超大城市沿河地區規劃編制方法研究
——以上海市黃浦江、蘇州河沿岸地區建設規劃為例

趙 爽 ZHAO Shuang

1 超大城市沿河地區城市更新與規劃工作面臨的挑戰

對于沿河而建的城市，其母親河沿岸地區通常是城市的功能核心和空間軸線。近年來上海、廣州、杭州等超大城市普遍經歷了航運功能收縮、沿岸產業轉型、水體污染治理的發展過程，已逐步進入功能再提升、空間品質優化、生態系統服務功能加強的發展階段[1]8。相關規劃編制工作面臨功能成熟與提升、高密度建成區與公共空間稀缺、新的建設活動與既有風貌協調、高強度經濟活動與生態環境保護等之間的矛盾。

1.1 濱河橫縱空間關系復雜

沿河地區具有強烈的軸線空間特征，主要表現在沿岸分段、垂河分界兩個維度。作為城市主要軸線之一，景觀敏感、風貌協調關系復雜，沿岸空間綿長，極易出現公共空間斷點。廣州珠江沿岸30km貫通、上海黃浦江沿岸45km貫通之前，直接濱水空間較多被行政、企業、道路市政設施占據，開放性不足。沿岸與腹地的景觀、經濟價值差異大，因此易出現功能和空間的割裂。

“沿岸分段”是指中心城區段以高強度開發為特征，建筑高度與密度較高，空間結構已基本穩定，增加公共空間成本高昂；郊區段以碼頭、倉儲、工業和郊野生態空間構成充滿矛盾的空間形態。空間的失衡和錯位，反映在沿岸各段發展階段不均衡、核心功能不集聚等問題上。2018年《杭州市擁江發展戰略規劃》聚焦上下游、南北兩岸發展不平衡的瓶頸問題，通過統籌生態、文化、景觀、交通、產業和城鎮功能，提升錢塘江總體定位。

“垂河分界”是指“沿岸地區”涉及岸線、濱水第一界面及腹地，因為經濟和景觀價值差異巨大，空間和功能易造成斷裂。各層均存在自身的矛盾點，岸線通常指河道藍線緊鄰范圍，是親水活動、生態保護、防汛防洪的矛盾沖突空間；濱水第一界面是指河道藍線至最近第一條市政道路紅線之間的城市空間，是濱水公共活動最集中的區域，也是早期城市開發最容易被占據的空間；腹地指與岸線在空間或功能上緊密銜接的陸域城市空間，上海根據現狀條件具體設定為“藍線至第3條城市道路紅線”或“距離藍線800—1000m”，兩者取大者[2]34；但亦存在垂河慢行系統不暢、功能缺乏聯動等問題。為此，2017年武漢《長江主軸遠景概念規劃》重點破解沿江區域的交通問題，將濱江空間分為5層界面施以分類引導。

1.2 規劃編制與實施銜接難度大

超大城市沿河地區的城市規劃通常由市級規劃資源部門編制，難點在于如何統籌各條線管理要求和各區實施計劃的矛盾，避免規劃成果“墻上掛掛”難以實施。一方面，沿河地區作為城市最核心的地區，需要同時滿足產業、交通、文化和生態環境等多個條線行政部門的多重管理要求，在規劃編制中難以避免條線要求的相互制約、政策規范上所存在相互偏差的問題；另一方面，作為各個城區的重點發展空間，面臨著功能定位同質競爭、跨區銜接系統等方面的矛盾。我國超大城市的行政體制一般分為市區兩級政府，區級政府作為組織實施主體是保障發展效率、加強市場參與城市建設的重要基礎，例如上海市各區政府擁有詳細規劃組織編制權、土地出讓管理權和非重點地區的建筑管理審批權。但各區實施計劃更關注功能發展和標志性風貌塑造，卻難以銜接市級相關規劃中關于公共空間和生態環境的要求。由于規劃編制與實施的銜接難度大，截至2018年底，黃浦江沿岸各類規劃綠地的實施率僅為30%左右[2]36。

