區域協同發展政策能否提高公共服務供給效率？

王郁　趙一航

摘要 隨著我國城鎮化快速發展進入新的階段，區域協同發展成為國家、區域以及城市治理的重點政策議題。本文以京津冀地區為研究對象，基于協同理論梳理總結近年來京津冀協同發展政策的類型和特征，運用PSM-DID的分析方法，分析區域協同發展政策對公共服務供給效率的影響和城市間差異，剖析政策效果的作用機制，探索在內部差異較為突出的城市化地區推進區域協同發展的有效路徑，以期為今后區域協同發展政策的制定和實施提供參考和依據。研究發現，①京津冀協同發展政策實施對公共服務供給效率提升的整體效果尚不明顯，但不同類型城市的政策效果存在顯著差異;政策對于非區域中心城市和非中部核心功能城市的公共服務供給效率提升作用顯著，但是對于區域中心城市和中部核心功能城市并未起到改善作用，甚至出現供給效率下降的現象。②其原因在于政策作用機制主要通過人口規模和財政支出兩個因素，對公共服務供給效率的改善產生截然相反的作用。③實證結果反映出現階段區域協同發展對資源協同政策的依賴性較高、管理協同與服務協同不足，政策導向顯著、市場驅動不足的特征，與政策文本分析結論相一致。以上研究發現揭示了在推進區域資源均衡配置的同時，亟須加強政府管理、市場機制和社會力量的綜合治理能力提升，才是推動實現區域協同發展目標的關鍵路徑。

關鍵詞 京津冀協同發展;政策效果;公共服務供給效率;PSM-DID

中圖分類號 F299.27

文獻標識碼 A文章編號 1002-2104（2020）08-0100-10DOI：10.12062/cpre.20200121

近年來，隨著我國城鎮化發展進入新的階段，區域協同發展成為國家、區域以及城市治理的重點政策議題。繼2014年中央提出京津冀協同發展的國家戰略之后，長三角和粵港澳大灣區也相繼成為我國國家級區域發展戰略的實施區域。隨著產業鏈的區域擴散和企業區域性運作等產業經濟運行機制的不斷深化，區域間發展關聯和相互依存的程度日益加深，因此，通過區域間的合作促進生產要素和人才的自由流動，優化資源配置，降低市場運行成本，對于提升區域整體競爭力的影響作用日益凸顯。三個區域發展國家戰略的推出，反映出區域發展的重點也將從前期的產業結構互補、基礎設施建設等經濟領域的協作，轉向包括公共服務、環境治理等在內的經濟社會治理的全面協作。京津冀協同發展戰略自2014年推出以來，隨著交通基礎設施、雄安新城建設、產業功能轉移等一系列政策的實施，各種政策效果已經初步顯現，各項政策對區域協同發展的影響和作用機制有待評估和分析。尤其是京津冀地區的政治中心區位有別于長三角和粵港澳大灣區，且區域內的發展不均衡特征較為突出。本文以京津冀地區為研究對象，梳理總結近年來區域協同發展政策的類型和特征，分析不同城市政策實施效果的差異及其成因，探討城市間差異化因素對政策效果的作用機制，探索在內部差異較為突出的地區推進區域協同發展的有效路徑，以期為今后區域協同發展政策的制定和實施提供參考和依據。

1 文獻綜述

區域協同發展的相關研究主要集中在區域協同發展水平評估、區域政策體系和實施路徑、政策效果評價等領域的研究。首先，在區域協同發展水平評價方面，以對區域經濟社會發展均等化程度評估以及影響因素研究為主。已有研究發現，京津冀經濟社會發展水平極為不均衡[1]，尤其是公共服務水平的巨大落差不僅阻礙了區域內要素資源自由流動，也加大了區域協同發展難度，而財政收支規模差距是造成京津冀三地公共服務差異的重要原因[2]，這一地區間差距到2017年為止仍在繼續擴大[3]。

