區域大氣污染聯防聯控治理政策建議

楊賀 劉金平

摘 要：大氣污染治理是一項具有系統性和綜合性的長期工程。本文從環境政策學與大氣科學的角度，遵循環境政策分析的一般模式，提出從治理政策體系、技術監測體系、重點項目共同評估機制、區域綜合管理決策體系等方面，逐步完善我國大氣污染治理和政策創新的建議。

關鍵詞：大氣污染;治理政策;空間擴散

中圖分類號：F2 ? ? 文獻標識碼：A ? ? ?doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2020.28.016

通過借鑒發達國家在大氣污染治理中積累的豐富經驗，并結合中國經濟發展和基本國情，我國已經制定并逐步形成了一套大氣污染治理體系，包含法律法規、行政制度、技術規范等。由于我國城市間大氣污染存在顯著的空間關聯集聚效應，城市大氣污染不僅受到本地污染排放的影響，還受到來自鄰接地域的污染排放的互相影響，甚至在大風天氣與較遠地區也會產生互相關聯。所以大氣污染的環境治理必須服從大氣擴散的科學規律，結合關聯城市和地區形成區域治理的態勢，才是行之有效的一套策略。基于此，我國大氣污染治理政策應該重點解決以下幾方面的問題。

1 跨地區大氣污染治理需要制定區域協同政策

結合發達國家大氣污染治理經驗以及國內實際情況，制定大氣污染治理的目標規劃，量化目標是治理過程的重要環節。考慮到各個城市經濟發展水平和空氣污染程度不同，應該提升溝通頻次，制定的政策應充分考慮全區域不同城市的執行差異化。完善大氣污染治理相關執行政策，在制定過程中就要反復推敲，確認相關法律法規的可執行度，以免出現相關部門重疊、職能交叉、權責不明等情況，盡量明晰每項政策主體及其權責。

考慮我國大氣污染治理的具體形勢，制定動態性政策需要具備較強的可操作性和強制約束力，要考慮政策工具的多樣性，注重市場經濟手段和技術手段的協調作用，引入非政府組織和社會公眾參與監督手段，發揮其中間人優勢，將政府政策和各項法規的深層次含義傳輸給其他社會組織和團體，協助政府工作以兼顧公平與效率。

2 加強技術手段，完善區域空氣質量監測體系

大氣科學是一門復雜的系統科學，空氣污染物的空間擴散與傳播收到諸多因素的影響，如氣流變化、季節變化、地形條件差異性等，在如此復雜的作用機理下，形成的空氣污染在空間上必然呈現多尺度特征。所以，技術分析是解決大氣污染治理的重要手段。大數據分析作為強有力的技術保障，可以高效的建立基于時間空間關聯的矢量數據庫;并在此基礎上，驗證城市大氣污染的空擴散關聯程度，測算城市大氣污染的空間擴散范圍和遷移路徑，并依此界定大氣污染聯防聯控集聚區邊界。

（1）加強大氣污染時空數據統計分析。以國家提出的113個重點環境監測監控城市作為研究對象，搜集各個城市的空氣質量指數（AQI）和大氣污染物顆粒物PM10和PM2.5，以及SO2，NO2的排放數據等，時間選取1h、6h、12h、1日、1周、1季度等多周期維度，構建基礎數據庫進而做相關統計分析。利用空間自相關分析等統計學方法，判斷我國主要城市大氣污染的全局空間相關性、空間分布特征及其空間關聯效應，依此得出我國大氣污染集聚區的分布范圍以及隨時間季節的變化特征，有效協助政策決策。

（2）科學計算我國大氣污染的溢出邊界和遷移路徑。結合大氣污染擴散特征，對于城市的大氣污染解析，不僅要分析本地污染源解析，還要考基于大氣科學的相關城市污染源的時空擴散特征。我國諸多學者進行了大氣污染時空變異的分析方法，基于均等距離擴散的空間權重矩陣，定性描述了全局空間相關性和局部空間異質性，但仍需要考慮到多種污染源時空傳播擴散非均等性等影響因素，傳統的統計學方法對于空間權重矩陣的設定都是靜態的，并無有效模擬大氣污染顆粒物的傳播路徑。結合動態效應以及時滯特性，可以較為準確的解析大氣污染物擴散的溢出范圍以及遷移路徑，從而動態展示其時空演變過程并發現規律，確立大氣污染聯防聯控集聚區的范圍邊界。

此外，高新技術對霧霾治理可以起到至關重要的作用，可以升級高標號汽油的使用程度和扶持發展新能源汽車，加大環保產品使用力度。調動各主體的積極性，盡快轉化高科技、實驗室成果，政府部門應予以相關政策支持、注重專利技術保護等市場監管職責。地方政府應引入專業治理團隊，提高在環保領域財政投入資金的高效使用，避免造成浪費。對于財政支持的大氣污染防治項目，如設立的眾多高校及科研單位的聯合課題基金等，應有效監督，定期考核，確保資源合理配置。

3 建立區域重點項目共同評估機制

建立大氣污染治理重點項目的政策考核及評估制度。首先，根據國家治理目標，制定切實可行的政策和考評體系。對于評估機制的建立，可以參考借鑒歐美、特別是日本、韓國等東亞國家對于政府政策評價方法和評估法案。其次，建立具有資質專業水平的三方評估機構。對于各項政策的制定、實施以及評審進行流程化管控、全程評估，動態考核政策的執行效果，可以隨時終止或優化相關政策，從而避免環境部門對環境信息公開的不透明性，導致模糊甚至無效的政策評估結果。再者，政策評估的過程需要具有正高級職稱的相關專業人員的規范化評估流程，并做到信息公開透明，評估過程要避免政府相關利益團體的暗箱操作。

以北京市為例，結合周邊的6個關聯城市籌建大氣污染防控的評估委員會，由各個城市環保相關部門和高校專家組成，實時交流各地區空氣污染治理重點項目申報或治理方案等，由委員會協同評估;委員會負責重大事項的決策、協調各方利益等工作，并逐漸擴散推廣到整個京津冀地區的大氣污染防止工作中。最終形成全區域的聯防聯控評估機制。

4 建立區域大氣污染防治聯席決策機構

大氣污染物的飄散并不遵守地理行政邊界的劃分，而是隨著季節氣候變化以及空氣流域呈現出混合動態性。因此，有必要建立區域綜合管理主體，由國家生態環境部統籌規劃，發布命令和措施，區域主體應當聽取地方政府和科研機構建議，根據當地情況因地制宜的進行管理。

根據當前大氣污染治理政策決策信息機制存在的問題，完善決策信息機制、聽證制度以及監督機制，建立決策責任追究制度。具體包括：（1）完善專家咨詢及專家庫動態更新制度。避免咨詢專家的權威性受到權利的制約導致的形式主義。（2）確保監管的有效性及信息公開透明。多城市多部門主體的聯防聯控應在有效溝通基礎上，加強決策透明化、信息公開化，依托發達的移動互聯網技術，建立環境政策聽證制度等，鼓勵群眾百姓參與到大氣污染防治的各項工作中。在大氣污染治理政策過程中，因政策決策不合理從而導致未完成預期目標，應盡快予以處理，并更換相關負責人和調整政策制度。同時，可以接受相關平行部門、國內或者國際環保非政府組織、公眾媒體的監督。

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