1.3 既有的規劃編制方法與實施機制亟待改革創新

城市總體規劃研究層面較為宏觀，而作為重點區域的沿河地區一般僅明確了功能定位及其與城市總體空間關系；專項規劃則主要明確單一專業內容，無法充分起到多線統籌的作用；控制性詳細規劃盡管有深度優勢，但因尺度限制也無法有效統籌大范圍的沿河地區。在原先的城鄉規劃體系下，跨多個行政區的非法定規劃編制已有多年探索，盡管建設規劃、戰略規劃、概念規劃、規劃導則等名稱各異，但大體上可歸納為以功能定位、空間結構規劃為主的1.0版本和增加了對規劃實施引導的2.0版本。建設規劃作為2.0版本的重要組成部分，補充了實施計劃并充實了相關的實施機制，成為協調濱河地區發展矛盾的重要城市管理工具。上海市在建設規劃編制方法方面已經積累了豐富的經驗。如2017年7月上海市政府批復的《張江科學城建設規劃》、2019年3月進行公示的《吳淞工業區轉型發展建設規劃》等，都體現了對跨行政區的特定城市區域的規劃統籌及落地實施。新建立的國土空間規劃體系同樣明確了專項規劃可包括跨行政區域或流域等規劃類型，從而完善了空間規劃的編制體系。在此背景下，具體的規劃編制方法和實施機制也需要盡快改革和創新。

2 國外濱水區規劃編制經驗借鑒

濱水區往往是全球城市頂級功能的復合聚集帶，是彰顯城市文化的品牌窗口，是市民共享、活力開放的城市客廳，是高密度城市環境中凸顯生態韌性、自然親和的高敏感區域。相關規劃編制工作廣受國際規劃學界和本地市民的高度關注。

2.1 關注社會共識

國外知名濱水區規劃編制的頂層設計普遍關注如何統籌各政府部門、相關機構和市民力量形成合力。市政府通常是規劃的發起者，根據空間研究劃定特定政策區，提出規劃目標和系統框架；二級政府、自治市、其他城市、國家相關部門和社會基金等機構，作為重要的直接參與者，提供資金、政策并參與協調。《紐約濱水區綜合規劃2020》（以下簡稱“《紐約濱水區2020》”）劃定特定政策區，爭取國家、州、市以及相關機構對規劃范圍和系統策略的政策和資金支持，爭取并統籌相關12個城市機構的300億美元總投資額[3]132。《倫敦濱河機遇區規劃框架（OAPF）2015草案》（以下簡稱“《倫敦濱河機遇區2015草案》”）明確“濱河機遇區”作為市長推薦、政府機構聚焦政策的空間范圍，統籌跨行政區的相關政策，銜接國家層面相關規劃、市級層面倫敦總體規劃、地方層面4個自治市的相關規劃[4]4。同時，公眾參與也已成為全球城市規劃編制中凝聚社會共識的主要工具，是規劃成果的重要依據。例如《紐約濱水區2020》于2010年夏舉行公共研討會，與包括市民在內的利益相關者確定規劃目標等內容，同年秋審查通過網絡和討論會收集公眾建議形成草案，并在網上公開，10月召開公開聽證會討論草案，修改后上報紐約州國務部，最終于2011年3月14日完成規劃編制，由紐約市長正式公布[3]132。

2.2 創新規劃策略

國外濱水區規劃系統和策略研究的成果非常豐富。近年來，全球城市的相關規劃因濱水空間特征具有相似性，普遍關注功能轉型提升、公共空間活力、文化風貌塑造和生態保護等規劃系統框架的構建；并結合發展需求和地域特征，開展規劃創新。《紐約濱水區2020》是紐約市在1992年穩定劃分的22個河段分區基礎上，根據新一輪公共空間系統的提升要求，對每個分區分別定制的公共可達性提高、棕地清理、空間設施重新利用等規劃策略，同時針對氣候變化熱點構建各市政、防災應急規劃策略[3]131。《倫敦濱河機遇區2015草案》根據規劃地區特征定制產業規劃策略，一方面落實《倫敦規劃2015》對該區域的就業目標要求，明確戰略工業用地（SIL）的規模目標和空間引導；另一方面推動工業和商業用地的混合使用，例如倫敦可持續產業園區（LSIP）建成工業用地更新為混合的工業商業園（IBP）[4]36。

