4R 危機管理理論視域下基層政府的危機應急短板及防控能力提升
——以新冠肺炎疫情應對為例

□李全利，周 超

（1.廣西師范大學 政治與公共管理學院，廣西 桂林54001；2.廣西地方法制與地方治理中心，廣西 桂林54001）

一、研究問題的提出

2019 年末，突如其來的新冠肺炎疫情從武漢蔓延至全國，給即將歡度2020 年春節的中國人民帶來巨大的危機創傷，病毒不但威脅著人們的身心健康，還給國家經濟發展及社會穩定帶來重創，成為影響全中國甚至世界的重大公共衛生危機。從這次新冠肺炎疫情的傳染性和破壞性來看，儼然可以成為繼2003 年非典、2008 年汶川地震以及2009 年甲型H1N1 流感之后的重大災害危機。從其暴發的時間節點來看，春節是中國流動人口活動較為頻繁的周期，大量的歸鄉回家人員既包括廣大的農民工群體也包括大中院校的學生群體，中國最重要的傳統節日，卻成為病毒傳染擴散的最有利條件。從新冠肺炎的蔓延范圍來看，城鄉基層無孔不入，甚至呈現全球蔓延的趨勢，疫情防控與治理已經成為全球政府的重要工作。由于新型冠肺炎疫情是首次大范圍暴發并且被人類認識，疫情之初，不論是政府還是居民都普遍存在一種無所適從的無序狀態。但是在經歷過大的風險危機洗禮的組織者和公民個體，在政府的領導下也很快能夠適應并且逐步進行有序的抗疫行動。隨著疫情的暴發及飛速蔓延，城鄉基層政府的疫情應急行動呈現出“激進與保守”“封閉與透明”性并存的動態化的特征。尤其是在中國最重要的傳統節日時間段中，勞動者在春節前后的流動性要強于任何時期，進村入戶，城鄉互通的客觀現實給疫情傳播提供極大便利。而城鄉基層政府恰巧是需要做好疫情應急防控的最基本政府單位，是最需要直接面對入村入戶、出村出戶人員的基層行政協調組織，是關乎疫情傳播的最基本防線。基層鄉鎮政府無疑在這次疫情應急治理中發揮了重要作用，但在疫情始發、傳播、蔓延、防控等不同階段的治理行動中，既檢驗了基層政府在國家整個應急管理體系中的作用與能力，也暴露出基層鄉鎮政府的疫情信息掌控與傳播能力不足、對鄉村及社區的生態執政能力欠缺、對疫情風險的負外部溢出效應缺乏防控、對疫情風險的柔性治理機制缺乏等短板。為豐富國家應急管理體系建設并有效抗擊本次新冠肺炎的疫情風險，基層政府的疫情防控能力還需大力提升。

學理層面，國內關于危機管理的研究也凸顯了我們國家社會主義制度的優越性，黨和政府具有集中力量應對危機的強大組織力和號召力[1](p84-90)。公共危機治理是一個高時效性的行動，中央政府的高度協調統一對于公共危機的應對時效具有先天優勢，再加上基層政府的高執行力和基層黨組織的行動動員能力共同構成了我國應對公共危機的三大政治優勢[2](p28)。有專家認為城鄉基層政府在獨特的場域環境中，其疫情風險應急防控行動具備社會基礎和制度優勢，認為基層政府具有強制性的行政執行能力和群眾公信力，其實行的疫情風險應對舉措具備時效性。但是，從公共危機應對的制度變遷角度來看，公眾參與邏輯對于應急制度的變革具有先進作用，公民的客觀參與在一定程度上能夠轉化為特定的制度環境與制度需要[3](p133-143)。所以，疫情風險的應急體系建設還需要群眾的自覺性和配合度，這不僅僅是基層政府的制度優勢和良好的社會基礎來決定的。在風險危機面前，公民個體的主體性行動有時會與政府公共性的行動目標出現分歧，這會在很大程度上阻礙政府的危機應急反應。對于基層政府的應急管理職能的發揮機制而言，公民對危機自身的認知以及對基層政府的信任程度是影響政府危機行動得以有效開展的重要影響因素[4](p12-34)。而且，政府的過度或者不當動員還會形成危機應對中的“冗余力量”，從而形成動員環節的政府危機應對“短板”[5](p29-31)。我國在“原發型”危機推動下所形成的行政問責制，對于政府的危機治理行為造成謹慎與制約影響，公共危機治理的制度、結構與價值一直都存在短板與爭議[6](p52-57)。所以，關于基層政府的危機應對及防控能力提升，還要進一步開闊視野并探索自身先進經驗。

