農村低保政策的執行偏差：基于扎根理論的研究

王 琳，程玉蓮

（上海工程技術大學管理學院，上海 201620）

一、問題的提出及文獻綜述

2020 年是全面建成小康社會的決勝之年，全黨全國高度關注農村的脫貧狀況，為確保消除絕對貧困，先后實行“扶貧開發”“精準扶貧”“精準脫貧”等政策。2007 年國家在農村實行最低生活保障制度，即“低保”政策，旨在通過社會兜底，更精準、直接地幫助最低生活水平無法保障的家庭，使其能夠盡快達到脫貧標準。但是，最低生活保障制度這一政策自上而下在執行時常常會發生一些“變通”，導致低保政策無法瞄準最有需要的家庭，產生政策執行上的偏差。基于此，本文將利用扎根理論，采用實地調查、深入訪談的方法，來探究影響政策執行偏差的因素有哪些，以期為更好地執行該政策提供一定的建議措施，更好地完成農村貧困家庭的脫貧，實現2020 年全面建成小康社會的目標。

埃利森認為，“在實現政策目標的過程中，方案確定的功能只占10%，而其余90%取決于有效的執行”，這表明政策執行是實現良好的政策效果的關鍵一環。然而公共政策是一項復雜的公共管理活動，史密斯模型認為公共政策在執行中往往會受到執行主體、目標群體、政策環境等因素的影響[1]，從而出現一定程度上的偏差現象。學界對于政策執行偏差的研究主要集中在偏差發生的原因以及防治偏差的矯正措施兩個方面。例如，周國雄（2007）[2]從博弈論的視角分析了地方政府執行偏差的原因——是基于對利弊得失的權衡和自身利益最大化的考慮而做出的相關反應。雷望紅（2019）[3]從組織行為學的視角進行了解釋，基層政府作為政策執行主體受到了運動式治理和官僚制的雙重約束，既要在短期內完成任務，又要規范執行，這對于基層政府提出了更高的要求。基層政府出于策略性的應對，便會對政策執行出現偏差。吳開明（2009）[4]提出“政策執行控制”的概念，對政策執行偏差進行矯正，先是要構建完備的政策執行控制主體體系，另外要優化政策執行控制的制度安排。上述研究都是從宏觀的層面對政策執行偏差進行的研究，欠缺對具體某項政策的微觀分析，本文將著眼于農村低保政策的執行偏差，從個人-政府-社會三個維度來分析其偏差產生的原因。

農村低保是“農村最低生活保障制度”的簡稱，是國家社會兜底的主要手段，是通過再分配的方式來保障農村貧困人口維持基本生活而建立的社會救濟制度。學界對于農村低保政策的研究主要集中于政策執行中存在的問題以及后果兩方面進行研究。例如，印子（2019）[5]的“政策執行走樣”的概念，陳鋒和朱夢圓（2019）[6]的“實踐異化”、王文龍（2019）[7]的“政策目標偏異”“福利反超”概念等，基于政策執行中的問題，魏愛春和李雪萍（2019）[8]認為這違背了底線公正原則，會影響社會公平正義，應當在政策執行過程中兼顧起點公平、過程公平和結果正義，彰顯底線公正。綜上所述，學界對于農村低保政策的研究側重于執行過程及結果的研究，欠缺對于執行偏差原因的關照，本文將在扎根理論的基礎上通過實地調查、深度訪談的方法，尋找政策執行偏差的原因并試圖建構一個解釋模型來解釋農村低保政策執行偏差的原因。

二、研究方法與資料收集

（一）研究方法

本文采用的研究方法是扎根理論和深度訪談。扎根理論是格拉斯等提出的一種質性研究方法，其主要宗旨是在質性材料的基礎上發掘、發展理論，是在系統收集資料的基礎上尋找反映社會現象的核心概念，然后通過這些概念之間的聯系，建構相關的社會理論。

深度訪談是通過與受訪者面對面地深入交談來了解某一社會群體的生活經歷和生活方式，探討特定社會現象的形成過程，從而獲取原始資料。本文通過深度訪談獲取大量的文本資料，然后利用扎根理論對其進行編碼，歸納范疇，并以此構建理論。

（二）資料收集

本文選取位于H 市的B 村、S 村和W 村進行研究，為了使研究樣本更加具有代表性和科學性，訪談對象兼顧了不同年齡段的群體，盡量具有更大的研究領域，獲取更多不一樣的談話文本。訪談三個村莊的材料，其中兩份材料進行編碼分析，還有一份材料留作理論飽和度檢驗。