2.3 聚焦實施計劃

國外知名濱水區規劃編制均將實施計劃作為核心內容。紐約市政府通過《紐約濱水區2020》“藍色網絡”計劃將紐約5個行政區的水體治理、旅游、運輸項目進行充分統籌；每個規劃系統建立對應的實施計劃并分解投資總額，形成一套規劃策略和項目庫，具體明確各項目規模和時間計劃，全部公開接受公眾監督（見表1）；建立濱水維護管理系統（WFMMS），基于GIS數據庫對城市濱水基礎設施開展信息維護、管理、評估和預算分解[3]130。

表1 《紐約濱水區2020》實施計劃目標策略和項目庫節選Tab.1 Implementation strategy and project library excerpts in Vision 2020: New York City Comprehensive Waterfront Plan

3 黃浦江和蘇州河沿岸地區規劃編制方法創新

黃浦江和蘇州河（以下簡稱“一江一河”）作為上海的母親河，是城市的標志性空間和重要的發展紐帶，也是落實國家戰略參與全球競爭的展示窗口。2002年上海市政府啟動黃浦江兩岸綜合開發，提出“人民之江”的發展目標，至今已逐步實現生產性岸線向綜合服務性岸線的轉型[5]11，主要經歷2002—2007年土地儲備、2010年世博會籌辦及后續利用、2017年45km貫通開放3個時間節點[6]2。蘇州河自1998年至2011年已開展3期環境綜合整治工程，2017年啟動第4期工程。至此，一江一河沿岸地區已具備良好的基礎條件來迎接新一輪的功能與品質提升。

2018年上海市規劃和自然資源局（以下簡稱“上海市規劃資源局”）組織編制《黃浦江沿岸地區建設規劃（2018—2035年）》和《蘇州河沿岸地區建設規劃（2018—2035年）》（以下簡稱“《建設規劃》”），探索超大城市核心濱水區向更高品質發展的新型規劃編制方法。一方面將世界級濱水區目標分解為聚焦功能、活力、風貌和生態4個系統，制定將宏觀戰略落實到關鍵詳細要素的規劃策略。另一方面，把握濱河地區更新主導階段的發展特征，統籌各行政區的基礎和訴求，將遠景方案分解到近中期行動計劃中，規劃引導建設和運營的全生命周期管理。其中具體的規劃編制方法對我國超大城市濱河地區規劃有借鑒意義。

3.1 凝聚市區共識, 形成指導意見

在市區各部門統一思想、全社會凝聚共識的基礎上開展建設規劃的編制工作。充分發揮行政部門的體制優勢，通過上級行政主管發布綱領性的文件錨固基礎。上海市規劃資源局編制形成《關于提升黃浦江、蘇州河沿岸地區規劃建設工作的指導意見》（以下簡稱“《指導意見》”），通過上海市政府批復下發至市級相關委辦局和沿岸各區政府，要求站在全市角度統一認識，對標不斷提升的世界級濱水區標準，聚焦特定政策區形成管理合力。

3.1.1 劃定特定政策區

通過劃定特定政策區統籌市級部門的管理要求以及各區的政策支撐需求。《指導意見》將黃浦江、蘇州河岸線及腹地劃示為市級特定政策地區，要求各條線聚焦行政資源，加強精細化管理，共建體現上海城市管理水平的示范區。建立政策共商機制，由市領導牽頭，市發改委、住建委、水務局、交通委、綠容局等市級部門和各區政府組成聯席會議，協調、審議相關政策。上海市規劃資源局率先通過《指導意見》明確自身負責的規劃、建設、土地統籌管理方案，包括完善相關規劃、健全市區建管會審機制、加強區域整體開發及“帶方案”招標掛牌復合出讓的土地保障機制。