二、4R危機管理理論中的政府行動

（一）羅伯特·希斯的4R危機管理理論視角

從危機自身的含義來看，諾曼·奧古斯汀認為危機是“危險”與“機遇”的綜合體，每一個危機都會有其自身爆發的根源并且其中還蘊含著成功的種子[7](p2)。危機管理的精髓就是化危險為機遇，從管理的角度來看，在對危機進行管理之前首先要認識并且劃分危機。烏里耶·羅森塔爾根據危機

發生的發展速度和終結周期兩個維度把危機分為“突發速終的龍卷風型”“突發慢終的長投影型”“慢發速終的腹瀉型”及“慢發慢終的文火型”等四種類型，并且提出針對不同類型構建不同的管理策略[8](p6)。從這次新冠肺炎疫情風險的發生特征來看，屬于“突發慢終的長投影型”風險，這對于風險應對的過程具有較高要求。危機管理過程同樣也具有周期性特點，最佳的危機管理實踐模式要求在危機發生前、發生中以及發生后的不同階段都要關注與危機相關的個人責任和道德因素[9](p103-105)。從危機應急管理的角度來看，需要對突發風險的原因、過程和后果進行分析的基礎上對其進行有效的預警、防控和處理[10](p10)。從危機管理的范疇來看，危機管理包含對危機事前、事中、事后所有方面的管理[11](p17)。綜合危機發生演變的整個過程以及危機管理行動，羅伯特·希斯提出危機縮減（Reduction）、危機預備（Readiness）、危機反應（Response）和危機恢復（Resilience）的4R 危機管理理論模型（如表1），其中首先要盡可能地通過有效的預警策略、溝通技巧和媒體協調等方法縮減（Reduction）危機的破壞程度；其次要做好危機情境的預警、人員培訓等預備（Readiness）工作；并且能夠迅速做出危機的影響因素、防控計劃、技能要求等反應（Response）；最后還要對危機的影響作出評價并且進行危機之后的恢復（Resilience）工作[11](p31-33)。羅伯特·希斯的4R 危機管理理論最先適用于企業組織的風險防控分析，但其對風險情境、相關利益者行動、預警機制、防控技術的運用，以及對風險過后的恢復舉措分析等覆蓋了突發風險的整個周期，對于其他風險管理與應對也有較強的適用性。

（二）基層政府的4R危機應急行動特點

羅森塔爾和皮內伯格認為，危機一種具有嚴重威脅、不確定和有危機感的情境[11](p19)。從危機情景管理的角度來看，不論政府還是個體對于危機發生的時間節點和情境感知對危機管理的技術構建具有重要影響[12](p169-182)。新型冠狀肺炎疫情是明顯具有危機特質的大規模公共衛生應急情境，不但威脅到人類的生命健康，還給國家經濟發展及社會秩序帶來危害，大規模的傳染與蔓延給人們帶來深刻的危機情境。危機管理的本質就在于能在危機黃金時間內采取適宜措施，并避免或降低危機所帶來的有形與無形的損失，從而達到讓國家、企業或其他組織早日正常營運的目標[13](p7-9)。從危機自身突發性、不確定性和嚴重威脅性的特點來看，具有較強組織力和執行力的政府無疑成為應對危機、防控突發事件的最重要責任主體，尤其是在當前危機頻發時期，進行危機管理是政府不可推卸的責任與義務[14](p7-9)。從危機應急管理的組織體系來看，我國自2003 年非典疫情之后就形成了民防與政府應急管理并存的統一體系，并且是以公共部門為決策主導和行動主體的應對方式[15](p1-4)。所以，政府應該是公共危機防控的最主要組織者和責任人，面對疫情危機，不同層級的政府應急管理方案不僅要具備科學性還應該具備強執行力。