三、資料分析

（一）開放式編碼

開放式編碼是指研究者將收集或者采訪到的談話文本資料進行編碼，然后對資料中的定義和現象進行凝練并且形成一定的概念[9]。

筆者首先對原始的訪談資料進行逐字逐句的錄入，標簽和編碼，然后對其內容進行比較和分析，從原始的談話資料中提煉出初始的概念。其中為了盡量避免資料整理者的個人主觀想法對研究結果的影響，所選取和錄入的語句都盡量保證其原始性。最后進一步提取和分析其中包含農村低保政策執行偏差的影響因素的語句，將其概念化。具體如表1 所示。

表1 開放式編碼形成的概念

（二）主軸編碼

主軸編碼是將先前歸納出來的相應概念進行抽象化、歸類、提升并綜合后形成一定的范疇，需要從中進一步發現和提煉出主要范疇，發現和建立范疇和概念之間的各種聯系，分辨其中什么是主范疇，什么是副范疇，并對主軸范疇進行深度的討論和分析，從而把握事件發展的整體脈絡。

通過上一個開放式編碼的階段，將第一階段處理得到的概念進行重新整理，合并重復的概念因素后歸納出若干更精煉的概念，并重新進行繪表處理，如表2 所示。

表2 主軸編碼

（三）選擇性編碼

選擇性編碼又稱為核心編碼，是指在主軸編碼的基礎上進行比較、歸納，通過尋找最為核心的線索來聯結所有其他的范疇。實際上，選擇性編碼是對多個主范疇的進一步分析，從中發掘出具有統領性的，能將所有其他范疇聯系在一起的范疇。本研究的核心范疇是農村低保政策執行偏差的原因，最后建立的影響因素模型蘊含三個主要范疇，分別是個體因素、政府因素和社會因素，其會對鄉村低保政策的執行偏差產生顯著性的影響，具體解釋如圖1 所示。

圖1 政策執行偏差解釋三方模型

（四）理論飽和度檢驗

本文研究通過訪談記錄的深入分析，構建的模型達到了飽和狀態，為了使結論更加具有代表性，又用第三個村莊的訪談數據進行了飽和度檢驗。將訪談內容進行隨機的抽取和檢驗，最后并未發現新的概念和范疇。三個主范疇內部也并沒有產生新的構成元素。基于此可以認為，本文的范疇編碼和因素模型在理論上是飽和的。

四、影響因素模型的闡釋

（一）個人因素影響分析

在個人因素的影響分析中，首先將個人做了區分，既包括基層領導集體的素質，也包括農戶本身的素質。領導集體的素質影響其是否公正執行政策；農民素質影響其對政策的理解程度與關心程度。

就基層領導集體而言，個別干部工作動機不純潔，利用職務之便為自身或家族謀取私利。表面上遵守規則約束，實際上暗示部分意欲申請低保的家庭進行利益輸送。另外，有的干部在評定的過程中不能就事論事，將農戶平時表現和低保評定聯系起來，若是平時不夠支持干部的工作，給他們留下不好的印象，申請低保概率很低。

就農民而言，一般農村的普通農民很少會關注黨和國家的相關惠民政策，盡管互聯網時代普及，網絡發達，但農民多是圍著自己的“一畝三分地”生活，對相應政策的敏感性不足，因此各類政策在農村的普及率較低，農民本身只關心自身利益增長，對政策關心稍顯不足。

與政策執行相關的雙向主體素質不足，對低保政策未給予足夠的重視，這就會導致政策執行的偏差。基層領導干部在執行低保政策時，常常以工作效率為先，為了維護村莊秩序或謀取利益，在政策執行中不同程度地抑制了低保利益相關者和普通村民對該類社會救助資源配置過程的民主參與。例如，有的村莊領導干部沒有將低保政策的相關知識與信息進行公示，阻斷了農民獲取政策知識的途徑。其次，在名額確定方面，在沒有進行具體詳實的家計調查的基礎上，首先想到的是如何將低保名額作為“政策商品”以換取一定的利益，農村中普遍存在的“關系保”“維穩保”等就是例證。最后，低保名額的進出機制形同虛設，早期的低保戶也一直都享有低保，幾乎沒有“進出”的存在。

