中國社會組織參與養老服務熱點問題分析

張麗艷，鄧晰文

（遼寧師范大學政府管理學院，遼寧大連 116029）

一、引言

全國老齡辦預估，到2050 年，中國老齡人口將達到4.87 億，老齡化問題已成為我國的主要社會問題。但由于20 世紀計劃生育政策的影響，4-2-1 家庭結構的變遷導致獨生子女養老壓力翻倍，傳統家庭養老模式難以滿足龐大的養老需求。而機構養老又存在著諸如信任危機、供給不足、監管缺失以及服務質量和水平參差不齊等問題。相比之下，西方發達國家由于福利制度和人口政策的不同，早在20世紀就已經進入了老齡化社會，并隨之形成了較為完善的養老服務體系。其中與我國主要的不同在于西方福利多元主義要求政府將社會組織作為社會福利提供的主體，實現福利供給主體的多元化。綜合我國社會養老的現狀以及國外養老服務的發展經驗，積極推動養老服務社會組織建設、提高社會組織養老服務參與度是解決我國老齡化問題的必然選擇。同時，隨著我國近年來政府職能不斷轉變，政府對社會組織參與養老提出了新的要求，主要表現在引導和鼓勵社會組織與社區合作提供養老服務、強化社會組織服務職能以及降低相關社會組織準入門檻等方面。當前社會組織在我國養老事業發展中的狀況如何？如何更好地結合我國國情發揮社會組織在養老服務提供中的優勢？從而使社會組織真正成為推動我國養老事業健康發展的重要力量值得思考。

二、研究方法與樣本選取

（一）社會網絡分析方法及思路

社會網絡分析（Social Network Analysis，SNA）是將所選取被研究的個體與組織和兩者之間的社會關系視為一種可視化的網絡模型，通過圖表論述、數學模型和軟件分析等方法對網絡模型下所涵蓋的關系和數據進行分析，從而說明網絡結構特征的一種分析法。社會網絡分析的研究對象是包含各種不同節點和連線的網絡，不但能將研究對象可視化，而且能分析出多種網絡分析指標，說明節點和連線關系之間的特性。本文進行的是社會網絡分析中的關鍵詞分析，分為下面的工作流程：首先利用CNKI 數據庫的信息導出功能，導出樣本文獻的題錄信息；然后利用Bibexcel 軟件進行共現關鍵詞數據的處理；最后運用UCINET 軟件繪制高頻關鍵詞共現圖譜，以獲取國內社會組織與養老服務的熱點問題與發展趨勢。

（二）樣本資料的選擇

為了保證研究數據具有代表性和準確性，選擇中國知網期刊數據庫（CNKI）作為資料來源，在“高級檢索”一項內輸入“養老”并含“社會組織”一詞，檢索項目選擇“主題詞”，檢索時間選擇不限，文獻來源一項選取“CSSCI”進行精確檢索，檢索結果共有137 篇文獻符合要求。這也說明所研究的“社會組織與養老服務”問題較新，相關研究還處于起步階段。再通過進一步篩選出與社會組織參與養老這一主題不相符的部分文獻，最終保留了134 篇文獻作為研究樣本。

三、研究過程與統計分析

（一）樣本文獻的描述性統計

本主題研究發文時間不限，在CNKI 搜索的結果上來看，最早發表于2009 年并一直持續至今。從年發布總量來看，截至2017 年呈逐年上升趨勢，不難看出是一個新問題并且研究熱度逐漸上升（見圖1）。發文作者方面由于文獻的總量較少，各個機構作者共55 人，且研究層次以基礎社科為主，說明該問題還有很大的研究空間。總體來看，CNKI 上發表的CSSCI 核心期刊對該問題的研究還處于初步階段，很多方面都處于探索狀態，研究前景較好。

圖1 各年度文獻發表數量統計圖

（二）關鍵詞統計

先將獲得的134 篇文獻自定義以關鍵詞導出，將得到的文獻關鍵詞收集并整理。先利用Bibexcel軟件對關鍵詞進行統計，統計得到關鍵詞373 個。并利用Bibexcel 軟件做共現關鍵詞分析，得到共現關鍵詞268 個。將共現關鍵詞數據導入到excel 表格中以降序排序。由于數據總量較少，且為了保證數據的代表性，故選擇共現次數≥2 的關鍵詞做進一步分析（見表1）。

