城市更新政策的治理結構與長效機制構建

楊 璇 YANG Xuan

0 引言

當前，我國上海、廣州與深圳等市的城市更新工作從以工程項目為主導轉向制度的構建，逐步建立起規范各參與主體行為的地方規章，形成不同的治理結構。與此同步，相關學者對城市更新的經驗與理論進行總結提煉，呂曉蓓等[1]57回顧了深圳的城市更新實踐，認為其存在“更新政策分散、管理權限分散、空間范圍分割、政府計劃缺位，以及城市規劃不適應更新”等問題。嚴若谷等[2]介紹了深圳市土地集約利用模式創新與機制優化；李峰清[3]認為珠三角的“三舊”改造是在既有的法律框架和格局下，通過“政策創新”對土地開發利益進行重新分配的一種城市更新模式，其實質是一種漸進式的改革；唐婧嫻[4]47-51比較了廣州、深圳、佛山三地制度，分析得出城市更新治理模式政策的利弊及原因；劉貴文等[5]整理了1988—2016年深圳城市更新的重要文件，將其劃分為萌芽、探索、發展3個歷史階段，提煉出主體交替演變、對象陸續擴大、流程制度建成、更新規劃不斷變革4個明顯趨勢；唐燕等[6]比較了廣州、深圳、上海3個城市在城市更新的機構設置、管理舉措、規劃變革、空間管控等方面的異同。這些研究已經為城市更新的政策研究開拓了方向。考慮到存量規劃的特殊性，容納博弈參與人的城市更新治理結構非常重要，上海、廣州和深圳的城市更新辦法都強調政府、市場、社會的協作，重視從以整體改造為主向有機更新、微更新等方式轉變，但從治理結構角度看，城市更新還有許多值得探討之處。

1 適應存量規劃要求的治理結構探討

城市更新是空間資源實現“最佳用途”的再次配置，也是圍繞空間的各種權利的再次配置，是城市公共政策的重要領域。相比增量建設，存量更新的產權主體多但利益騰挪空間小，博弈空間大但政策工具少。因而政策設計需要把握存量規劃時代的關鍵特征，將博弈參與人充分納入治理結構中，探索多維價值平衡。

1.1 存量規劃時代的關鍵特征

存量規劃時代所面對的問題錯綜紛繁，包括產權主體、利益主體，以及再開發技術難度、需處理文化傳承與功能升級的矛盾等[7]，并且創造的級差地租也較少（見圖1）。在增量規劃時代，農地用地轉換創造的級差地租較大，相對容易得到相關主體的一致同意，順利產生“合作剩余”（cooperative surplus）；相比之下，在存量規劃時代，土地用途轉換所能創造的級差地租較小，易引發各類博弈參與人之間的關系緊張與沖突，較難創造出“合作剩余”。而由增量規劃向存量規劃轉變面臨的最大難點是產權交易，其核心在于利益再分配[8]。這意味著城市更新政策需要有效降低交易成本，解決“產權整合與土地歸宗”等問題，協調不同偏好與利益沖突引導一致的更新方向。

由于存量規劃面臨諸多利益博弈和社會矛盾，空間治理機制需要進化，城市開發建設的階段性、步驟性決定了對增量規劃有效的手段對于存量空間規劃未必奏效[9]。因此，基于新增建設用地的“增量”空間管理和基于城市更新的“存量”空間管理之間存在巨大差異，需要城鄉規劃和管理從理念方法、技術手段到體制機制的全面轉型。

圖1 增量時代與存量時代的動力存在差別Fig.1 Differences of the developmentmotivity between incremental age and stock age