其次，在區域協同發展政策和實施路徑的研究方面，大多數學者都認為區域性產業發展布局、基礎設施建設、區域性市場建設、城鄉統籌與城鄉發展、環境保護與生態建設、社會發展與基本公共服務等領域的區域間協同是當前區域發展政策體系的重要內容，而公共服務是區域協同發展的重要保障[4]。尤其是基礎設施和公共服務等因素的高速增長，正在取代產業分工、市場融合等因素，成為推動區域協同發展的主要動力[5]。而京津冀地區在國家戰略實施的背景下，在人口流動、環境治理、治安管理、醫療衛生、養老服務、食品安全等領域開始出現了跨行政邊界的社會協同管理的新局面[6]。但是，也有學者認為，在區域內發展水平差異較大的情況下，各地對公共服務的現實需求具有差異性，公共服務的政策目標定位各有側重，一味地推進公共服務均等化，并不具有實際可行性[7]。

顯然，當前區域協同發展政策的主要意圖不僅在于打破區域間的行政壁壘，優化促進資源的優化配置，降低交易成本，構建統一的區域市場體系，更在于提高區域內的生產效率和經濟發展效率，提升區域整體的核心競爭力。但是對于其政策效果也面臨著諸多挑戰與爭論。首先，權利責任的不明確與成本收益的不均衡使得地方政府在貫徹落實區域政策的積極性方面存在明顯差異，政策執行的有效性往往會大打折扣[8]。其次，區域協同發展政策種類繁多、區域政策泛化，造成原本應該具有針對性的區域政策變得“普惠化”，區域合作與協同發展動力不足[9]。第三，長期形成的差異化發展格局下，相對發達地區的“特權慣性”容易對欠發達地區形成資源的虹吸效應，從而消減區域發展政策的正向擴散效應，最終落入“馬太效應”的惡性循環中[10]。在區域協同發展政策評價研究方面，較多已有研究以產業經濟社會活動中的各類資源配置效率作為衡量政策效果的重要標準。已有研究發現不同省級單位影響公共文化服務供給效率的因素不同;政府規模越大效率越低，財政分權程度越高效率越高，公共文化服務財政支出比重越大效率越低，而經濟發展水平對供給效率的影響非常微弱[11]。關于區域協同發展政策對資源供給效率的影響研究中，有學者發現長江經濟帶一體化發展政策有利于提升區域高新技術產業的研發效率，但這一影響具有區位異質性的特征[12]。此外，還有研究通過對長三角26個城市的研究發現，區域經濟一體化能顯著提高地區資源（勞動力和資本）的配置效率，而與區域中心城市與上海的距離越遠則改善效果越低[13-14]。但是，關于區域協同發展政策對公共服務供給效率的影響效果的研究尚不多見。

大量已有研究表明，京津冀等我國三大城市群地區內部的不均衡發展，尤其是公共服務非均等化是區域協同發展的主要問題和障礙，這一問題的形成與政策制度的歷史性因素有著密切關系，也反映了不同地區治理能力的差距。在現階段的區域經濟社會發展中，“產業追著人才走、人才追著公共服務走”的要素關聯性特征日益突出，因此，公共服務一體化已經成為區域協同發展的基礎條件和核心問題。在我國區域發展的現實背景下，實現公共服務區域一體化的目標，其重點在于區域公共服務的相對均等化以及公共服務資源的共建共享、互聯互通，核心路徑不僅在于建立公共服務資源均衡配置長效機制，更在于有效提高各城市的治理能力，提高公共服務等的資源配置效率。2014年以來京津冀協同發展國家戰略的推進是否有效提高了該地區的公共服務供給效率、政策效果在不同城市間是否存在差異等等問題仍有待驗證，尤其是針對內部差距顯著的區域應如何建立有效的區域協同發展路徑，仍有待探究。

2 京津冀協同發展政策分析

根據運籌學的協同理論[15]和戰略學的戰略協同理論[16]，政府間的協同主要以資源協同、服務協同和管理協同為主要形式。資源協同是指包括人、財、物等有形資源的政府間協同，服務協同是指以公共服務水平共同提升為目的和內容的政府間協同，管理協同是指各類公共事務管理中主體、職能、流程等的政府間協同。政府間的資源協同、服務協同和管理協同等協同行為，往往是以政府間合作制定相關政策、并推動其實施為基礎和前提而得以開展的。

