集體土地征收管理研究

文/張佳燁

一、農村集體土地征收的相關概念

（一）農村集體土地征收定義與相關政策

農村集體土地征收，顧名思義，是指政府由于社會發展的需要，為了滿足公共利益，而將集體土地強制性收歸國有的行為。眾所周知，土地征收制度是由于現代社會發展而設立的一項基本法律制度。無論國內還是國外，土地征收制度都是國家發展、城市建設不可或缺的重要保障。中共中央、國務院早在21世紀初期便已開始著手制定和完善相關法律法規體系。2004年，國務院出臺了《關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發〔2004〕28號），對土地的征收管理工作提出了明確的、系統的要求。2008年，中共中央發布了《關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》（中發〔2008〕16號），明確要求改革農村集體土地征收制度。2010年，為了更好地維護土地征收過程中群眾的合法利益，國務院辦公廳發布了《關于進一步嚴格征地拆遷管理工作切實維護群眾合法權益的緊急通知》（國辦發〔2010〕15號），對農村集體土地征地拆遷工作作了進一步的明確規定，要求做好相關工作，盡可能保護被征地農民的合法權益。為了落實國務院的要求，同年，原國土資源部制定發布了《關于進一步做好征地管理工作的通知》（國土資發〔2010〕96號）。2011年，中紀委根據土地征收過程中出現的各種新問題、新情況，制定發布了《中共中央紀委辦公廳、監察部辦公廳關于加強監督進一步規范征地拆遷行為的通知》（中紀辦〔2011〕8號），要求切實加強監督集體土地征收過程中的各種行為，防范在土地征收過程中可能出現的腐敗問題。2011年，上海市發布《上海市國有土地上房屋征收與補償實施細則》（市府令71號），要求規范國有土地上房屋征收與補償活動，維護公共利益，保障被征收人的合法權益，并對評估價格、補償辦法等都作了明確規定。

（二）農村集體土地征收的特征

當前，在中國特色社會主義經濟體制下，農村土地為集體所有。集體土地征收屬于政府行為，是地方各級政府的專有權力，須經省級人民政府或國務院批準。土地征收前，需向被征收者支付相關補償款、安置費。完成相關流程后，土地由集體土地變更為國有土地。一般情況下，集體土地征收具有四個方面的特點。

1.國家主導性。由于土地具有特殊屬性，對其進行征收的主導權在于國家。根據當前我國的法律法規規定，只有省級人民政府與國務院可以批準征收相關土地，只有縣級以上人民政府才能在省級人民政府批準的情況下通過征收將農村集體土地轉變為國有建設用地，而后通過出讓或其他相關途徑向社會提供。這意味著征收是政府所特有的權力。除此之外，任何其他集體或單位都無權征收集體土地。當然，征收的權力也被包括《土地管理法》在內的一系列法律法規所嚴格約束。國務院和省級人民政府以國家名義開展集體土地征收，因此，其所產生的一切法律后果由國家承擔。

2.國家強制性。農村集體土地征收是由縣級以上人民政府在省級人民政府的批準下，以國家名義開展，因此，其不以被征地范圍內的集體或成員同意為必備要件，被征地對象必須無條件服從。因此，農村集體土地征收具有國家強制性。

3.程序正當性。程序正當性是農村集體土地征收的必然特性。顧名思義，程序正當性是指國家在開展集體土地征收的過程中，必須按照相關法律法規規定，在相關時限內履行相應手續，從而保證集體征收土地項目的公開、公平、公正，杜絕出現包括權錢交易等在內的各種違規、違法情況，確保農村集體土地征收工作在合法、合理的框架內進行。當然，自古以來，土地一直是我國農民生產、生活的重要組成部分。征收農村集體土地勢必會給農民的生產、生活帶來巨大的影響，因此，政府只有通過正當、合理的土地征收程序才能確保農民在征地過程中充分享有知情權、參與權，才能切實保護被征收土地農民的合法權益。