1.2 博弈參與人與治理結構

城市空間資源的“再次配置”蘊含著多元的博弈參與人，圍繞利益分配存在著復雜博弈。因此，把握“參與者意向性”，推動政府機構、私營企業主、納稅者、政治黨派、媒體、一般民眾、壓力集團、工作者、居住者、業主和租房者等參與人的互動平衡，直接考驗城市政府的智慧[10]。在《上海市城市更新實施辦法》（滬府發）[2015]20號）中，明確博弈參與人包括市、區縣相關管理部門、利益相關人和社會公眾（第十條），現有物業權利人（第十二條），利益相關人和社會公眾，市民和社會各界專業人士（第十四條），現有物業權利人或者聯合體（第十八條）；在《廣州市城市更新辦法》（穗府令[2015]134號）中包括政府部門、土地權屬人或者其他符合規定的主體（第二條），村集體、村民、原權屬人、市場參與主體（第九條），單個土地權屬人，多個土地權屬人聯合作為主體（第十五條）；在《深圳市城市更新辦法》（2009年發布，深府令[2016]290號修訂）中則包括土地使用權人或者其他符合規定的主體（第五條），區政府、權利人或者其他相關人（第二十二條），土地使用權的權利主體（第二十三條），土地使用權利人，利害關系人（第二十五條）等。上海的更新辦法中涉及的博弈參與人比較廣泛，但“權、責、利”的安排較模糊，而廣州與深圳的更新辦法中的博弈參與人范圍則相對狹窄，但博弈規則相對明確。

實質上，城市更新涵蓋了公共利益代表、市場利益代表、原住民、利害關系人等直接利益相關者，也包括技術專家、租賃戶、產業工人、商戶、下一代人等間接利益相關者，行為博弈異常復雜。產權結構重組、產權規模劃分和產權的形態變化，都構成了用地來源緊張情況下，政府、資本和市民共同做出的產權關系變更選擇[11]。目前，正式規章已將產權主體、管理主體和實施主體納入其中，但許多關系到城市更新質量的間接主體則缺少相應的制度安排。

1.3 多維價值平衡與政策設計

由于博弈參與人種類繁多且偏好不一致，匯總平衡多維價值、導向共同目標顯得十分關鍵（見圖2），但目標也受到各類條件的制約。首先，目標與發展階段高度相關。在早期階段，地方政府重視危舊房改造或“三舊”改造，更多關注“底線民生”，目標相對單一和聚焦；隨著居民對美好生活的要求越來越高，加上公共財政財力的增長，做好“基本民生”成為重要內容。當前，城市開始追求能級目標，例如“上海2035”提出“追求卓越的全球城市”，廣州提出建設“國際航運中心、物流中心、貿易中心、現代金融服務體系和國家創新中心城市”（2017年廣州市政府工作報告），深圳提出建設“現代化國際化創新型城市和國際科技、產業創新中心”（2017年深圳市政府工作報告）。對比增量規劃，城市更新地塊往往位于城市核心區域，除功能與活力再生等基本要求外，市政府往往還對其賦予了提升城市能級競爭力的更高期望[12]。目標設定也與財政壓力有關，創新紅利與工業規模經濟會有根本差異。如深圳產業更新收益可觀，因此城市更新不以片面高容積率為目標；相比之下，廣州地方財政收入對土地出讓金依賴性大，因此廣州市政府希望加強土地使用主導權以緩解壓力和風險[4]51。深圳則更傾向于“政府引導，市場運作”，主要利用市場能動性來破解城市更新難題，促進產業和設施發展的正循環。

圖2 多元價值觀需要匯總到共同目標上Fig.2 Multiple values need to be guided to a common goal

從地方規章中可以看出，上海、廣州、深圳的更新政策目標已從由單一目標轉向經濟、社會、文化、生態等多元目標，但仍然保持自上而下地設定；而因由土地資源緊張、經濟壓力增長、城市能級提升等現實問題所驅動，呈現出以“經濟理性”為主導，對于居民真實“偏好”理解不透，第三方意見納入不夠的現象。除了這些城市之外，也可以觀察到部分城市受單一經濟價值觀的影響，其更新目標及手法較為簡單，以單純追求短期土地經濟利益的拆除重建為主，而忽視了通過更新促進城市品質、功能與內涵的提升[13]70。這種避重就輕的做法會使將來的更新難度越來越大。