（二）政府因素影響分析

從政府的層面來看，低保政策本身的出發點是通過精準定位，為深陷貧困的群體提供真實的幫助，實現“應保盡保”的目標，通過點對點的扶貧政策幫助貧困人口實現脫貧。但是，該政策在執行過程中存在程序上的不完善之處，可以歸納為申請-審核-執行程序漏洞問題。首先，申請程序中有一定的漏洞，低保政策的對象本應是家庭困難的農戶，但是該政策執行中并未對申請低保家庭必須滿足的條件做出嚴格的限定，規則的不精確給了部分“問題戶”“關系戶”[10]以可乘之機，讓他們名正言順地申請了低保，而真正有需求的農戶只能“眼睜睜看著”。羅爾斯《正義論》中有過論述，“為了平等地對待所有人，提供真正的、同等的機會，社會必須更多地注重那些天賦較低和出身于較不利社會地位甚至機遇糟糕的人們”，如今“關系戶”等一類人的存在，從一定程度上違背了起點公正原則，對黨和政府的公信力也產生消極影響。其次，在政策執行中，上層政府對基層上報的名單欠缺嚴正的審核，未深入農戶家庭進行調查和回訪。上級政府對農村低保政策欠缺足夠的注意力，對于政策所規定的低保審核、審批程序處于棄權狀態，這也讓基層領導干部有了更大的自由裁量權，對于低保名額的確定有了更多可操作的機會。最后，上層政府對于基層各項政策的執行缺乏嚴格的監督，對基層執行低保政策的過程未做出明確具體的安排，未實行完整的閉環檢驗。

（三）社會因素的影響分析

低保政策發生的場域主要是在農村地區，這是一個典型的熟人社會，辦事有著強烈的鄉土邏輯[11]。在這個“關系”就是一切的空間中，誰和基層干部走得更近、“關系更好”，誰就更能獲得干部們的關注與關心，大大小小的事務也更有機會參與。這就使得那些真正有需求但不擅表達、不善于“攀關系”的農民遠離于政策的輻射范圍之內，進而導致政策執行效果打折扣，出現一定程度上的偏差。

五、建議對策：讓低保執行走上正軌

（一）加強黨性教育，提升干部素質

基層干部是政策執行的主力軍，他們的思想道德水平、業務能力素質直接影響著政策執行的效果。農村低保政策在鄉村出現的執行偏差實際上與領導干部的執行能力密不可分，干部在執行中將一己私利置于公共利益之上，將人民群眾的知情權、監督權、參與權排除在社會救助資源分配的范圍之外，這必將導致政策執行與其根本目標大相徑庭。各級政府需要重視對基層干部的培訓與教育，加強各級領導干部的黨性教育，以先進理論教育人心、武裝頭腦。各項工作執行需要嚴格遵守程序，有立場、有方法，不盲目追求效率，不僅僅為了“交差”含混糊弄工作。

（二）促進鄉村教育，提升信息水平

農民對于各項信息的關注程度遠遠不夠，一定程度上是因為他們自己放棄了對信息的獲取權利。需要加強鄉村的知識教育，鼓勵農民關注黨和政府的各種信息，積極關注與自身權利利益相關的各項政策并積極到村委會進行詢問了解。只有廣大農民的知識信息水平提升了，才會發揮應有的監督作用，輔助政策正確執行。

（三）完善相應程序，強調事后監督

基層執行偏差的重要原因是低保政策的各級程序很不完善，上級政府要加強對政策各級程序的制定與完善，積極進行事后的監督。在低保申請中，就要對基層上報的農戶名單進行審核，“應保盡保”“應退盡退”，對于重復名單要尤其進行核查，判斷其是否脫離最低生活保障基準；對于新進的名單，要協助基層開展家計調查，并認真進行核實。在此，可以引入第三方公益組織承包家計調查任務，因其不在鄉土環境中，可以避免鄉土中的人情困擾，更加公正地對各家庭各項收入情況進行統計。政策執行中，要逐漸由“強自由裁量”向“弱自由裁量”過渡，能具體化的規則盡量具體化，減少彈性處理的空間，雖然村干部對于本村情況更加了解，可以適時做出符合本村的決策，但是該弊端在于村級干部的自由裁量權限過大，有時會對政策執行起到反作用。適當控制基層干部的裁量權，更強調他們的執行責任，并對執行結果進行積極監督，這將更加有利于低保政策的順利執行。

（四）利用鄉土邏輯，發揮積極作用

中國鄉村就是一個人情社會，在這里，鄰里因為相互了解，彼此之間的行為也具有強烈的人情邏輯在里面。村干部為了“人情”將低保名額給了那些并不是真正有需求的家庭，許多農戶礙于“面子”也是“睜一只眼閉一只眼”，這為低保政策的執行偏差提供了溫床。但實際上，鄉村的這種人情社會邏輯如果加以積極利用，是可以讓其發揮正面的作用的。例如，在鄉村公共場所設置公示牌、信息欄，張貼低保名單，讓享有低保政策的家庭公之于眾，此舉一方面是希望廣大群眾起到一定的監督作用，另一方面會讓通過不正當手段獲得低保名額的家庭感到諸如“羞恥感”的情緒體驗，無言的監督會讓他們的內心不再平靜，無法心安理得地占用珍貴的社會救助資源，并在今后的低保評定中自覺退出。鄉土人情會讓村民因為“人情”而對不公正的現象視而不見，也會因“難為情”而自我督促，從而做出有利于公共利益的事情，幫助政策執行走向正軌。