表1 ：羅伯特·希斯的4R危機管理理論模型

在社會結構不斷變革的背景下，政治體系中的“政治應力”極不平衡，處于承上啟下的行政“接點”部位的縣級政治最容易發生問題[16](p8-13)。而鄉鎮一級的基層政府則是對區域性、突發性的公共危機做出關鍵決策的主體，但是基層政府往往會因思想局限、機構職能不積極以及信息傳遞不暢通等短板，從而造成危機事前預防和化解能力不足、動向和情報信息失真以及基層組織社會控制弱化等局面[17](p43-46)。傳統時期基層政府應對突發危機時的職能缺失除了因強化“政府中心”而忽視“市場”角色之外，還缺乏對社會力量的引導和肯定，最終造成地方政府應對公共危機時的區域性、片面性和分散性的治理參與格局[18](p64-66)。而且危機管理是一個復雜過程，當前應急管理部門的上下級之間的“業務主導關系”與“上下聯動” 的應急管理體制和災害事故的高效協同性要求不相適應[19](p2)。雖然以“應急響應”為行動導向的“科層式”對于突發事件應急管理具有較強的穩定權威和命令服從機制，但對于危機環境下的潛在風險所造成的焦慮與恐慌卻缺乏判斷[20](p86-91)。從羅伯特·希斯的4R 危機管理理論的分析框架中可以看出，管理主體的風險危機應對效率較為重要。我國基層政府關于突發性危機的治理績效低下受到現行的基于常態公共事務管理的政府管理理念、管理體制和管理方式的制約，甚至形成政府公共危機管理“失靈”的“路徑依賴”[21](p5-13)。危機風險的事中治理尤其要注意確定的和可變的信息，并且處理好風險利益相關者之間的信息溝通[11](p161-162)。而且在危機爆發、應對和恢復期會有各級政府在內的公共部門、NGO、私人部門等多主體參與，這就要求基層政府在危機治理中學會運用網絡分析方法協調自身與其他主體的關系[22](p114-124)。目前我國地方政府由于危機意識欠缺、反應能力不足、危機問責推諉及大包獨攬情況嚴重影響了期危機管理與防控能力的提升[23](p25-31)。

三、基層政府的疫情危機應急短板效應

從羅伯特·希斯的4R 危機管理理論分析框架入手，危機爆發之前的風險危害評估和破壞力縮減計劃以及危機來臨后的防控與應急反應等，都需要風險管理者在一定原則下進行針對性的部署與行動。以新冠肺炎疫情初期的行動為例，基層政府在此次疫情面前的行動執行力已經相當積極，但在突發前期，卻也表現出“激進與保守”“封閉與透明”性并存的動態化的管理特征，其間既有“滯后性”的信息傳遞也有“激進性”的權威執政。為進一步提高基層政府的風險應急能力，必須深刻認識基層政府的應急短板效應。

（一）基層鄉鎮政府的疫情信息掌控與傳播能力不足

斯格認為危機是一種能夠帶來不確定性和威脅性的非常規事件，而且危機傳播的途徑多種多樣，需要不同主體對一系列的危機事件進行信息防控與溝通[24](p144)。從組織管理學的角度來看，在危機管理的不同階段需要危機中的個體或者組織進行有效的信息溝通和網絡管理，這是危機應對的關鍵所在[25](p31-56)。從新冠肺炎疫情暴發的時代背景來看，信息化時代要求基層政府具備強時效性、高甄別力、廣傳播性的信息掌控能力。尤其是在人口流動性較強的春節期間，社區居民在基層政府的防線內外所攝取的信息存在誤差和不匹配風險，社區內部居民如果對社區外的疫情風險嚴重程度不了解或者不清楚，就很難適應基層政府的應急舉措。例如在疫情初期，在沒有意識到風險嚴重性的情況下，基層政府甚至不會去入戶清點從高風險地區歸來的人員，更不會關心其疫情癥狀。因此，信息滯后帶來的后果，就是基層鄉鎮干部入戶防控或者進行人員隔離時反而會造成恐慌。尤其是農村基層社區，鄉鎮政府的信息傳播還是靠具有行政接點特質的村干部進行，疫情防控的“鄉——村傳遞機制”本身就會影響其時效性。從微觀層面的對比分析來看，城市社區的信息集中傳送做得較好，通過小區保安或者居委會的擴音喇叭直接傳遞信息，同時城市基層政府的信息可及性也相對較強。而農村社區的信息傳播則呈現出接點式的路徑，很大程度上還是通過干部傳干部、人傳人的傳統信息擴散方式。另外，接點式的信息傳遞還會造成信息傳遞失誤，從而形成謠言溫床，從而加劇疫情主觀失真信息的傳播，不利于基層政府執政。