2 博弈參與人的賦權與公平公正保障

城市更新辦法對產權主體、管理主體和實施主體等博弈參與人在“權、責、利”方面的安排，決定著治理結構的開放程度，也決定著更新治理全過程的交易成本。

2.1 博弈參與人的力量失衡

更新主體包括產權主體、管理主體和實施主體等類型，而城市發展路徑決定了更新主體的權力結構。例如，深圳市之所以強調以市場為主導，主因是“地少權弱財足”，存量優化是增加建設用地指標的重要途徑。深圳在長達30多年的改革歷程中，建立起均衡的“市長——市場”關系。隨著市場經濟的成熟和社會發展，深圳市政府的權力大為限縮，難以運用強制手段獲取日漸稀缺的土地資源，這決定了其在城市更新中的“弱勢”地位。不過，深圳市政府財政資金充足，已擺脫對“土地財政”的依賴，更關注提升城市形象、改善基礎設施和優化城市結構；因此選擇讓渡部分土地增值收益給予市場和權利主體，更愿意接受市場力量參與、接受業主討價還價，以達成集體合意目標[14]。

城市規劃應實現博弈參與人之間的平衡，而不能任由一方主導。如果讓政府主導，在獲取更多“剩余控制權”的導向下，會限制提升治理結構的開放程度。如在調整法定圖則的問題上，在更大土地效益的導向下，借程序上的正義保證修改后的法定圖則能夠順利通過，但同時又在一些措施設定上希望減少相關權利人的影響[15]22。如果鼓勵市場主體自行改造，可以有效降低制度成本，但會因過度讓利導致整個城市運營負擔加重。例如，深圳市將城市更新單元規劃的編制工作交由市場主體完成，政府僅負責審批，變相成為了缺乏從整體和系統層面充分研究的“項目式規劃”模式[16]95，這也給人口、基礎設施運營和資源帶來巨大壓力。因此，城市更新不能單純強調政府的低成本強制力，也不能因強調市場能動性而就項目論項目。

2.2 公眾參與缺乏充分賦權

以原住民為代表的產權主體角色非常復雜，應該重新梳理和設計產權，推進社會啟蒙和意識覺醒，促進共同信念下集體合意選擇的達成，重點賦予公眾參與過程中的“社區參與工具”，讓原住民成為高水平建筑使用價值的擁有者，而非刺激其成為“土地使用權的讓渡者”。同時，在認知能力與行動能力不對稱時，應使用法律法規手段確保力量平衡，促成多層次的城市開放治理結構。城市更新的發展型導向邏輯容易釋放政府潛在的趨利性，使其與開發商形成謀利的同盟；因此，開放治理結構要求的公眾參與會成為市民表達訴求、制衡政府力和市場力的重要手段[17]。

當前，公眾參與工具仍相對缺乏，在更新地區問題識別、更新意愿表達、更新決策達成、公共服務或拆遷“議價權”、社區資源運營機制等方面缺少公眾進入與退出等明確的規則安排，公眾也缺少足夠賦權。如當前各地微更新工作由于缺乏促進公共參與、社區自治的法律環境和社會組織，以及設計者自身對居民需求了解不夠和溝通能力準備不足等原因，使得方案未能得到當地居民的充分理解和深入參與，當地居民只能被動地接受規劃決策[18]。上海的更新辦法與細則要求在區域評估、實施計劃階段開展公眾參與（見表1），并提出了主要內容、主要參與人群及方式，但對于具體程序和公眾參與結論的研判過程導出仍需規范化。在下階段政策執行的細則發展中，宜就具體內容進行更詳盡的說明指導；并詳細說明調查的范圍、接受調查的居民構成、調查方式、調查過程及調查問卷的分析處理等內容，且應包括相應問卷調查表、現場照片等資料；并將調查范圍擴大至包括更新單元周邊一定范圍內的相關居民和參與者，以加強公眾參與的開放性、公平性和規范性。

總體而言，公眾賦權已受到高度重視，正產生出變革性作用，原本自上而下的城市更新開始轉變為上下結合的新范式，社區賦權正推動著其變革并作為解決空間正義的關鍵路徑得以推廣[19]。另外，征求公眾意見也應明確在何種階段介入；如果介入過晚，可能無法達到理想效果。

