創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)背景下 廣西基層科技部門(mén)機(jī)構(gòu)改革現(xiàn)狀與發(fā)展對(duì)策研究

常青

【摘 要】基層科技工作是實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的主戰(zhàn)場(chǎng)。文章采用問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地調(diào)查、座談會(huì)等多種方式，調(diào)查了廣西全區(qū)111個(gè)基層科技部門(mén)的機(jī)構(gòu)改革和工作開(kāi)展情況，系統(tǒng)了解機(jī)構(gòu)改革后基層科技部門(mén)發(fā)展需求，并在分析廣西基層科技部門(mén)改革后存在的問(wèn)題及困難的基礎(chǔ)上，研究提出新形勢(shì)下加強(qiáng)廣西基層科技工作的對(duì)策。廣西應(yīng)根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際需求，開(kāi)展創(chuàng)新型地區(qū)建設(shè)，以科技創(chuàng)新引領(lǐng)支撐地方產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，形成全區(qū)科技創(chuàng)新工作上下協(xié)同的有機(jī)統(tǒng)一。

【關(guān)鍵詞】創(chuàng)新驅(qū)動(dòng);廣西;基礎(chǔ)科技部門(mén);改革

【中圖分類(lèi)號(hào)】F124.3 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-0688（2020）08-0001-03

近年來(lái)，廣西對(duì)科技創(chuàng)新工作的重視提升到新的高度，隆重召開(kāi)全區(qū)創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展大會(huì)和全區(qū)創(chuàng)新支撐產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展推進(jìn)大會(huì)，著力實(shí)施“三百兩千”科技創(chuàng)新工程，全區(qū)科技創(chuàng)新事業(yè)實(shí)現(xiàn)了新躍升。但與之形成鮮明對(duì)比的是，廣西部分市縣科技工作卻呈現(xiàn)出疲軟的態(tài)勢(shì)，部分基層科技部門(mén)在新一輪機(jī)構(gòu)改革浪潮下被撤并，使科技創(chuàng)新工作在基層失去了觸角。在深入實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的背景下，如何發(fā)揮基層科技部門(mén)在實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略的重要作用，成為亟待研究的重要課題。

1 廣西基層科技部門(mén)機(jī)構(gòu)改革現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

為深入了解與掌握當(dāng)前廣西創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)背景下基層科技工作開(kāi)展情況及存在的問(wèn)題和困難，了解機(jī)構(gòu)改革后各市、縣（市、區(qū)）科技部門(mén)的發(fā)展需求，本文采用問(wèn)卷調(diào)查、實(shí)地調(diào)查、座談會(huì)等多種方式，調(diào)查全區(qū)111個(gè)基層科技工作單位〔包含12個(gè)地級(jí)市、99個(gè)縣（區(qū)、縣級(jí)市）〕的機(jī)構(gòu)改革和科技工作發(fā)展情況。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，廣西基層科技工作存在4個(gè)方面的問(wèn)題：一是基層財(cái)政科技投入普遍不足，區(qū)域發(fā)展不平衡，7.1%的縣（區(qū)、縣級(jí)市）年財(cái)政科技撥款不足10萬(wàn)元;二是基層科技管理部門(mén)職能弱化，72個(gè)縣（區(qū)、縣級(jí)市）的科技管理部門(mén)被撤并，基層科技服務(wù)能力明顯降低;三是基層科技管理部門(mén)基本工作條件差，科技創(chuàng)新服務(wù)體系不健全;四是基層科技管理部門(mén)人員配備不到位，79個(gè)縣（區(qū)、縣級(jí)市）的科技管理部門(mén)總?cè)藬?shù)不超過(guò)5人，人員身兼多職、被長(zhǎng)期抽調(diào)的現(xiàn)象十分普遍，科技服務(wù)人員緊缺。