（三）關鍵詞分析

利用UCINET 軟件的可視化分析功能，將所獲得數據經過整理后輸入，繪制出高頻關鍵詞共現網絡分析圖，能夠較為直觀地看到各個關鍵詞聯系與分布（見圖2）。接下來作者進行了小團體分析，在UCINET 軟件中選擇Analysis-subgruops-factions-選擇峰值，得到共現小團體網絡分析圖（見圖3），并通過調節不同數值得到各關鍵詞組成的主題方向。最終進行了各個主題的確定。

表1 共現關鍵詞表（≥2 倒序）

圖2 高頻共現關鍵詞網絡分析圖

圖3 共現小團體網絡分析圖

四、研究主題的確認及分析

（一）主題確認

通過反復試驗，發現將這些高頻關鍵詞分為17個小團體時，fitness 值為最小，證明劃分最為合理。然后，我們將共現小團體網絡分析圖中出現頻繁且相關度明顯，具有代表性的關鍵詞聯系起來。最后將主題確認為6 個。確認后的主題分別為：社會組織參與居家養老的供給模式研究、社會組織參與養老的政策研究、社會組織參與養老服務的困境研究、社會組織參與農村養老問題研究、國外關于社會組織參與養老的經驗研究、社會組織與政府、社區的協同關系模式研究。下面我們就針對這些主題展開具體的分析。

（二）主題分析

1.社會組織參與居家養老服務供給模式研究。

居家養老服務供需平衡中社會組織的服務供給狀況及社會組織與其他居家養老服務供給主體間的合作創新等問題是該主題的關注重點。通過系統而科學的居家養老服務需求和供給現狀分析，發現社會組織在我國居家養老服務供給中參與嚴重不足，主要在于社會組織所獲得的資金支持嚴重不足、社會組織自身的發展狀況無法滿足社會需求、能夠提供養老服務的專業人員素質不高等多重原因。可以考慮建設新型政府購買養老服務中介組織、確定政府購買養老服務中介組織管理規范，建立養老服務承接主體的充分競爭機制等[1]。依據類型學理論，目前非營利性社會組織參與居家養老服務的合作模式主要有：合作共銷模式-居家養老服務的合作供給與合作伙伴模式-多元化專業化的居家養老服務兩種。根據各地區現有的合作模式來看，目前有代表性的參與養老服務的社會組織形式主要有三類，即政府主導型非營利組織、企業依附型非營利組織、公益主導型非營利組織[2]。

2.社會組織參與養老服務政策研究。目前我國政府購買養老服務的模式以委托性購買模式、形式性購買模式、直接資助模式、補貼模式等為主。但從相關政策文本分析可以看出，政府購買過程中政府與社會組織之間的責任關系、社會組織與所提供服務對象之間的責任關系不夠明晰；社會組織提供社區養老服務的資金保障、稅費優惠等需要相關政策給予進一步的支持[3]。社會組織參與養老的相關問題目前主要集中于政府角色定位存在偏差，對養老服務業扶持不到位、社會組織自身發展落后導致承接養老服務能力不足、民間資本參與養老服務缺乏積極性、市場有效需求不足等問題。建議應該從組織體制、資金籌措、基礎設施建設、醫養結合、人才培養和網絡平臺建設等幾個方面加強相關的政策支持[4]。

3.社會組織參與養老服務的困境研究。社會組織參與養老的困境研究主要集中于政府與社會組織間關系以及社會組織自身發展困境等方面。在政社關系研究方面，從資源依賴理論的視角來看，政府與社會組織屬于資源的依賴關系，可將社會組織參與養老的困境分為以下幾個方面：在合法化、制度化機制上的缺失導致對政策法規依賴；由于多元化籌資機制尚未建立導致對政府財政資金的依賴；因為社會組織自主性弱、依附性強而導致對政府組織體系的依賴。因此可以考慮為社會組織參與養老提供更加包容的政策環境；提供多元化資金支持，加大政府購買力度；建立與社會組織良性互動的“合作伙伴”關系，實現兩者協同共強等[5]。在社會組織自身困境方面，目前主要表現在社會辦養老機構發展遭遇瓶頸、社會組織參與社區居家養老服務有限、老年消費市場發展緩慢等問題。以不同特征為分類標準，養老服務型社會組織的類型主要有：專業型、自治型、運營型、保護型等社會組織。從不同類型的社會組織情況來看，主要存在社會辦養老機構等專業型社會組織缺乏有效的治理能力、社區養老服務機構等運營型社會組織內生動力不足、保護型養老服務機構轉型升級中體制不順、社會團體等自治型社會組織規模有限等困境。因此應在改善社會組織參與養老服務的環境、加強對社會組織參與養老服務業的支持、提升養老服務業社會組織的發展能力等方面進行改進[6]。目前有關支持社會組織發展，推行社會福利化政策面臨三方面阻力：利益群體之間利益分割和博弈、福利觀念上過分強調國家政府的責任以及部門之間存在利益分割難以共識等。對比其他主體，非營利組織在社會化養老體系中的效率和責任以及人文主義和成本效益等方面具有獨特的優勢。政府應加大對非營利組織的扶持力度，設立有效的評估機制保證養老服務質量，以促進社會組織的健康發展[7]。