表1 公眾參與的人群與方式Tab.1 Groups andmodes of public participation

2.3 專家學者參與渠道不暢

在城市更新中，容易被忽略但極其重要的博弈參與人是專家學者。專家學者的角色是發掘城市遺產價值的先行者、城市更新與遺產保護理念的宣傳者、更新與保護的技術支持者、保護行為的行動者、社會力量動員者和社會輿論的引領者。但在政策文件與實際操作中，專家學者參與到城市更新的渠道仍然不暢通。例如，《上海市城市更新規劃土地實施細則》第十四條明確了“當評估區域的區位重要或實際情況較復雜時，可進一步征詢市更新辦公室、政府相關部門、人大代表、政協委員及專家學者的意見”，但如何定義或衡量“區位重要或實際情況較復雜”缺少標準，對于細則中“專家學者”該如何確定也不明確，甚至會出現“劣幣驅逐良幣”現象；《廣州市城市更新辦法》第十七條指出“城市更新重大項目實行專家論證制度”，但是重大項目的界定仍然很模糊，專家庫的管理方式也造成了封閉的治理結構。

在現行機制下，專家學者的認知與判斷沒有對關鍵決策發揮出應有的作用。城市更新政策應明確專家學者參與的常態化渠道，專家們必須介入社會公共領域，通過各種途徑逐步轉變居民們的“偏好”，喚醒原住民的家園認同感，以此激發社會對高質量城市更新的支持。不過多數情形下，相對于政治、資本等強勢力量，專家學者處于弱勢地位，或者在具體更新實踐中欠缺資本與組織經驗。因此，必須有效地利用社會力量，來彌補與克服自身的不足。在許多事件中，專家學者承擔著“穿針引線”的作用，也發揮著激活社會輿論、凝聚社會共識的關鍵作用，即承擔起“社會動員者”的角色，從城市更新地區的價值發現、社會美學觀念啟蒙、更新技術支撐，到更新行動與社會動員，他們在信息與認知高度不對稱的社會中，維護著“城市讓生活更美好”的理想信念。

2.4 政府主動干預仍需探索

城市更新事務復雜、涉及面廣，博弈參與人的力量失衡也屢見不鮮。而城中村、舊工業區、舊居住區改造分別由規劃部門、經貿部門、房管部門主導，加上缺乏政策協調，使得“條條塊塊”分散了管理權限，造成“政出多門”的狀況，切割了整體目標更新，也降低了工作效率。因此，為了統籌各方面訴求，需要成立專門機構（見圖3）。上海、廣州和深圳都已開始理順更新管理行政架構，成立城市更新工作領導小組或城市更新局，負責領導全市城市更新工作，對重大事項進行決策。政府主動干預的必要性在于維護正確的價值導向，保障公共利益，防止“合成謬誤”。受市場力驅動的城市更新項目容易僅依照地段的級差地租和經濟價值進行功能重組，而忽略了其中現有的社會生活和網絡，進而引發利益格局扭曲、分配不公、社會矛盾加劇等問題[13]70。因而，規劃編制須整合不同維度的政策目標，估算實現相應目標所需的社會成本和經濟成本，防止出現由于偏向單一目標而引起的社會整體成本上升、城市系統紊亂的后果[20]110。

圖3 城市更新事務量與協調難度決定機構設置Fig.3 The amount of urban renewal affairs and the difficulty of coordination determine the institutional setting

政府主動干預在于確保合作未能達成時能夠實現底線保障，發揮出政府天然具備的低成本強制能力，克服“集體行動”的困境。城市更新地塊區位、產權及法律、法規管理的復雜情況，單純依靠分散業主達成集體行動是極為困難的；因此，存量規劃不但需要設計技術上的操作能力，更需要高超的社會動員能力和人際交往能力[21]。另外，政府主動干預也可以推進“有效率的不公平”，而避免“無效率的公平”。例如，深圳市的土地整備實施改革試點項目耗時較長、進展緩慢，4—5年的整備時間為常態，有的項目甚至長達十余年[22]。為此，必須確保政府能夠及時主動干預，破除由市場主導所造成的更新僵局。