通過《指導意見》確立各區組織實施的統一目標，并根據河流尺度及沿岸地區的資源稟賦和發展階段，形成差異化的規劃定位。進一步將高度概括的規劃定位演繹為具體形象的規劃愿景。《指導意見》在落實“上海2035”總體規劃將一江一河沿岸地區定位為“具有全球影響力的世界級濱水區”的基礎上，明確黃浦江規劃定位為全球城市發展能級的集中展示區，蘇州河沿岸規劃定位為“特大城市宜居生活的典型示范區”，并進一步演繹為差異化的規劃愿景[7]2。

3.1.2 精準的國際對標

根據超大城市濱河地區發展階段和差異化的規劃定位，《建設規劃》在評估階段即通過深入的國際對標研究對“什么是世界級濱水區”進行破題。根據“河流條件相當、城市能級接近、先進理念凸顯”3大對標原則，從全球范圍遴選出21個世界級流域案例和46個獲得國際獎項的濱水公共空間案例，對河流、第一層面、腹地3個空間層次中的系統引導和規劃策略進行梳理和提煉，每個案例形成研究結論卡（見表2）。研究歸納了世界級濱水區共有的6個關鍵特征——“開放、綠色、活力、美麗、人文、舒適”；并總結了更復合多元、更開放共享、更引領文化生活、更具生態韌性4大發展趨勢。通過對標研究，明確一江一河沿岸地區存在規劃前瞻性不足、建設實施方向不夠聚焦、管理運營機制不夠協同等問題，同時產業能級、公共空間品質、文化影響力、生態網絡建設、空間形態特征等方面仍有提升空間。

3.1.3 廣泛的公眾參與

通過對各類實施主體的調研以及對市民需求的調查，對短板查漏補缺并形成全社會的發展共識。《建設規劃》編制過程中，召開多場專家和實施主體座談會，邀請知名學者、各區政府部門、各類企業參加，匯總意見、經驗和訴求。編制初期開展了深入的公眾參與工作，網上公開招募250名公眾參加線下活動，沿黃浦江、蘇州河兩岸各挑選3條線路進行實地考察。通過先聽規劃師講解，再實地開展討論和交流的方式，引導公眾發現問題、構想愿景。同步開展線上線下問卷調研，通過全市平臺發布宣傳片，收集上千條公眾意見。所收集的意見驗證了對標研究的結論，有效填補了對具體實施和設施使用的細節需求，還起到了非常好的宣傳效果。

表2 奧斯陸濱水公共空間Tab.2 Oslo waterfront public space

3.2 明確規劃策略, 加強系統籌劃

根據國際對標研究總結的發展短板，在各區段稟賦、基礎、潛力、需求的評估基礎上，結合交通、市政、地下空間等專題研究，歸納若干主要規劃系統。通過細化規劃策略，加強規劃系統的市區統籌作用。規劃策略包括空間和實施兩類。空間策略使用空間規劃方法，根據各系統要求劃定分區，明確軸線和節點的空間布局；實施策略借鑒建筑管理方法，明確各環節的實施管控要點。《建設規劃》具體從功能布局、公共空間、城市風貌、生態綠化4個系統分別細化空間和實施策略。

3.2.1 功能提升：優勢積聚

通過優勢積聚、統籌錯位、多元復合3項空間策略細化功能系統統籌。功能積聚，以優勢培育提升核心區段能級，并與腹地功能聯動，為金融、貿易及其他行業總部等核心功能提供產業鏈迭代、衍生的拓展空間。黃浦江核心段圍繞兩中心提升金融貿易能級，促進文化集聚繁榮，積聚具有全球競爭力的核心功能。功能統籌錯位，以岸線為軸線組織各區段特色差異、錯位互補的功能序列，并通過劃示規劃留白區為未來重大機遇和新興產業預留一定規模的發展空間。一江一河上游段根據稟賦培育文化創意、科創研發、休閑旅游等區段主導功能（見圖1）。功能混合是功能核心區段以集群的空間形式促進金融、創新、文化等核心功能混合，并通過嵌入式城市更新孵化創新功能；各區段新增不同規模的綜合服務業空間，搭建生產性和生活性服務混合平臺，有機鏈接產業、生活、文化等多元化要素，進一步提升產業協同網絡密度。