2014年中央提出京津冀協同發展戰略以來，中央以及京津冀地區各級政府已經制定和實施了一系列多樣化的區域協同發展政策。以戰略協同理論和運籌協同理論作為理論基礎，可以將近年來京津冀地區的各種區域協同發展政策，按照資源協同、服務協同和管理協同的三種類型進行梳理總結（見表1）。首先，交通基礎設施建設、雄安新區建設、人口和產業轉移等資源協同政策的啟動和實施相對較早，2016年后對口扶貧政策陸續得到加強;資源協同型政策主要以政府高強度的開發投資和政策推進為主，公共財政投入力度和政策實施力度較大。其次，教育、醫療衛生、社會保障等公共服務領域的協同政策在配合“非首都功能遷移”的目標下，較早時期就開始在與北京鄰近的城市得以實施。部分北京市屬高校、醫院等公共服務設施陸續以開辦分校、分院的形式向鄰近地區逐步遷移，但進程較為緩慢，公共服務功能疏解的政策實施存在一定的難度。近年來，公共服務均等化的京津冀政府間合作進一步得到加強。第三，到目前為止的管理協同型政策主要局限于環境治理領域，政策內容相對較為單一薄弱。京津冀三地環保部門的合作治理起步較早，近年來合作內容也在環境治理的不同領域得到不斷拓展。醫保異地結算政策在2019年剛剛推出，正在得以快速推進實施。

根據以上相關政策的梳理和分析，近年來的京津冀協同發展政策整體上以資源協同型政策為主，政策力度和推進速度較為顯著;服務協同型政策的推進已經開始，但政策力度相對較弱;管理協同型政策內容較為單一和局限。

3 研究方法與技術路線

3.1 分析方法與樣本選擇

雙重差分法（Difference-in-difference， DID）利用自然試驗作為識別策略，解決政策評估過程中出現的內生性問題。由于政策試點城市選擇具有一定的指向性，在現有的實踐中很難出現滿足完全隨機性的政策實驗，因此DID分析的前提條件也可以弱化為實驗組和對照組的被解釋變量在政策干預前具有相同的變化趨勢。該假設在平行趨勢檢驗部分得到驗證。本文借鑒已有相關研究成果

[17]，為控制對所有城市普遍產生影響的一些因素，如宏觀經濟波動或者全國存在公共服務供給效率普遍上升的趨勢，采用控制不可觀測的個體固定效應與時間固定效應模型進行DID分析，雙重差分模型見公式（1）。解釋變量為政策虛擬變量、時間虛擬變量以及兩者的交互項。

Effectivenessit=α+βpolicyi×year2014t+ρΣXIT+

μi+it+εit????????? （1）

將中央首次提出京津冀協同發展戰略的2014年確定為起始年份，選取京津冀地區13個地級以上城市作為實驗組，對2014年政策實施前后2011—2016年共6年的數據進行分析。控制組的選擇標準是除了政策實施變量外，其余變量的變化趨勢需保持一致。因此為了滿足地理區位條件和經濟社會發展水平的相似性要求，本文選擇了鄰近的河南省、山東省以及山西省一共45個地級城市作為對照組。為了削弱因為樣本選擇導致的內生性問題和比較分析偏差，本文采用匹配的方法（PSM法）進行穩健性分析，確保對政策效果的準確識別。借鑒Rosenbaum等[18]的研究成果，采用核匹配的方式，對眾多協變量進行降維，將眾多指標合并成一個指標進行樣本匹配。

3.2 變量的選擇和計算

為衡量京津冀協同發展政策的實施效果，選取公共服務投入產出的供給效率作為被解釋變量，以此表征和綜合測度區域協同發展政策影響下各城市的公共服務資源配置效率與城市治理能力的提升程度。在借鑒其他相關研究成果[19-20]的基礎上，遵循科學性、可獲得性與可操作性的原則，從教育、醫療、基礎設施這三個對人才流動和產業要素流動最具影響力的三個領域，分別選取投入和產出兩個維度的代表性指標構建公共服務供給效率測算的指標體系。投入指標選取人均城市建設財政支出和公共服務從業人員數這兩項指標，反映對這三個領域的財力和人力的整體性投入水平。產出指標則采用每千人教師數、每千人醫師執業人數以及人均城市道路面積、居民人均用水量、人均用電量和建成區綠化率等6項產出指標。數據來源為《中國城市建設統計年鑒》《中國城市統計年鑒》。