3 完善政策閉環與構建長效機制

城市更新試圖通過一種更加持續的方式，來解決一系列問題并建立持久的解決方案[23]。而為了長效管控，需構建閉環機制，推動城市更新知識積累，促進更新模式進化。

3.1 更新政策的全過程檢討

城市更新是涵蓋問題識別、目標確定、議題提出、方案形成和實施評估等環節的復雜政策過程。為此，應當建立一整套與行政管理體系相結合的分層級分解機制，讓規劃可考核、可調整、可傳導、可實現[24]。而全過程審視離不開對城市更新前提、過程和結果的認知。例如，深圳市獨有的“城市政府—開發商—原農村集體”三方共享土地增值收益的模式，來自其城中村的大量違章建設比例。民間以非正式自發建設的“小產權房”的方式解決了城市迅速增長中未得以解決的保障住房問題[4]50。《上海市城市更新實施辦法》第十九條也提出“城市更新項目范圍內的違法建筑、違法用地，應當結合城市更新項目依法予以處置”。

城市更新的目標大多自上而下地設定，避免了更新過程中的集體合意困難，但可能不符合社會的實際偏好，導致政策實施難度較大，需要不斷地適時調整。例如，廣州市的更新政策圍繞“同意的計算”出現反復：根據《廣州市城市更新辦法》，村改、村集體重大事項決策需80%以上的村民同意，而在56號文中規定村集體重大事項需“80%”的村民同意方可實施，后來20號文則調整為“90%”，直到新的辦法又重新調整為“80%”。深圳市的更新政策也出現了幾次轉變：2009年到2012年大幅放權，在2010年出現立項高峰，2013年嚴格查處未開工的立項項目，冷卻了市場熱情后，出現立項低谷，而2015年深圳成立城市更新局，加上房地產調控放松，政策和管理結構的支持增強了市場參與城市更新的信心，直接帶動申報立項數量增加至2016年的近年更新項目的峰值[16]89。

由于有限理性的存在，城市更新政策需要適時調整，但必須確定一個不能調整的底線，以保證公眾和市場在面對分散的政策和復雜的程序時能把握政策和程序的恒定性，使其獲得準確指引、提升更新效率，也促進其對過程和結果保持穩定的預期與信心，保證其參與城市更新的積極性[1]58-59。

3.2 頂層設計與基層創新結合

城市更新雖然是“在地化”行動，但不能缺少頂層設計。一些城市在更新的地方規章出臺之前，自由裁量空間較大，出現了較多鮮活的成功案例；而相關更新政策出臺后，壓縮了政策發揮的空間，限制了城市更新目標的實現。不同城市、不同空間分區的發展階段不同，更新面臨的問題和重點也不同，不僅需要探索城市更新的總體戰略，提出分區分類分級的政策導向，也需要整合各個部門的力量。從而在頂層設計與基層創新的框架下，協調和激發多個部門優勢。例如，民政部門擅長社區建設，但缺少空間維度考量；文化部門擅長文化建設，但缺少公共空間藝術的激勵；城管部門擅長環境治理，但可能忽視文化內涵、社會沖突與功能提升；規劃部門擅長建成環境，但在挖掘社區需求和動員地方力量方面乏力[18]。為了推動基層創新，賦予區政府更大權限也是努力方向之一。例如，2016年11月深圳市發布修訂的更新辦法，增加了推進強區放權、創新工作機制的條文。

在城市更新規劃編制和實施過程中，要充分尊重實施層面的產權和社會關系，將這些關系都納入更新制度與政策體系中，增強政策的原則性與操作性，形成清晰、確定和穩定的制度安排，尤其應該避免權益失衡問題。“社會公平問題實質是權益失衡的問題”[25]，城市規劃信用受損的主要原因在于地方政府在規劃變更過程中對不完全契約“剩余控制權”的積極使用[15]22。因而在規劃編制中，應做到充分考慮村規、民約等地方習慣，充分注重解決實施中的權益分配問題，把規劃編制過程作為自上而下的法規與自下而上的地方習慣的交流過程，達成適合地方的、可實施的規劃成果[20]110。通過基層創新，城市更新模式、實施程序和工作機制應進一步差異化，推動動態進化的序貫博弈，積累起更新智慧。

