基于地理國情普查數據輔助于國土空間規劃底圖編制研究

劉歡

【摘要】本研究首先分析了“多規合一”過程中所存在的問題，重點探討地理國情普查數據輔助于國土空間規劃底圖編制方案，研究結果可以為政府決策部門提供一種科學、合理、可行性強的決策依據，同時也可以為國內其他國土空間規劃項目提供參考依據。

【關鍵詞】國土空間規劃;地理國情普查;三調

1、引言

空間規劃是引導國家空間發展的科學指南，是統籌各類空間性規劃[1]，推進“多規合一”的戰略部署[2]，是推動各級政府進行空間治理、用途管制的核心手段[3]，是落實生態文明建設的重要舉措。2019年，《中共中央國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》中規定以“第三次全國土地調查”數據（以下簡稱“三調”數據）為基礎底圖數據，以地理國情普查、地質環境調查和海洋、礦產等專項自然資源調查為第三方輔助數據，組織國土空間規劃底圖編制任務。因此，本研究重點探討地理國情普查數據輔助于國土空間規劃底圖編制方案，以期為政府決策部門提供一種科學、合理、可行性強的決策依據，同時也可以為國內其他國土空間規劃項目提供參考依據。

2、“多規合一”中存在的問題

2.1規劃期限與范圍

通常情況下，國內主體功能區的規劃期通常為5年，城鄉規劃期一般為20年，生態功能區劃一般為10年，土地規劃通常為期10至15年。由于這些規劃的年限不一致，從而造成中長期規劃的步伐不一致，進而妨礙了各種規劃的有效開發。而且，由于上述規劃均屬不同政府部門管理，因此在規劃空間和范圍上也容易發生錯位，從而使得管控建設與非建設用地的剛性指標和彈性指標無法同步，進而影響規劃的執行。

2.2基礎資料的數據多源性

規劃底圖是支撐各類空間規劃編制的地理信息數據庫。國土空間規劃基礎數據的一個重要特征就是數據多源性[4]。根據國土空間規劃數據采集方法不同以及數據存儲格式不同，具體如下：

（1）數據的采集方法各不相同，數據收集方式各不相同，比如正射影像圖來源于衛星遙感影像或者無人機航空攝影，地圖數據則來源于全站儀或者GPS野外測量等，不同的數據采集方式導致數據多源性的一個重要特征之一。

（2）空間數據的存儲數據有不同的存儲格式，例如使用不同的軟件處理數據，并且生成不同的格式，比如在正射影像通常為TIF數據格式，而地形圖數據通常為dwg格式，矢量數據庫通常為shp格式。

（3）國土空間規劃的屬性數據來源不同，如有的數據是通過外業實地調查而得到的社會經濟數據，同時也有獲得的地理坐標數據，從而造成了各種數據的格式不盡相同。

2.3空間管制分區

在規劃過程中，主題功能區規劃、城鄉規劃、生態功能區劃以及土地規劃這四大類分別規劃不同部門來進行實施。在實際工作開展工中，由于各個規劃的分管部門的管理與資源保護分區不同，從而導致各個部門對同一類規劃要素的管理目標和管理方式均不盡相同，因此不同類型的規劃區域出現互相交差、不一致的情況時有發生。

3、地理國情普查數據輔助于國土空間規劃的底圖編制

由于不同的規劃歸屬于政府不同部門管理，因此部門之間的協調往往存在著不一致的情況，每個部門考慮的角度均不盡相同，不可避免的導致某些規劃要素與工作程序之間發生重疊。因此，為了統籌以往各種空間規劃，必須進行頂層設計，大力推進“多規合一”，全面形成新的國土空間規劃和管理模式。根據現有的多種類型的空間規劃，并根據基于地理國情普查數據對于規劃的普適性的基礎上，最終形成并制作“多規合一”底圖。

3.1構建統一的空間坐標系

3.1.1基礎資料收集、整理與匯總

基礎資料收集、整理與匯總主要是各種基礎地理信息數據、規劃數據以及其他與測繪和規劃相關資料等。

3.1.2數據預處理

數據預處理主要包括數據平面和高程坐標系的統一，數據格式的統一。平面系統采集國家CGCS2000坐標系統，高程基準選用1985國家高程基準。在開展“多規合一”工作前需要對于各種數據格式進行統一轉換，并定義統一坐標系。