4.3政策效果的城市間差異分析

由于歷史和政策等各種因素的影響，京津冀地區各城市的經濟社會發展水平等基礎條件和在區域政策中的定位都存在顯著差異，這是分析區域協同發展政策效果和機制中不可忽略的因素。按照城市經濟社會發展水平進行分類，北京、天津是京津冀地區的經濟社會政治中心，石家莊和唐山為河北省政治中心和經濟中心，其余城市則屬于非區域中心城市。其次，根據《京津冀協同發展規劃綱要》（2015）的內容，北京、天津、保定和廊坊四個城市規劃為中部核心功能城市，其中保定和廊坊臨緊鄰京津兩市，規劃功能定位于承接京津兩個大城市的人口和產業轉移;因此，這四個城市作為區域協同發展政策實施的重點城市，與京津冀地區其他城市相比，其政策條件存在明顯優勢。因此，為分析區域內部差異性特征對區域協同發展政策實施效果的影響，本文根據以上兩種分類方式，將京津冀地區的城市分為五組，即區域中心城市與非區域中心城市、中部核心功能城市（包括功能承接性城市和功能轉移性城市）與非中部核心功能城市，進行政策效果的比較和分析驗證。

首先五組分類的實驗組和對照組樣本均滿足平行趨勢假設。主回歸結果顯示（見表5），五組城市的回歸結果具有顯著差異。區域中心城市和功能承接城市的回歸系數均為負值但不顯著，而非中部核心功能城市和非區域中心城市則均為正值（0.256、0.227）且分別在1%和10%置信度下顯著，功能轉移城市則為負值（-0.268）且在10%置信度下顯著。以上結果說明，京津冀協同發展政策的推進對不同類型的城市產生了顯著不同的效果。首先，區域協同發展政策的實施對非區域中心城市和非核心功能區城市的公共服務供給效率提升產生了顯著的積極作用。其次，功能轉移性城市、即北京天津兩市的公共服務供給效率則由于區域協同發展政策的實施而受到了顯著的負面影響。此外，值得關注的是，區域協同發展政策實施對功能承接性城市（保定、廊坊）和區域中心城市的公共服務供給效率具有一定程度的負面影響，但尚不顯著。

4.4 動態效果檢驗

由于從2010年首都功能核心區的政策定位得以明確開始，人口和產業等非首都功能疏解政策已開始陸續實施，在2014年之前地方政府對于京津冀協同發展政策的實施可能存在預期效益;也就是說在政策干預時點之前，公共服務供給效率可能因為對于政策的預期效應提前顯著提升，另外京津冀協同發展政策也有可能存在滯后效應。因此，本文借鑒相關研究中所使用的事件研究法（Event Study）[25-26]，在一個回歸方程中對政策可能存在的預期和滯后效應進行估計，同時參照公式（1），對雙重差分模型加入個體和時間固定效應進行回歸。具體公式見公式（2）：

Effectivenessit=α+Σ2016j=2011βjpolicyi×year2014t+

ρΣXit+μi+τt+εit（2）

假定虛擬變量Policy×year2014j為從2011—2016年每一年時間虛擬變量和政策虛擬變量的交互項，其余變量同公式（2）。期望效應與滯后效應見圖2。

圖2顯示每一年的置信區間都包括零，說明其估計效應在95%的置信水平上不能顯著為0。結果說明：首先，在政策干預前表征政策效果policy×year的交互項系數（虛擬變量）都不顯著，即政策干預前實驗組和控制組被解釋變量的變化趨勢均不存在顯著差異，證實了DID分析前的平行趨勢假定;同時結合研究背景顯示，京津冀協同發展政策尚未對區域整體公共服務供給效率具有提升作用;不僅在2014年當年政策效果尚未顯現，也不存在其預期效應和滯后效應。

