從政府購買服務融資模式興衰談財政金融風險防控

●陳維拯

結合新《預算法》實施，黨中央、國務院進一步加強地方政府債務管理，以2014年底數據為準進行存量債務甄別清理，要求政府舉債要納入預算管理，只能通過發行一般債券和專項債券舉債，剝離平臺公司政府融資職能，禁止地方政府違法違規舉借債務。地方政府債務管理加強后，為推進項目建設，實現穩增長目標，逐步興起發展出政府購買服務融資模式，該模式的發展推廣在促進項目建設、實現穩增長目標方面發揮了積極作用。但是，從各地實踐來看，也存在地方政府以政府購買服務名義違規舉債的問題，并且愈演愈烈，引起了相關部門的高度重視。2017年，財政部和相關部門陸續下發《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》（以下分別簡稱“50號文”“87號文”）等文件，旨在進一步規范地方政府舉債融資行為，叫停以政府購買服務名義違法違規融資。彼時，存量政府購買服務項目融資如何規范，在建項目如何避免出現“半拉子”工程是整改面臨的兩大難題，引起了社會各界對潛在財政金融風險爆發的擔憂。雖然通過發債、政府和社會資本合作等方式置換政府購買服務融資實現暫時控制風險的目的，但是仍需關注政府購買服務融資模式帶來的風險，更要以此為鑒，加強財政金融風險防控。

一、政府購買服務融資模式概述

（一）政府購買服務模式的核心做法

政府購買服務融資模式的核心做法是先由地方政府或相關部門與承接主體（一般是本級政府實際控制的國有企業或事業單位）簽訂政府購買服務協議，再由承接主體基于協議約定的政府購買服務所需資金作為還款來源向金融機構融資。不同時期、不同縣市、不同金融機構在具體操作上有一定的差別，從政企雙方簽訂的協議來看，分為委托代建政府購買服務協議和政府購買服務協議兩種協議；從貸款擔保方式來看，分為國企保證、應收賬款質押和“國企保證+應收賬款質押”三種方式；從地方政府或相關部門是否出具購買服務協議以外的文件或協議來看，分為需要和不需要兩種情況。

（二）政府購買服務融資模式的興起

2014年以來，地方政府在積極加強債務管理的同時，發現不論是申請發債還是采取政府與社會資本合作模式受到的約束多、流程慢、空間小，在當時經濟下行、穩增長任務重的背景下，資金壓力“火燒眉毛”，發債和推進政府和社會資本合作似乎“遠水解不了近渴”，亟需尋找新的渠道代替地方政府融資平臺公司舉借債務的方式。由于政策性銀行背負逆周期支持經濟發展的使命，也需要找到支持項目建設的新模式。在經歷一段時間委托代建融資模式后，政府購買服務融資模式由國家開發銀行、農發行首先運用，股份制銀行、城商行、部分國有銀行在當時面臨信用風險爆發和“資產荒”雙重困難的情況下也積極借鑒跟進，并將其與地方政府信用掛鉤，視其為信貸投放的“安全區”。與地方政府同樣擔負穩增長任務的還有中央政府相關部委，在部分地方、部分領域率先推行政府購買服務融資模式的基礎上，多個部委互相借鑒，將政府購買服務融資模式作為一項重要配套措施，并在文件中明確提出，為政府購買服務融資模式的推廣提供了政策依據。概括起來，政府購買服務融資模式興起的根源在于地方政府財權和事權不匹配，經濟下行期穩增長需求、國務院規范地方政府債務管理、金融機構拓展業務和防控風險的現實選擇起到了積極的推動作用。

（三）政府購買服務融資模式的發展與衰退

從2014年底興起到2017年4月26日，財政部牽頭6部門印發50號文，政府購買服務融資模式從參與銀行家數、融資數額、涉及項目等方面達到了頂峰。截至2017年6月末，A市區域內有7家銀行向54個政府購買服務項目融資，融資余額74.44億元，其中有31個項目未完全用信，已批未用授信84.61億元。之后，各地、各金融機構業已停止新發放不符合規定的政府購買服務融資，并積極開展自查整改，陸續停止對棚戶區改造、易地扶貧搬遷以外項目放款。87號文等更多規范性文件陸續出臺，特別是2017年第五次中央金融工作會議后，政府購買服務融資模式算是壽終正寢，不僅不再新增，存量融資也通過發債等方式進行置換。