4.社會組織參與農村養老問題研究。社會組織在參與農村養老方面的問題主要集中在社會組織參與的合理性認證、優勢分析以及協同作用等方面。在合理性認證問題上，目前農村養老的突出問題主要表現在傳統農村家庭養老保障衰退、“空巢老人”逐漸增多、農村經濟發展水平落后和農村養老機構無法滿足養老需求等問題。而當前的客觀社會環境具有以下特征：未富先老、養老政策逐漸適應、資金來源廣泛、城鄉養老一體化。從福利多元主義理論的研究視角來看，我國社會化組織參與農村養老是必要的，也是可行的，這是農村養老發展的必然趨勢[8]。在優勢分析方面，目前農村社會經濟組織形式主要有專業合作社、股份合作社、專業協會等。根據國內蘇州的“三大合作”組織和國外日、法農村社會化經濟組織的成功案例可以看出目前社會組織參與農村養老的優勢集中于：農村社會組織對比個人和政府在農村社會養老保障中起到不可或缺的基礎性作用；農村組織化程度越高，各類經濟組織發展的就越好，農村集體經濟越富裕；農村經濟組織不論在面對市場風險和自然風險方面還是在滿足基本養老保障方面都大大優于農民個人[9]。在協同作用方面，由于新中國成立至今的一系列制度影響以及計劃生育政策導致的人口變化等原因使得我國養老服務的重點在農村，但相對城市養老而言，目前農村養老服務供給存在更加嚴重的缺乏情況。根據治理理論分析，我國養老服務存在家庭失能、社區失能、政府失靈等主體的失能失靈的現狀。迫切需要建立一種多主體協同供給養老服務的模式，而社會組織在協同供給模式中具有重要作用[10]。

5.國外相關經驗研究。在發達國家，社會組織在養老方面貢獻巨大。以德國為例，非營利組織、私營部門和政府在公共服務方面的提供量對比表明非營利組織不論是在幼嬰、兒童還是養老服務方面都是最主要的供給方。德國社會組織提供公共服務的主要優勢和特點在于傘型組織保證法律地位、服務效率及專業化水平；法定經費保障；準入條件及監管措施完備；標準化教育培訓體系等。而且由于近年來德國社會老齡化加劇，在養老服務方面實行改革：推出了長期護理保險鼓勵老人和家庭參與解決政府養老資金短缺問題，通過立法加強各方對養老服務監督并細化服務標準，提高護工待遇等。這為我國社會組織參與養老服務具有很好的借鑒意義[11]。從服務地點——“家”的概念：住房、社區、血緣關系人群；服務責任主體——家庭、政府、市場和社會組織；服務內容——醫療救助、資金援助、日常生活服務、個性化服務和長期護理等方面進行比較分析，可以看出發達國家的居家養老服務發展十分成熟。我國政府在鼓勵社會組織參與養老過程中，可以從建立完整的社會化養老服務體系、構建權責明確的居家養老服務責任體系、轉變居家養老觀念以及在“量”的滿足基礎上實現“質”的提高等方面進行改進[12]。

6.社會組織與政府、社區的協同關系研究。在社區合作方面，以武漢市為例，現有三種典型居家養老服務模式：服務主體多元、功能齊全、服務方式多樣、服務機制靈活等特點的聚合型養老模式，其強調政府推動、市場擴展、社會組織助力、社區探索；建立養老服務云平臺、數據庫和服務線上化的網絡型養老服務模式，其強調精準化定位、精細化服務和精確化提供；以及強調公益非營利的公益型養老等三種典型模式。根據政府對社區居家養老模式的推廣，應積極探索社區與社會組織協同的新路徑[13]。在與政府的協同關系方面，目前我國政府購買公共服務的主要方式為：服務機構補助購買、服務項目委托購買、服務對象補貼購買、服務人員崗位購買等方式。政府購買居家養老服務機制可以分為四種類型：向準社會組織的非競爭購買、向社會組織的非競爭購買、向市場組織的非競爭購買、向各類組織的競爭性購買。而在購買方式、政府職能、運行績效等方面存在的問題導致服務供給效率差別明顯。因此政府優化購買各類社會組織的養老服務應在理清政府的職能范圍，確認公共服務購買的具體內容、購買方式上采用分類購買，靈活運用多種購買方式、政府相應提供政策和法律支持，確保公共服務購買的制度規范、建設信息化平臺，促進公共服務網絡治理、培育相關社會服務機構，構建公共服務中的公私伙伴關系等方面進行改進[14]。