4.5 區域協同發展政策作用機制的識別

既然京津冀協同發展政策對不同類型城市公共服務供給效率的提升產生了不同的影響，那么區域協同發展政策是通過什么路徑發揮作用的，就成為值得進一步探討的問題。為了識別提升公共服務供給效率的關鍵因素，探討區域協同發展政策的作用機制，本文分別將原來DID模型中的五個控制變量依次作為被解釋變量，根據公式（2）進行DID回歸，從而識別區域協同發展政策對于這些控制變量的影響方式和程度，進而結合前文的基準回歸結果，探究其內在機制。

表6中的交互項反映了京津冀協同發展政策對城市公共服務供給效率提升的凈效應。結果顯示，區域協同發展政策對于城市人均收入、常住人口數以及政府財政支出都具有顯著的提升作用，對于三產比重的提升具有顯著的負向作用;政策對于社會組織密度和公務員人數比例具有負向的影響作用，但不顯著。以上結果說明，區域協同發展政策實施對于城市人口規模、收入水平、制造業和政府財政支出的增長都帶來了顯著的積極影響，這些影響主要都受到來自基建投資、新城建設、產業轉移、扶貧等資源協同型政策的直接作用，而管理協同型和服務協同型政策的影響則相對較弱。

作為前文的分析結果，社會組織密度與政府財政支出對城市公共服務供給效率具有顯著的提升作用，常住人口規模和公務員人數比例對于公共服務供給效率具有顯著的負面影響，而人均收入和三產比重的影響為正向，但不顯著。綜合前文和表6的結果，可以將京津冀協同發展政策的作用機制做出如圖3的整理，即區域協同發展政策主要通過常住人口規模和政府財政支出這兩個因素，對城市公共服務供給效率的改善產生了顯著的作用。一方面，區域協同發展政策的實施對京津兩市常住人口規模的減少和區域內其他城市常住人口規模的增長產生了顯著影響，導致了京津之外城市公共服務供給成本的明顯增加，但由于城市治理能力尚未隨著城市快速發展的步伐而得到有效提升，因此造成了這些城市公共服務供給效率的下降。另一方面，區域協同發展政策的實施促進了京津之外城市財政支出水平的增長，并顯著改善了公共服務供給效率。具體而言，北京、天津兩市作為功能轉移性城市，由于產業和人口等的大量遷出和對周邊城市的資源輸血在短期內造成的負面效果較為顯著。作為功能承接性城市的保定、廊坊兩市，大規模的產業遷入、新城建設、基礎設施投資等政策實施帶來的正面和負面效果兼而有之、相互消減，整體性效果反而不明顯。其他非中部核心功能城市，雖然資源轉移的力度相對于功能承接性城市和區域中心城市較低，但財政支出提高的正面效果較為明顯，而人口規模增長帶來的負面效果較弱，因此整體的提升效果較為顯著。

由此可見，區域協同發展政策的實施主要通過常住人口規模和公共財政支出兩個因素，對公共資源均衡配置具有顯著的影響，對公共服務供給效率的改善產生了正反兩種截然不同的效果。值得關注的是，雖然區域協同發展政策對社會組織密度和公務員人數比例的影響作用尚不顯著，但都表現出負向的影響，反映了不合理的區域協同發展政策有可能對社會力量的發展和政府效能提升產生一定的消極影響，進而導致公共服務供給的市場驅動機制難以形成，公共服務供給效率難以得到有效改善。

5 結 論

前文的研究發現主要有三點。一是京津冀協同發展政策的實施對區域公共服務供給效率的提升具有正向作用，但是整體效果尚不明顯。二是不同類型城市的政策效果存在顯著差異，即區域政策對功能轉移性城市公共服務供給效率的改善具有顯著的負面影響，對非區域中心城市和非中部核心功能城市則具有顯著的積極影響，而對功能承接性城市和區域中心城市有一定的負面影響但不顯著。三是京津冀協同發展政策主要通過常住人口規模和政府財政支出這兩個因素，對不同類型城市公共服務供給效率的改善產生截然相反的作用效果，從而造成各類城市政策效果存在明顯差異、區域整體性政策效果不明顯的根源。