二、政府購買服務融資模式存在的問題與風險

（一）政府購買服務范圍“擴大化”

《中華人民共和國政府采購法》《中華人民共和國政府采購法實施條例》明確規定服務是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象。《政府采購品分類目錄》（財庫〔2013〕189號）中對政府采購貨物類、工程類、服務類均有較為細致的分類。從項目性質來看，A市區域內銀行融資支持的54個項目中除國務院另有規定的棚戶區改造、易地扶貧搬遷項目9個、融資金額11.95億元外，其他項目均違反規定將基礎設施建設、建筑工程、儲備土地前期開發等納入政府購買服務范圍。政府購買服務融資項目類別見表1。

（二）財政預算約束“軟化”

預算硬約束是預算管理制度改革的一項重點內容。《國務院關于深化預算管理制度改革的決定》（國發[2014]45號）明確要求硬化預算約束，并要求涉及政府采購的應嚴格執行政府采購有關規定。財政部、民政部、工商總局隨后出臺辦法明確要求應當在既有財政預算中統籌安排政府購買服務所需資金。政府購買服務按要求應先有預算、后購買服務，并應嚴格限定在年度預算和中期財政規劃期限內。A市區域內銀行融資支持的54個項目除3個項目購買服務期限為3年以外，其他項目購買服務期限均高于5年，最長達20年。全部項目購買服務協議約定的購買服務所需資金支出期限與購買服務期限相一致。因此，購買服務所需資金支出期限也超出了3年的中期財政規劃期限，也就無法落實在既有財政預算中安排政府購買服務所需資金的規定。全部項目政府購買服務期限情況見表2。

表1 A市區域內銀行政府購買服務融資項目類別情況表（單位：個、億元）

表2 政府購買服務期限統計表（單位：個）

（三）地方政府負債“隱性化”

穿透本質，從權責發生制的角度來看，政府購買服務模式增加了地方政府未來財政支出責任，不符合規范地方政府債務管理的要求，也不利于地方政府債務的管理，潛藏財政風險。首先，政府購買服務不是規范的政府購買服務，只是為實現融資目的而披上的“馬甲”。在實際操作中，通常是哪個項目需要融資，就將其作為政府購買服務內容，找個國有企業甚至融資平臺公司作為承接主體簽訂政府購買服務協議，然后向金融機構融資，完全不考慮項目是否屬于規定的政府購買服務范圍，協議期限是否超出規定的政府購買服務期限，是否嚴格按照政府購買服務方式及程序操作。其次，金融機構不是給予作為承接主體的企業融資，而是基于地方政府信用融資。在融資過程中，金融機構通常要求在政府購買服務協議中約定今后將把所需資金逐年納入預算。部分項目還存在通過政府、銀行、借款人簽訂三方協議，人大常委會出具決議，政府或相關部門出具會議紀要、備忘錄或下發通知，財政部門向銀行出具函等方式出具的安慰函，主要內容是將相關項目所需資金納入今后年度財政預算或將在財政資金中安排還款等。最后，還款來源與項目自身運營收入無關，完全依賴政府購買服務所需資金的財政支出。部分項目自身能夠產生運營收入，但是收入不用來還款，還款單純地與政府購買服務協議中購買服務所需財政資金支出掛鉤。

（四）金融風險“忽視化”