1.1 基層科技行政管理部門(mén)職能?chē)?yán)重弱化，科技管理服務(wù)能力明顯降低

1.1.1 市級(jí)科技行政管理部門(mén)情況

新一輪機(jī)構(gòu)改革后，廣西基層科技管理部門(mén)機(jī)構(gòu)設(shè)置減少、職能弱化，導(dǎo)致科技工作無(wú)法正常開(kāi)展，或弱于改革前。從市級(jí)層面來(lái)看，雖然市級(jí)科技行政管理部門(mén)均保留了獨(dú)立的機(jī)構(gòu)設(shè)置，但仍面臨著人員力量配備不足等問(wèn)題，科技管理水平亟待提高。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計(jì)，僅有33.33%的市科技局人員配置15人以上（含局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)、書(shū)記、調(diào)研員及掛職人員），個(gè)別市科技局人員編制甚至不足10人，科技局作為科技工作組織者和促進(jìn)者的作用難以充分發(fā)揮。

1.1.2 縣級(jí)科技行政管理部門(mén)情況

從縣級(jí)層面來(lái)看，廣西全區(qū)僅有27.27%的縣（區(qū)、縣級(jí)市）擁有獨(dú)立的科技管理部門(mén)，72.73%的縣（區(qū)、縣級(jí)市）科技管理部門(mén)被撤并，個(gè)別縣的科技管理部門(mén)甚至已經(jīng)從政府行政序列取消。個(gè)別縣直接將科技局更名為科技服務(wù)中心，作為縣政府直屬事業(yè)單位，承擔(dān)科學(xué)技術(shù)推廣服務(wù)性工作，由縣教育局代管。在科技管理部門(mén)被撤并的縣（區(qū)、縣級(jí)市）中，8%沒(méi)有設(shè)置直接負(fù)責(zé)科技工作的部門(mén);而設(shè)置有科技工作部門(mén)的58個(gè)縣（區(qū)、縣級(jí)市）中，有53個(gè)縣（區(qū)、縣級(jí)市）的科技工作部門(mén)處于非主導(dǎo)地位，占比高達(dá)53.54%。

獨(dú)立的縣域科技管理機(jī)構(gòu)是科技工作部署根植在基層大眾中的“腿”，縣級(jí)科技管理部門(mén)的撤并甚至取消，導(dǎo)致廣西科技工作在縣、鄉(xiāng)失去了方向感。在定性調(diào)查部分，有48.49%認(rèn)為其科技工作在萎縮;51.52%的科技管理部門(mén)職能由多變少、由強(qiáng)到弱或職能被取消;61.62%的科技管理部門(mén)地位變化由高到低;86.87%的科技管理部門(mén)由獨(dú)立到合并甚至從有到無(wú)。

由于近73%的縣級(jí)科技管理部門(mén)被合并或撤銷(xiāo)，原有具有經(jīng)驗(yàn)的科技管理人員流失，或調(diào)到其他部門(mén)或調(diào)到非科技崗位任職，因此影響了基層科技工作的有效推進(jìn)。據(jù)調(diào)查，93.69%的市、縣（區(qū)、縣級(jí)市）科技管理部門(mén)表示其面臨著人員不足的問(wèn)題。在被調(diào)查的99個(gè)縣（區(qū)、縣級(jí)市）中，6.06%的科技管理部門(mén)只有1名專(zhuān)職科技管理人員，個(gè)別縣（區(qū)、縣級(jí)市）科技管理部門(mén)甚至沒(méi)有專(zhuān)職科技管理人員。

1.2 基層財(cái)政科技投入普遍不足，區(qū)域發(fā)展不平衡

科技投入水平是衡量區(qū)域科技進(jìn)步水平的關(guān)鍵指標(biāo)之一，是提高自主創(chuàng)新能力的保障。目前，財(cái)政科技投入不足，已成為制約廣西基層科技跨越發(fā)展的重要因素，亟待解決。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年在受調(diào)查的12個(gè)地級(jí)市中，只有5個(gè)地級(jí)市財(cái)政科技撥款超過(guò)2 000萬(wàn)元，占所有地級(jí)市的比重未超過(guò)半數(shù);其中，個(gè)別市的財(cái)政科技撥款還不足200萬(wàn)元。在接受調(diào)查的99個(gè)縣（區(qū)、縣級(jí)市）中，有21.21%的縣（區(qū)、縣級(jí)市）財(cái)政科技撥款不足100萬(wàn)元，有7.1%的縣（區(qū)、縣級(jí)市）財(cái)政科技撥款甚至不足10萬(wàn)元。