3.3 長效機制構建的主要環節

城市更新的長效機制需要既能推動具體工程順利開展，又能統籌市場機制、價值機制等，實現城市遺產保護等多重目標的同時，也不損害長期持續更新的經濟社會基礎。因而，城市更新不能依賴大規模公共財政的投入，重要的是建立“自上而下”與“自下而上”相結合的更新模式，將協調利益、更新激勵、公眾參與等新機制納入城市更新治理體系；均衡各方的直接經濟收益和間接經濟收益，保持更新目標上的統籌與協調，把居民、產權單位、政府、社會力量團結到一個組織平臺上；重視對社區空間與治理政策、制度協同的研究，加強基層政府街道和社區人員培訓，進一步明晰社區自組織工作內涵、權利與義務；加強全生命周期管理，形成可持續的自主更新模式；積極培育城市更新的智慧型公共參與模式，制定相應保障措施和政策，統籌規劃、建設、社建、民政、城管、文化乃至其他公共服務責任機構，建立政府、企業、社區（居民）、專家學者等多方的“命運共同體”，形成有效合力，保證城市更新的全面推進和可持續開展[18]。

圖4 通過制度設計促進城市更新順利擴展Fig.4 Promoting the development of urban renewal through system design

為此，還需要探索豐富城市更新的工具箱，保障經濟、產權、組織制度等方面的實施，實現利益共享，在權益平等的社會公平價值基礎上分配好土地發展權，有序推進城市化[26]。只有兼顧遠期與近期，才能真正構建出長效機制，推動城市更新實現空間范圍的拓展（見圖4），否則就可能造成城市更新政策失效。例如，深圳市自2011年起立項項目中已有超60%的項目獲得實施，但隨后每年度立項項目中的實施比逐年下降；其原因正在于市場的趨利行為——區位好、拆遷難度小、利益空間大的項目受到市場優先青睞，而其余區位相對較差、權屬關系復雜、拆遷難度大、利益空間小的項目則開發滯后[16]89。為了推動城市更新，3個城市都推出了容積率獎勵等措施，但實際效果不顯著。例如，上海市城市更新提出了“建筑容量獎勵”，但可予以建筑容量獎勵的公共要素類型比較少，試點下來較難操作，對更新主體缺乏吸引力[27]。有學者提出，目前容積率轉移措施在我國尚處于嘗試初期，部分城市設置了有關容積率轉移的條例，但總體尚在概念提出階段，制度體系還未完善，其具體操作措施和實施案例仍較少[28]。同樣值得警惕的是，提高容積率也有可能會導致負面后果，因此應謹慎使用。如西方學者懷特提出的獎勵式分區規劃使周邊街區所損失的日照就是一種很少被計算的更大公共損失[29]。陽光是無價的，這些環境元素很難通過公共空間、公共通道和公共設施進行補償，而提高容積率卻直接損害了“陽光權”，如果考慮到人口密度分布與就業通勤，問題將更復雜。

4 結語

城市更新辦法中對博弈參與人“權、責、利”的安排，決定著治理結構的開放程度，也決定著更新全過程的交易成本。如果各博弈參與人缺少達成共識的途徑，將難以形成長期性、多目標的總綱領，也難以形成整合各方力量的行動部署。從開放治理結構的角度，當前3個城市的更新辦法仍然需要進一步完善：上海市和廣州市回歸到政府主導的情況，而對市場和社會活力的激發不足，深圳市則傾向于市場與社會主導，政府的低成本強制力仍未充分有效地發揮；3個城市的共同點在于缺少對公眾參與的充分賦權，也忽視了專家學者們的賦權安排，雖然目前已經在推行“社區規劃師”制度，但這種政策設計發揮的效用仍有待觀察。因此，政府主動干預仍需要恰當界定，需要對更新政策進行全過程檢討，結合頂層設計與基層創新的優勢，構建出開放治理基礎上的長效機制，既不能放任市場主導，出現“有效率的不公平”，也不能片面倚重社會力量，導致“有公平的無效率”，只有協調平衡，才能確保城市更新長效機制得以確立并發揮出積極作用。