3.2構建統一的用地分類

“多規合一”必須確保規劃構成部分中使用的土地利用數據的準確性和一致性。根據測繪與地理信息等行業標準以及規劃相關部門的專業分類標準，制定了標準化土地分類系統，該土地分類系統必須以滿足省、市、縣三級空間規劃的兼容需要。

首先，根據不同類型的規劃數據的方向與地理國情普查數據存在著對應關系，如表1所示[5]。城鎮范圍數據是從城市規劃部門建造的8個主要土地類別中提取出來的，同時與地理國情普查數據中城市功能單元的數據相匹配;基本農田保護區范圍線是從自然資源和農業部門獲取的基本農田保護數據提取出來的，并與地理國情普查數據中的耕地、園地數據詳細對應。作為國土空間規劃中農業地圖數據;生態區數據主要是以生態環境規劃數據為主，同時結合地理國情普查中的地表覆蓋數據為輔助，從而形成國土空間規劃中的生態區底圖數據。

其次，依據上述分類思想，建設統一的土地利用分類體系標準，如果地理國情普查數據與現有的多個規劃數據有實際聯系，而且有關規劃部門的分類具有同樣的含義，則可直接轉換為相應的新類別;如果地理國情據中有一個以上的地類別符合某一類規劃數據中一個預定的地類，則需要進一步調查、核實，并將其轉換為相應的新類別;如果地理國情據中的有一個地類數據對應于一個規劃分類中的一個以上的地類數據，則可將多個地類數據進行歸類、合并，最后轉換為相應的新類別。

3.3繪制統一的空間底圖

國土空間規劃底圖主要是以基礎地理信息數據為基礎，同時結合測繪地理信息部門中的數據類型豐富和管理經驗豐富的優勢，將與國土空間規劃相關的數據進行匯總、整合，進而開展空間開發適宜性雙評價和三區三線界定，最后針對上述數據進行統一的外業實地核查，最后形成底圖數據庫。

3.3.1空間雙評價

第一步，對于資源環境承載能力進行評價。本研究利用空間統計學的辦法，對于地表覆蓋要素數據開展空間分析，采用空間統計的辦法，從而對區域內各種資源環境要素進行基礎評價，然后對區域內的最大人口規模、經濟規模和建設規模的支撐能力進行專項評價。

第二步，開展國土空間開發適宜性評價。主要用于判斷國土空間自然條件對城鎮（開發）、農業（生產）、生態（保護）三類利用方式的適宜程度及評判分級，是著重于從資源保護和開發利用關系、人地關系分析基礎上的分析和判斷。通過對城鎮的區位優勢、農業區的地形地勢、生態保護等方面進行評價，從而確定國土空間開發的適宜程度，通常劃分為三類，分別是適宜區、一般適宜區以及不適宜區。

3.3.2三區三線劃定

在三區三線劃定中，主要包括三方面的工作。首先是劃定“三區三線”的空間邊界，主要是基于已有的紅線資料，同時結合空間雙評價的資料，從而對邊界的劃定進行分類處理。其次，明確“三區三線”中地理單位內對于城鎮、農業以及生態等具體要求，從而科學的安排國土空間開發強度以及未來建設規模等具體空間管控規則。最后，制定“三區三線”制圖標準規范。主要根據測繪地理信息相關行業規范，采用科學的地圖語言來表達國土空間規劃要素的空間分布、變化規律、相互作用等內在關系，從而使得規劃更容易被社會大眾所普及。

結語：

本研究基于地理國情普查數據現勢性強、數據精度高的特點，探討并研究地理國情普查數據輔助于國土空間規劃底圖編制方案。本研究成果可以為政府決策部門提供一種科學、合理、可行性強的決策依據，同時也可以為國內其他國土空間規劃項目提供參考依據。

參考文獻：

[1]樊杰，蔣子龍，陳東.空間布局協同規劃的科學基礎與實踐策略[J].城市規劃，2014，38（1）：16-25.

[2]樊杰.我國空間治理體系現代化在“十九大”后的新態勢[J].中國科學院院刊，2017，32（4）：396-404.

[3]林堅，柳巧云，李婧怡.探索建立面向新型城鎮化的國土空間分類體系[J].城市發展研究，2016，23（4）：51-60.

[4]桑勁，董金柱.“多規合一”導向的空間治理制度演進——理論、觀察與展望[J].城市規劃，2018，42（4）：18-23.

[5]劉權毅，詹慶明，劉穩.地理國情數據輔助于國土空間規劃底圖編制的探討[J].西部人居環境學刊，2020，35（1）：50-56.