（二）鄉村及社區的生態執政能力欠缺

在危機管理框架下，危機情境中的管理者和個人應該注重“觀點”（Point of View，POV）的分析方法，這有助于風險管理者理解他人或其他群體的觀點和立場，從而有助于風險管理者和其他群體之間的和睦相處[11](p187)。從國家生態治理體系的角度來看，各治理主體只有在整體性、多樣性、開放性條件下維持著各自的生態位和足夠的生存空間，才能保證治理的持續性和相對穩固[26](p15-22)。從基層政府的組織構成來看，基層政府行政人員有的是來自轄區所在地，有的則是來自外地，如果官民關系疏遠和不了解所在轄區居民生態關系就很難進行綠色執政、和諧執政。基層政府行政人員接觸最多的是鄉村精英——村干部或者城市社區居委會成員，對于其他非精英群體之間的關系格局和意識形態理解則相對缺乏。以豫南Y 村主要交通道路的“兩封兩開”為例，村干部接到鄉鎮政府的通知封路，便立馬用挖掘機封路，這是前一天晚上僅在村委會內部微信群通知的，很多村民不知情，當遇到需要去鄉鎮超市或者集市購買生活必需品時就發生矛盾，認為村干部過于激進或者“一刀切”執政，從而給基層政府公信力造成影響。危機管理的信息甄別和觀點分析不僅僅是對風險自身因素的分析，還要對風險中的個體和組織進行了解和關懷。生態執政講求和諧的官民關系和執政雙方的有效互動，在疫情面前，當村內有孕婦或者有急救病人需要出村等就會影響村民的生活秩序。所以，基層政府的生態執政能力有待提升，做應急對策時不能不綜合考慮執政對象的生態情況。

（三）對疫情風險的負外部溢出效應缺乏防控

美國風險管理學家勞倫斯·巴頓認為，危機是一個會引起潛在負面影響的具有不確定性的大事件，且事件本身或其后果還具有很強的破壞性[11](p19)。羅伯特·希斯在4R 危機管理理論框架中也提出，危機情境很少僅僅產生單一的影響，而是可以引起另一危機問題或者危機情境，并把繼起危機稱為漣漪效應[11](p178)。從應急防控體系的角度來看，應急行動是包括風險評估與判定、事前防范、風險控制與應對以及風險后的恢復與反饋等多個程序內容的舉措，其間的應急與管理行動不僅僅是對風險自身的控制與應對，還有對風險本身所引起的其他負面連鎖風險的應對與管控。例如2003 年非典期間“搶購綠豆”事件、新冠肺炎疫情初期“天價口罩”事件以及因疫情封閉隔離引發的“鄭州搶購63 元白菜”等行為，都是由風險外部溢出效應引起的漣漪效應。這些不但與民眾的認知和基層公共衛生防范機制不健全有關，也與基層政府在對疫情風險引起的其他潛在風險缺乏關注有關。所以，在選擇風險應急舉措時會出現政府決策失靈，從而形成風險“滾雪球”效應，并伴隨出現更加復雜的應急問題。

（四）疫情風險的柔性治理機制不健全

從風險自身的構成因素來看，新冠肺炎疫情的可怕之處在于隱藏周期長、傳播途徑廣，但是治愈率并不低。基層群眾在風險面前更容易受到謠言影響而做出非理性行為，基層政府在應急風險防控中缺乏對民眾心理的安撫與關注。在危機治理行動中基層群眾與村治權力之間呈現出對立趨勢，再加上村治權力的強弱分殊問題，農村基層的危機治理不可不考慮柔性治理[27](p64-75)。有的地方政府工作人員在村干部帶領下入村“抓走”從疫情高風險地區歸來的務工人員，同時并沒有對其家人或者親友講述疫情的傳播規律和危害之處，從而造成家庭其他成員的恐懼與擔心。柔性治理講究主客體之間互動理解與支持，疫情面前不論是“為了您和大家的健康安好”還是“必須跟我們去隔離”的應急行動舉措，行動目的一樣，但行動效果卻千差萬別。基層政府的治理與善治素養不如縣級及以上政府部門，對于疫情風險人員的親友、家人的關懷不到位反而影響了基層政府疫情應對舉措的實施效果。