五、對未來我國社會組織參與養老服務的展望

（一）探索社會組織與社區居家養老服務合作新模式

在國外居家養老服務思想中，居家養老概念里的“家”就是社區。作為我國城市居民自治的基本單位，社區在政府的各項具體公共服務的提供中起到重要的基礎性作用。從服務資源的角度來看，社區作為基礎的自治和服務平臺，可以為社會組織提供更多的社會資源、更優越的政策環境以及更加穩定的服務對象來源。與發達福利國家相比，我國社會組織與社區的聯系與合作不足，社區缺乏專業化的服務資源，社會組織難以充分發揮服務主體的作用。因此，黨的十八大以來，黨和政府在解決老齡化問題時，提出建設適合我國國情的社區居家養老服務模式，其中更加明確了對社會組織的要求。第一，積極引導和鼓勵社會組織與社區合作，強調社會組織的服務功能。在社區居家養老服務模式中，社會組織被定性為專業化的養老服務供給主體，要充分發揮自身優勢，提高養老服務質量和服務水平。同時，通過與社區養老服務平臺的合作，為社會組織提供服務和運營發展的必要社會資源，提高社會組織參與養老服務的積極性，實現互惠共贏。第二，降低公益型養老服務社會組織的準入門檻，并出臺相關政策支持基層社區社會組織和養老服務社會組織的建設，有針對性地建設一批專業化的參與養老服務的社會組織。然而目前社區居家養老服務模式在全國范圍推行較慢，基本仍處于中心城市試點階段，模式本身也仍在探索和發展中。且各地社會組織和社區發展水平差異較大，難以在短時間內設計出普適性較強的合作服務模式。因此，探索有關社會組織參與社區居家養老服務的創新模式，將成為未來研究的熱點。

（二）創新養老服務的網絡平臺建設

隨著大數據時代的發展，效率化、數字化成為各行各業改進和轉變生產方式的導向。面對我國嚴峻的老齡化趨勢以及龐大的老年人口基數，合理性和便捷性成為了養老服務不可忽略的重要因素。在相關文獻的整理研究中，很多文獻列舉了地方典型案例，且這些地方典型案例無一例外地提到了建立網絡信息服務平臺等類似的舉措建議。在實踐中，與傳統養老服務模式相比，新建立的網絡信息服務平臺的確在合理性、便捷性等方面有著獨特優勢。但同時也出現個人信息泄漏、養老信任危機等相關問題。而“區塊鏈”的出現為公共服務提供的精準性、安全性創造了可能。未來通過“區塊鏈”“大數據”“互聯網+”等新型技術構建更加科學的養老服務網絡平臺必將引起關注，可能成為未來研究的熱點。

（三）完善相關法律法規

根據現有的國家法律來看，我國目前缺乏一部真正以社會組織為核心的立法。社會組織自身、社會組織與政府合作以及社會組織參與公共服務等方面的明確立法較少，大多以民政部的規范性文件為主。從2020 年年初湖北省冠狀病毒疫情中紅十字會在物資分配等方面出現的一系列問題來看，正是由于相關立法的缺失，導致面臨重大社會問題時社會組織缺乏監督，公共服務能力大大削弱甚至滋生腐敗。未來社會組織在我國社會公共服務領域的參與度將會越來越高，不僅是為了對社會組織進行更加規范的支持引導和管理監督，也是為了更好地發揮社會組織在養老服務等社會公共服務層面的作用，盡快出臺一部以社會組織為核心的法律是必要且亟需的。只有具備了立法支持，社會組織未來的發展才能更加穩健且規范，社會組織參與公共服務的積極性才能更高，政府對社會組織的管理和監督才能更加合理且有效。因此，社會組織參與公共服務的法治建設也可能成為未來研究的熱點。