3.2.2 公共活力：腹地聯動

通過腹地聯動優化空間網絡、增強岸線親水性、細化公共空間指標管控體系等策略進行公共空間統籌。岸線腹地聯動，構建水岸與腹地互相滲透的空間模式。城市界面貼近水岸，濱水綠地楔入城區，在第一層面綠地中嵌入便民服務點建設；在做好沿河公共空間高質量貫通的基礎上，通過沿支流、沿道路等垂江慢行通道將人的活動由岸線引向腹地，形成開放互通的空間網絡（見圖2）。增強岸線親水性，以防汛墻改造帶動岸線優化。黃浦江核心區段防汛墻級別高、規模大，因此可在兩級防汛墻之間及部分藍線內高樁碼頭增加公園綠地或綠化空間；蘇州河中心城區段原防汛墻嚴重阻隔第一層面與水面的聯系，可抬高路面、增加藍線內親水平臺、設置局部二級防汛墻、優化標準降低防汛墻。蘇州河重點做好中心城區段濱水空間貫通，并通過沿河路慢行化改造彌合岸線與腹地割裂的狀態，擴大第一層面公共空間范圍，進一步增設慢行橋梁以縫合兩岸空間。細化公共空間指標管控體系，定制垂江通道密度、服務設施密度等精細化管控指標（見表3）。

圖1 黃浦江沿岸功能布局圖Fig.1 Function layout along Huangpu River

圖2 蘇州河沿岸中心城段腹地聯動示意圖Fig.2 Linkage diagram of hinterland of central city section along Suzhou Creek

3.2.3 城市風貌：內聚外塑

通過內聚歷史文脈的實施策略和外塑經典風貌的空間策略，細化風貌系統。內聚歷史文脈，在保護的基礎上引入文化設施和休閑游憩功能全面活化歷史資源（見圖3-圖4）；聚焦工業遺產，綜合利用場景、建構筑物構建工業遺產文化體驗區，如黃浦江的楊浦濱江、徐匯濱江兩個工業遺產利用示范區。外塑經典風貌，在精準把握沿河稟賦和尺度的基礎上塑造地域性的經典城市風貌，如利用黃浦江“面闊、域長”，側重塑造宏觀尺度的天際輪廓，形成“印象突出、協調有序”的區段特寫；依據蘇州河“河窄、灣緊、樓密”，聚焦經典畫面，塑造步移景異、精致秀美的多層次濱河景觀；構建天際線分析模型和評價體系，建立城市全景三維平臺驗證建筑方案，塑造具有韻律感、層次感的濱河天際線；通過分區段導則引導沿河城市色彩設計，形成承接地區的人文脈絡、凸顯地區風格的色彩基調。

3.2.4 生態綠化：增量聯網

通過生態空間增量和聯網，加強岸線優化及與腹地生態斑塊的連通空間，并結合實施策略全面提升生態系統服務功能。結合關鍵生態和景觀節點，增加大規模生態空間，例如黃浦江核心段通過工業區大規模收儲建設世博文化公園、上游段結合農林復墾規劃建設浦江郊野公園（見圖5）。在上下游段郊區段優化生態駁岸，提供生物棲息和遷徙空間。在中心城段高密度建成區見縫插針增加小型公園綠地和支流、道路綠化微廊道，例如蘇州河核心段通過社區微更新、提供公共空間獎勵經營性建筑規模、市政和道路設施結建等方式增加微節點口袋公園（見圖6）。

圖3 黃浦江沿岸歷史遺產分布圖Fig.3 Distributionmap of historical heritage along Huangpu River

圖4 蘇州河沿岸中心城段歷史資源分布圖Fig.4 Distributionmap of historical heritage in the central section of Suzhou Creek