科技經(jīng)費(fèi)投入不足、不均衡，極大地影響了基層科技工作的順利開(kāi)展。調(diào)查顯示，全區(qū)僅有39.64%（44個(gè)）市、縣（區(qū)、縣級(jí)市）的科技工作開(kāi)展情況較好，且主要集中在南寧、柳州和桂林3個(gè)市（25個(gè)，占總數(shù)的22.52%）;有9.9%市、縣（區(qū)、縣級(jí)市）的科技工作不能正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

1.3 基層科技工作缺乏頂層設(shè)計(jì)，科技支撐能力不足

從市級(jí)層面來(lái)看，8.33%的市級(jí)科技局沒(méi)有制定市本級(jí)科技發(fā)展規(guī)劃，而制定了發(fā)展規(guī)劃的市中，有9.09%的規(guī)劃不能實(shí)施。2018年，25%的市本級(jí)科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)不足150萬(wàn)元。

從縣級(jí)層面來(lái)看，48.48%的縣（區(qū)、縣級(jí)市）沒(méi)有制定本級(jí)科技發(fā)展規(guī)劃，10.1%的縣（區(qū)、縣級(jí)市）甚至連年度的科技工作計(jì)劃也未制訂，而制訂了年度工作計(jì)劃的縣（區(qū)、縣級(jí)市）有17.98%無(wú)法有效實(shí)施。2018年，43.43%的縣（區(qū)、縣級(jí)市）沒(méi)有設(shè)置縣本級(jí)科技計(jì)劃項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，基層科技發(fā)展后勁不足。

1.4 基層科技管理部門(mén)基本工作條件差，科技創(chuàng)新服務(wù)體系不健全

工作條件差、缺乏基本的科技工作手段和設(shè)備，科技創(chuàng)新和服務(wù)體系不健全，是基層科技管理部門(mén)面臨的另一困境。據(jù)調(diào)查，20.2%的縣（區(qū)、縣級(jí)市）科技管理部門(mén)在開(kāi)展科技工作過(guò)程中存在著科技基礎(chǔ)薄弱、工作條件差等問(wèn)題。在科技創(chuàng)新服務(wù)體系建設(shè)方面，58.33%的地級(jí)市沒(méi)有設(shè)立科技市場(chǎng)開(kāi)展科技推廣及科技成果轉(zhuǎn)化服務(wù)，97.98%的縣（區(qū)、縣級(jí)市）在科技市場(chǎng)建設(shè)方面仍處于真空狀態(tài)。

2 新形勢(shì)下加強(qiáng)廣西基層科技工作的對(duì)策建議

建設(shè)創(chuàng)新型廣西需要全區(qū)各市、縣（區(qū)）根據(jù)各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際需求，開(kāi)展創(chuàng)新型地區(qū)建設(shè)，以科技創(chuàng)新引領(lǐng)支撐地方產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展，形成全區(qū)科技創(chuàng)新工作上下協(xié)同的有機(jī)統(tǒng)一。為加強(qiáng)新形勢(shì)下的基層科技工作，提出建議如下。

2.1 堅(jiān)持樹(shù)立創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展理念，確保改革后職能、編制、人員、預(yù)算“四到位”

機(jī)構(gòu)改革后，雖然很多基層獨(dú)立的科技管理部門(mén)被整合，但絕大部分縣級(jí)政府仍設(shè)置科技行政管理職能，縣級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)需樹(shù)立創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展理念，提升科技支撐產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展的認(rèn)識(shí)，進(jìn)一步推動(dòng)科技管理職能、編制的落地，在合并的部門(mén)內(nèi)設(shè)立專(zhuān)職科技部門(mén)，不能讓科技職能湮滅在合并部門(mén)中。人才是事業(yè)的關(guān)鍵，尤其科技工作，應(yīng)加強(qiáng)專(zhuān)職高素質(zhì)科技管理人員的配備，使每個(gè)縣級(jí)層面政府保有科技事業(yè)的“明白人”;并在財(cái)政預(yù)算中安排專(zhuān)門(mén)的科技專(zhuān)項(xiàng)，用于支持區(qū)域科技創(chuàng)新和科技管理工作。