4.有償性。有償性是農村集體土地征收的又一顯著特性。有償性是指在農村集體土地征收過程中，征收方需給予土地被征收方合理的經濟補償。關于這一點，我國《憲法》有明確規定。《憲法》第十條明確：“國家為了公共利益的需要，依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償。”此外，《物權法》、《土地管理法》等法律，國務院相關法規，原國土資源部發布的相關部門規章以及上海市發布的地方性法規、規章等，也向農村集體土地征收提供了相關的法律保障與政策支持。正如上文所述，土地征收雖然是為了社會發展、城市建設，但征收土地勢必會對農民的生產、生活產生影響。因此，要切實保障被征收土地農民的合法權益，使其在土地被征收后能夠繼續保持正常的生產、生活，能夠繼續保持土地被征收前的生活水平。

二、農村集體土地征收的現狀

（一）集體土地征收是時代發展的必然選擇

隨著城鎮化進程的不斷加快，土地作為城鎮化的載體，勢必成為地方各級政府的征收對象。城市邊緣的不斷外擴，勢必會導致農村集體土地成為當前階段乃至未來一段時期土地征收的重要對象。這是城市建設的必由之路，也是時代發展、社會進步的必然選擇。

（二）違規征地現象時有發生

土地作為城市發展的基本所在，自然是各級政府眼中的“香餑餑”。擁有土地，就意味著地方政府擁有了招商引資、興辦實業的場所，擁有了發展經濟的基礎。地方財政將隨著土地征收的實行而日趨殷實。因此，地方政府往往希望通過征收土地，轉變土地用途，實現地區經濟的進一步提升。違規征地現象也因此屢禁不絕。

（三）集體土地征收矛盾日益顯現

雖然集體土地征收是一件皆大歡喜的事情，既可以推進城鎮化進程，改善農村的生活環境，又可以改善農民的生活品質，然而，在實際操作中，由于農民處于弱勢地位，其合法權益往往受到侵害。此外，一些農民將集體土地征收視為一夜暴富的捷徑，往往對集體土地征收的補償不滿意，從而抵制征收工作。這些問題已然成為集體土地征收中屢見不鮮的問題。

三、集體土地征收過程中存在的主要問題

隨著城鎮化進程的不斷加快，大量集體土地被征收成為國有土地，從而不可避免地出現了一些問題，筆者經過梳理，總結了四個方面的問題。

（一）“公共利益”界定模糊

《憲法》盡管明確規定“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用”，然而卻沒有明確“公共利益”的內容與范疇。《土地管理法》、《物權法》等對相關概念也沒有作出明確的界定，使地方各級政府的自由裁量權不受約束。地方各級政府往往受到自身經濟發展因素的驅動，尋找各種理由向省級政府申報征收。

（二）征收補償標準略低

集體土地征收工作的難點在于協調各方利益，尤其是補償利益。當前征地經濟補償的費用主要包括三部分，即征地補償費、地上附著物和青苗補償費，以及安置補助費。按照《土地管理法》的有關規定，征地補償需按照“產值倍數法”進行計算。一般情況下，土地補償費為該塊土地被征收前三年平均產值的6-10倍。征收耕地的安置補助費為該塊耕地被征收前三年平均年產值的4-6倍。同時，每塊被征收耕地的安置補助費不得超過被征收前三年平均年產值的15倍，土地補償費與安置補助費總和不得超過該土地被征收前三年平均年產值的30倍。這種計算方式不僅缺乏合理性，且補償費用明顯較低。這種計算方式不僅忽略了土地種植經濟作物的經濟效益，還忽略了土地的社會效益，損害了農民的長遠利益。

（三）土地收益分配機制不合理

在我國現行的土地使用制度中，集體土地須由國家統一征收后方可進入市場。換言之，政府壟斷了土地交易的一級市場。政府征收與招拍掛的土地價格差無法分享給農民，農民集體土地的收益無法得到充分兌現。這樣的分配機制明顯缺乏合理性。首先，土地的財富價值沒有得到充分體現。農民雖然不擁有土地，卻享有對土地的使用權與處分權，集體土地如被征收，農民即失去了賴以生產、生活的生產要素，其生活勢必會受到影響。其次，農民沒有享受到土地增值所帶來的收益。當集體土地使用權沒有改變的情況下，農民享有長期的土地收益處分權。集體土地被征收，產生了巨大的利潤，農民由于集體土地所有權的改變而失去了原先的收益，而這部分利潤也沒有分配給農民，這極大地損害了農民的合理收益。