以上研究發現反映出，在現階段區域協同發展政策的實施中“非首都功能疏散”導向下資源協同型政策的實施力度相對較強，而服務協同型政策與管理協同型政策的內容和實施力度仍然不足。與此同時，區域政策作用機制以及不同城市政策效果差異的現狀不僅反映了京津冀區域政策導向顯著、市場驅動不足的顯著特點，也暴露了內部差距較大區域協同發展的主要障礙不僅在于推動實現公共服務資源配置的均等化，還在于包括政府管理、市場和社會力量在內的多元協同治理能力的提高。

基于以上的研究發現，可以得到如下的政策啟示。首先，京津冀協同發展的政策實施在切實推進對落后地區的輸血性資源協同政策的同時，還需要加強管理協同和服務協同型政策的制定和落實，建立更為均衡的政策作用機制。基于互利共贏的原則，通過雙向掛職、人才培訓、優質資源共建共享等多種形式，加強京津兩市與河北省各城市在公共服務供給方面的協同合作，發揮資源協同、管理協同和服務協同的政策合力，切實幫助區域內的后發城市有效提高政府管理和公共服務的綜合效能，從而有效提高區域協同發展政策的整體效果，切實推動區域協同發展目標的實現。

其次，區域協同發展的推進中應更為注重市場和社會力量的培育，關注區域多元協同治理能力的提高。由于地處首都所在地的特殊區位，政府對于培育市場和社會的參與力量較為謹慎，導致京津冀地區市場與社會力量的發展相對于長三角和珠三角明顯薄弱[27]，難以與政府的行政權力形成三方協同互動，共同承擔推進區域協同發展的職能。但是，行政力量的過于強大會使得市場的調節資源配置優化作用難以發揮，平等互利的區域合作文化難以形成，區域間協同機制難以有效建立。因此，應更為積極的培育市場和社會力量，使得社會組織成為跨域協作的重要載體，市場成為調節資源配置的有效機制，綜合發揮政府調控、市場機制和社會力量的多元協同治理作用，實現京津冀地區多元共享基礎上的協同發展。

（編輯：王愛萍）

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Did integrated development policies upgrade the effectiveness of public

service provision？ a case-study on the Beijing-Tianjin-Hebei Region

WANG Yu1，2 ZHAO Yi-hang1

（1. School of International and Public Affairs， Shanghai Jiao Tong University， Shanghai 200030， China;

2. China Institute for Urban Governance， Shanghai Jiao Tong University， Shanghai 200030， China）

Abstract Integrated regional development has become an important policy issue when urban growth in China has got into a new stage in recent years. Based on a case study of the Beijing-Tianjin-Hebei （BTH） region， this paper firstly intends to analyze the current trend of integrated regional development policies， and illustrates the policy mechanism based on an evaluation of policy impacts on the effectiveness of urban public service provision with a difference-in-differences （DID） model analysis of the panel data of 58 cities between 2011 and 2016. Finally， it tries to give some advice for integrated regional policy making. The empirical results show that： ①The impact of current regional policies on different cities is significantly different when the policy impact at the regional level is still not significant. Integrated regional policies could increase public service provision effectiveness in non-central cities significantly while its impact is negative on central cities in the BTH region. ②The policy mechanism of integrated regional development mainly depends on the mediation effects of urban population and government revenue on the effectiveness of urban public service provision. However， the growth of government revenue has a positive impact on the improvement of public service provision when urban population growth caused by regional policy implementation makes its negative impacts. ③An analysis of policy mechanism illustrates that current regional development is mainly driven by huge public investment and resource redistribution while the disadvantage of market-oriented initiatives and the lack of collaboration on public service provision between urban governments are still unresolved. This result is consistent with the policy content analysis of the integrated regional development in the BTH region. It points out that regional policy process should pay more attention to coordinated public service provision， the improvement of urban governance and the collaboration between public and private sectors.

Key word integrated development of the Beijing-Tianjin-Hebei Region; policy impact; effectiveness of public service provision; PSM-DID Method

收稿日期：2019-09-15 修回日期：2020-01-30

作者簡介：王郁，博士，教授，博導，主要研究方向為城市治理、區域與城市發展。E-mail：wangyu@sjtu.edu.cn。

基金項目：國家社會科學基金項目“基于支撐-約束協同效應的特大城市公共服務承載力評價與提升路徑研究”（批準號：14BGL161）; 上海交通大學中央高校基本科研業務費資助（批準號：16JCCS21）。