應(yīng)用好績(jī)效考核這個(gè)指揮棒，加大對(duì)縣級(jí)人民政府主要領(lǐng)導(dǎo)科技創(chuàng)新指標(biāo)的考核，近期尤其應(yīng)考核機(jī)構(gòu)、編制、專(zhuān)職人員、財(cái)政投入等指標(biāo)，使當(dāng)前縣級(jí)科技管理職能得以實(shí)實(shí)在在保留并落地生根。

2.2 創(chuàng)新管理觀念和方式，加大合并后各職能間的優(yōu)化融合，協(xié)同促進(jìn)

新一輪機(jī)構(gòu)改革后，基層科技工作人員緊缺、工作難以正常開(kāi)展的主要原因在于改革后完成撤并的機(jī)構(gòu)未能打破原有的部門(mén)界限，尚未實(shí)現(xiàn)結(jié)構(gòu)上的整合，下設(shè)機(jī)構(gòu)在人事調(diào)配、職能和文化方面依舊各自為政、貌合神離。因此，改革后完成撤并的部門(mén)的下設(shè)機(jī)構(gòu)在領(lǐng)導(dǎo)任免和人事安排方面應(yīng)盡可能進(jìn)行交叉任職，除了專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的崗位以外，其他崗位都進(jìn)行交叉任職，推動(dòng)部門(mén)內(nèi)部的文化融合，使部門(mén)工作人員“渾然一體”，實(shí)現(xiàn)工作上的“同舟共濟(jì)”，有效緩解減員大勢(shì)下基層科技工作無(wú)人可用的問(wèn)題。同時(shí)，積極探索科技職能與合并部門(mén)職能之間的互通點(diǎn)，加大合并后各職能間的優(yōu)化融合、協(xié)同促進(jìn)。

2.3 適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)規(guī)劃和政策環(huán)境營(yíng)造，推動(dòng)市場(chǎng)化創(chuàng)新體系建設(shè)

一是分門(mén)別類(lèi)地明確不同類(lèi)型地區(qū)縣市科技管理部門(mén)的職能定位，推動(dòng)基層科技工作從科技管理向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變。針對(duì)不同地區(qū)的不同資源稟賦和發(fā)展基礎(chǔ)，因地制宜地確定目標(biāo)和任務(wù)，分門(mén)別類(lèi)地明確不同類(lèi)型地區(qū)科技管理部門(mén)的職能定位，把科技與經(jīng)濟(jì)社會(huì)結(jié)合作為基層科技工作的著力點(diǎn)，推動(dòng)基層科技工作從科技管理向創(chuàng)新服務(wù)轉(zhuǎn)變。對(duì)于第二產(chǎn)業(yè)占比較高的縣市，科技管理部門(mén)應(yīng)以開(kāi)放式創(chuàng)新的理念，加強(qiáng)縣市內(nèi)技術(shù)創(chuàng)新服務(wù)中心、科技成果轉(zhuǎn)化機(jī)構(gòu)等各類(lèi)科技孵化器和創(chuàng)業(yè)空間的建設(shè)，搭建政府、企業(yè)和科技人員之間順暢溝通、交流和協(xié)作的有效平臺(tái);對(duì)于第一產(chǎn)業(yè)占比較高的縣市，科技管理部門(mén)應(yīng)積極為縣域外科研院所、高校與縣域內(nèi)農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作組織、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)的合作牽線搭橋，同時(shí)積極推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品信息化建設(shè)，將“互聯(lián)網(wǎng)+”的理念融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與營(yíng)銷(xiāo)的全過(guò)程。

二是構(gòu)建市場(chǎng)化的基層科技服務(wù)體系?；鶎涌萍脊芾聿块T(mén)要適應(yīng)政府職能轉(zhuǎn)變，有所為有所不為，充分發(fā)揮事業(yè)單位、學(xué)會(huì)、協(xié)會(huì)、商會(huì)等市場(chǎng)中介主體的作用，加強(qiáng)科技中介服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)，建立科技企業(yè)孵化器、創(chuàng)新中心、技術(shù)轉(zhuǎn)移機(jī)構(gòu)、科技市場(chǎng)等多種形式的科技服務(wù)平臺(tái)，為創(chuàng)新主體提供成果轉(zhuǎn)化等市場(chǎng)化的科技創(chuàng)新服務(wù)。