雖然中央政府多次強調防控地方政府債務風險，但是，本輪信用風險爆發讓很多金融機構對民營企業持更加謹慎的態度，有意識地加大對地方政府主導項目的融資支持力度，甚至有些機構主觀認為地方政府不會違約，就算出現困難中央政府也不會坐視不管，所以選擇忽視風險。一定程度上，地方政府債務已經成為“灰犀牛”風險，必須嚴格控制，妥善處理。雖然本文主要研究政府購買服務融資模式相關情況，但是不得不提的是除了政府購買服務項目融資以外，還有包括地方政府債務甄別清理之后的在建項目后續融資、平臺公司或類平臺公司流動資金貸款、委托代建項目融資等方式的融資也與地方政府信用掛鉤，具有地方政府隱性負債的性質。截至2017年6月末，A市區域內共有9家銀行業機構累計向88個政府背景項目融資，融資余額134.6億元。除項目貸款外，部分銀行還向政府控制的類平臺企業發放流動資金貸款余額25.5億元。目前，在叫停各類違規舉債融資行為的同時，需要重點防范這些融資通過兩條渠道轉變成金融機構的風險，一是整改過程中徹底將有關項目與地方財政脫鉤，項目缺少足夠的收益來償還融資；二是地方財政自身財力不足，在隱性舉債渠道被禁止后，無力履行政府購買服務協議等責任。同時，金融機構還存在被認定為違法違規提供政府性融資的合規風險。部分政府購買服務項目存在多頭超額融資、資金支付管理不到位等問題，放大了相關風險。

三、相關政策建議

（一）妥善化解隱性債務帶來的財政金融風險

既要正視潛在的風險，又要防止處置不當引爆風險。用權責發生制原則對政府購買服務融資模式在內的各類地方政府財政支出責任進行全面統計，并根據財政承受能力嚴格設定支出責任限額，防范財政透支風險，風險較大的地區應及時啟動應急預案，有效降低風險。在堅決制止新增違規舉債的同時，妥善化解不規范的存量政府購買服務項目融資風險，避免轉化并引發金融風險。積極整改違規政府購買服務融資存在的問題，盡快將相關項目列入預算，通過PPP、政府采購工程、發債等進行對接，確保相關項目順利完工，加強對項目資金的監管，確保金融機構債權得以實現。

（二）規范地方政府舉債融資行為

從預算管理、債務限額、舉債方式、信息公開四個方面實行“硬約束”，進一步規范地方政府舉債融資行為。將地方政府舉債融資列入預算管理，在債務限額內采取發行政府債務的方式規范舉債融資，完善地方政府債務信息公開制度，實現地方政府舉債融資規范化、透明化、合理化。積極推進規范開展政府購買服務，政府和社會資本合作，嚴禁地方政府以任何方式違法違規變相舉債。嚴肅追究違法違規融資相關責任，嚴格禁止地方政府繞道融資、變相融資等行為。在規范的基礎上，加快發債、合規的PPP項目推進，切實解決經濟發展的資金需求。

（三）強化金融機構約束

加大地方政府性債務管理政策宣傳工作力度，明確向地方政府融資的政策邊界和負面清單，嚴禁金融機構要求地方政府或者相關部門出具擔保函、承諾函、安慰函的行為，嚴禁利用政府購買服務名義向地方政府違法違規融資，嚴禁向不符合預算管理的項目融資。金融機構要嚴格授信審查，建立完善政府背景項目授信審查機制，注重合規性審查，將相關項目列入預算作為授信前置條件，改變將國有企業、平臺公司、類平臺公司視同政府信用的觀念，關注地方政府變相融資風險。引導金融機構依法合規加大對棚戶區改造、易地扶貧搬遷等各類民生工程的支持。強化對金融機構違法違規向地方政府融資的問責。

（四）解決地方政府事權財權不匹配問題

結合財政稅收體制改革，根據財政收入情況合理劃分中央政府和地方政府的事權，從源頭上遏制地方政府債臺高筑的問題。優化考核機制，引導地方政府轉變觀念，樹立正確的政績觀，避免盲目、重復、過度上項目造成資源配置效率低下。完善項目審批機制，將財政承受能力作為項目審批的內容，項目審批時就要明確“錢從哪來”，從立項時就防范地方政府違法違規舉債。