（四）土地征收程序失范

各級地方政府以國家的名義開展土地征收，意味著按照一定的規定程序開展征收工作。然而，在實際操作過程中，各級地方政府往往在程序上會出現失范現象。例如將程序前后倒置，部分地方政府會尚未發布公告即已啟動征收工作，部分地方政府缺乏聽證環節等。這些情況的出現反映出土地征收程序的失范以及對被征收土地農民權益的輕視。

四、完善集體土地征收的相關對策

筆者經過對當前農村集體土地征收問題的研究，在總結了相關經驗后，圍繞梳理的問題，提出以下兩個方面的解決對策。

（一）完善集體土地征收制度

1．改革土地產權。農村集體土地的所有權歸集體所有，集體中的每位成員平等享有所有權。然而，這種模糊的所有權往往使農民無法真正享有這項權利。一般情況下，在現實中，農村集體土地所有權由村委會行使，而村委會容易受到地方政府的影響。因此，在當前的政治體制下，農村集體土地的實際規劃安排由地方政府決定，農民往往無法左右對自己實際擁有處分權的集體土地的處分。因此，改革土地產權、建立統一的土地市場迫在眉睫。當前，國內多地已開始農村土地產權模式的探索，廣東中山的土地股份合作制是其中的典型：將土地均分給擁有集體土地的農民，按統一標準折算成股份，農民按份額享受土地的權益。這種方式可以有效解決集體土地的補償問題，從而保障被征收土地農民的長遠利益。

2．制定專門的土地征收法規制度。法律是社會穩定的制度保障。集體土地征收作為一項社會關注度高、關乎人民群眾切身利益的重要工作，必須做到有法可依。然而，當前無論是《憲法》，還是《物權法》，或者是《土地管理法》，都沒有對土地征收作出明確的規定，相關內容較為模糊，操作性較弱。當前，在房屋征收方面，國家出臺了《城市房屋拆遷管理條例》、《國有土地上房屋征收與補償條例》，但集體土地征收方面的法律，卻始終是空白。沒有具體、明確的法律保障，集體土地征收工作無法做到有法可依、有法必依，無法切實保護被征收土地農民的合法權益。因此，應加快相關立法工作，使集體土地征收做到有法可依，有法必依。

（二）完善相應的補償安置體系

補償安置問題是被征收農民最為關心的問題，也是矛盾爆發最為集中的問題。完善相應的補償安置體系可以有效解決矛盾沖突，保障土地征收工作順利開展。

1.制定科學、合理的補償標準。土地征收補償標準的制定與當地經濟社會發展的水平息息相關。首先，應考慮引入市場機制，以市場價格作為補償標準制訂的主要參考。其次，要充分考慮土地的長遠收益，要將農民未來生產、生活的利益充分納入考量范圍。其三，要盡可能完善相應補償內容，做到應補盡補。

2．建立多元的補償安置機制。現行的征地補償安置主要以房屋安置與貨幣補償為主。然而，隨著經濟社會的發展，如此簡單的補償方式無法滿足被征收土地農民的需要，應進一步加以完善。首先，可以在既定規劃的基礎上保留部分土地給被征收土地農民作為未來發展的啟動基礎。其次，可以提供保障房或工作崗位等作為被征收土地農民生產、生活的依托。其三，可參照廣東等省份的探索經驗，給予一定的債券或股份保障，以滿足被征收土地農民的生活需要。

當前，雖然在集體土地征收過程中出現了許多問題，但隨著法律制度的不斷健全完善、地方政府職能的不斷轉變，相信集體土地征收問題會在制度的框架下逐漸得到解決，農村的城鄉一體化進程也將因此進一步加快。