三是加強(qiáng)基層科技管理部門(mén)能力建設(shè)。各市縣要將科技管理部門(mén)信息化建設(shè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入本級(jí)政府發(fā)展規(guī)劃，切實(shí)改善科技管理部門(mén)的辦公條件，保證必要的辦公場(chǎng)所，按標(biāo)準(zhǔn)配齊電腦等辦公硬件設(shè)施，提高科技管理工作現(xiàn)代化水平。

2.4 系統(tǒng)設(shè)計(jì)政府各層級(jí)科技部門(mén)職能定位，加大創(chuàng)新協(xié)同配合，形成創(chuàng)新合力

按照鹿心社書(shū)記提出的“堅(jiān)持前端聚焦、推進(jìn)中間協(xié)同、注重后端轉(zhuǎn)化”的總體思路，從科技管理層面打造全區(qū)“一盤(pán)棋”的良好工作局面，加強(qiáng)全區(qū)科技管理系統(tǒng)的聯(lián)動(dòng)，相互配合、相互支持，形成高位推動(dòng)、上下聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制。自治區(qū)科技廳聚焦前端，著力組織攻克制約產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的技術(shù)瓶頸、重大科技、原創(chuàng)性技術(shù)攻關(guān);市級(jí)科技管理部門(mén)主要負(fù)責(zé)中間協(xié)同，深度挖掘產(chǎn)業(yè)技術(shù)新需求，組織開(kāi)展小技術(shù)攻關(guān);縣級(jí)科技管理部門(mén)負(fù)責(zé)后端轉(zhuǎn)化，精準(zhǔn)對(duì)接科技成果，推動(dòng)科技成果在地方的轉(zhuǎn)化應(yīng)用，開(kāi)創(chuàng)全區(qū)科技創(chuàng)新工作“一盤(pán)棋、一條心、一張圖、一股勁”的發(fā)展新局面。

2.5 加大市縣科技投入，激發(fā)市縣科技創(chuàng)新發(fā)展新活力

一是設(shè)立自治區(qū)引導(dǎo)縣（市）科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金，統(tǒng)籌自治區(qū)科技資源支持基層科技創(chuàng)新。2016年，財(cái)政部和科技部探索設(shè)立了中央引導(dǎo)地方科技發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金，通過(guò)中央財(cái)政通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付安排，用于支持地方政府圍繞國(guó)家科技發(fā)展戰(zhàn)略和地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，改善地方科研基礎(chǔ)條件，優(yōu)化科技創(chuàng)新環(huán)境，支持基層科技工作，促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化，提升區(qū)域科技創(chuàng)新能力。2016年、2017年資金規(guī)模分別為14.2億元、12.78億元，極大地促進(jìn)了地方科技創(chuàng)新發(fā)展。建議廣西借鑒這一做法，從創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金中分設(shè)自治區(qū)引導(dǎo)縣（市）科技創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金（簡(jiǎn)稱(chēng)專(zhuān)項(xiàng)資金），每年資金規(guī)模3億～5億元，配套支持市、縣創(chuàng)新項(xiàng)目，采取因素法分配和管理。通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，支持市縣科技管理部門(mén)聚焦市縣農(nóng)業(yè)科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用、縣域特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展和支柱產(chǎn)業(yè)優(yōu)化升級(jí)、市縣科技創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)示范基地建設(shè)等方面，開(kāi)展專(zhuān)項(xiàng)資金的具體分配、管理，通過(guò)專(zhuān)項(xiàng)資金的引導(dǎo)和撬動(dòng)，有效帶動(dòng)市縣財(cái)政資金對(duì)區(qū)域科技創(chuàng)新的支持，推動(dòng)廣西市縣創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展。

二是建立財(cái)政科技投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，解決基層尤其是縣級(jí)科技投入不足的問(wèn)題。加強(qiáng)市縣政府對(duì)科技的投入，建立財(cái)政科技投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，各市縣財(cái)政用于科學(xué)技術(shù)經(jīng)費(fèi)的增長(zhǎng)幅度，要明顯高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度，并將財(cái)政科技投入作為績(jī)效考核指標(biāo)納入對(duì)市縣政府進(jìn)行考核。加強(qiáng)市縣科技投入執(zhí)法檢查，對(duì)挪用或截用的地區(qū)，追究領(lǐng)導(dǎo)及當(dāng)事人的責(zé)任。

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