圖5 黃浦江沿岸生態系統規劃策略示意圖Fig5 Ecological spatial pattern along Huangpu River

3.3 優化實施機制, 跟蹤規劃落地

相較于結構規劃，建設規劃升級部分主要在于高度對接實施，在規劃編制中同步研究優化實施管理機制，分解規劃目標、跟蹤規劃實施。

3.3.1 搭建平臺：成立市“一江一河”辦

通過上海市政府搭建平臺，升級沿河地區的長效協同機制，統籌相關行政部門管理要求和各區發展計劃。《指導意見》在建立特定政策區政策協調機制的基礎上，促進議事協調機構——上海市“一江一河”工作領導小組成立。其以市級部門為主導，以制定相關政策，審議重要地區規劃、重大建設方案，協調解決重大問題，監督推進實施計劃等為主要工作職責，共同推進一江一河沿岸的規劃、建設與管理工作。

3.3.2 分解目標：編制分區指引

根據規劃各系統目標分解行動專題，結合各區濱河地區特征和發展思路編制分區指引。分區指引梳理沿岸各區現階段濱河地區空間和發展的關鍵問題，分解行動目標，明確主要任務。在此基礎上劃示虹口區黃浦江北外灘、徐匯區黃浦江WS3單元區段、靜安區東斯文里及周邊地區、普陀區長風地區等典型區域，對當前發展潛力最大的機遇區段進行梳理，提出具體的規劃目標和策略。

3.3.3 跟蹤項目：制定近中期行動計劃

通過條塊結合的方式制定實施計劃，結合各區政府發展計劃匯總具體任務。按照時間要求分解，形成可追蹤、可監督的任務清單，由市級部門對實施計劃進行跟蹤考評并及時協調推進問題。以上海為例，經商沿岸各區政府明確各區近期主要短板和行動目標，具體制定《關于落實“黃浦江、蘇州河沿岸地區建設規劃（2018—2035年）”的近、中期行動計劃》，聚焦規劃、建設與管理3個環節，形成《建設規劃》的“科學的施工圖”。行動計劃既包括各條線專項規劃、標準制定和政策創新，又包括各區建設項目與市級組織的重點地區規劃和沿河第一層面建筑審批工作，還包括各區審批的建筑項目和“不發證”實施項目，實現了《建設規劃》近中期實施工作的全系統跟蹤。

4 結語

本文對超大城市濱河沿岸高密度建成區如何編制多實施主體的系統規劃展開研究。濱河沿岸的空間特征決定了沿岸分段、垂河分界的基本空間和管理邏輯。規劃編制難點在于，既要站在全市層面系統提升以契合規劃定位，又要銜接各區實施計劃以確保規劃能夠實施落地。因此，統一全市思想、統籌各區發展計劃、協調各條線要求成為相關規劃編制的必要工作。其落腳點在于充分發揮區級政府的主動性，使市區共同制定具體實施計劃。

圖6 蘇州河沿岸中心城段生態空間格局圖Fig.6 Ecological spatial pattern of central city section along Suzhou Creek

用“一張藍圖干到底”形象概括《建設規劃》編制方法的創新要點：構建可以“干到底”的實施管理機制，高定位、高標準規劃“定藍圖”，系統整合各專業為“一張圖”。 “定藍圖”是通過豐富的評估方法明確定位、短板和目標。作為上海門戶參與全球競爭，一江一河沿岸地區應符合全市整體的發展定位，通過對標發現現狀、已批規劃、管理機制的主要短板，為規劃編制內容明確具體的目標。“一張圖”是通過復合的規劃策略統籌各系統管理要求，明確底線、分解指標、整合策略，保障各區段功能差異化發展、核心功能集聚、布局統籌符合TOD導向、公共空間品質高活力足、沿岸天際線鮮明、文化潛力充分釋放、生態系統服務功能提升。上海市未來將在公共交通可達性、沿岸綠地內小微公服設施的用地保障、水陸統籌、生態保護等方面進一步深化研究。