四、基層政府的危機防控能力提升策略

風險應急防控行動本身就有自身的特征，“準”“快”“狠”是其基本原則。基層政府是建立城鄉風險應急防線的最重要領導主體與組織者，基層政府工作人員同時也是直面疫情風險攜帶者的個體，在疫情應急防控中難免出現短板。所以，政府的危機應急管理系統建設應該敢于超越現有的潛規則機制，并且實現從被動應急到主動防范的轉變[28](p22-24)。同時，從基層政府職位的技術角度來看，要保證科層體系內部的技術治理具有系統性和整體性，鼓勵引入“上級決策者與具體執行者” 的完整鏈條[29](p73-81)。因此，提升基層政府危機治理中的技術治理尤其重要。基層政府不但要認識到其自身的重要地位，還需充分發揮自身優越的社會基礎和制度優勢，其應急防控能力的提升尚有較大空間，在當前可以考慮使用“點”“線”“面”“體”的應急工作方法。

第一，基層政府要學會“定點”扎針，貫穿“定責到人”原則對潛在疫情風險較大的村、戶、人進行管、控、撫，精準施策。從羅伯特·希斯的4R 危機理論出發，制定和評估疫情危機的破壞性預警機制并對其進行最大時效性的干預。而預警是一種機制或過程，不但需要對危機本身及危機地區的信息進行系統收集和分析，并且需要把分析結果以用更容易理解和被認可的方式提供給決策者和危機中的個體[30](p220)。羅伯特·希斯認為從危機的準備就緒到危機反應轉變的關鍵一環在于危機慎思，其中一個主要問題就是要在危機信息不明確和出現緊迫性時，或者已經確定某些資源或者人員處于危機之中時及時選擇合適的響應策略[11](p373)。由于社會對之前新冠肺炎“人傳人”的高傳播風險認識不足，造成城鄉基層的疫情應急監控行動在春節后才正式開始。農村自然村的舉措則是整體隔離，把主要道路封閉，車輛無法進出。基層政府首先在防控行動層面按區域劃分負責到人，定村定責；在防控對象排查層面負責到戶，定點到人，構建精準、精細的疫情突發防控體系。

第二，要建立官民合一的基層疫情“防線”，基層政府和村民自治組織要建立共建、共防、共監的疫情生態防控戰線。開放式的危機應急管理系統在歐盟組織內部已經進行過實踐，不論是民防戰線還是政府層面的信息都應該進行無障礙地共享與傳遞，通過改進不同主體和組織的技術、職能去提高整體危機管理和業務可持續性能力[31](p2)。基層政府行政執行能力的發揮很大程度上需要借助鄉村精英或社區精英進行，其對群眾的防控政策執行是需要借助接點治理工具的。尤其是村干部及社區居委會等基層精英及單位往往是基層政府的最直接“喊話筒”，起到政府與群眾之間的橋梁接點作用。村民在非理性支配下往往重視鄉村鄉俗的“關系原則”而不去“舉報”從疫情高風險地區歸來的務工人員。潛在病毒攜帶者不知道疫情傳播對他人的影響時，也不會主動配合基層政府或者村干部進行自我診斷與隔離。鄉村社區基層精英們此時就要進行自下而上的協調與溝通，把村情村貌及疫情現狀及時并如實向基層鄉鎮政府匯報。為及早調配醫療衛生資源和對病疫人員進行有效救治，基層鄉鎮政府還要及時并如實向縣（市）級政府匯報，做好信息統計與公開，讓村民知道疫情在哪里，所處生態環境如何，并在風險來臨前做到自覺配合，官民共同監督，共同建設，共同防控疫情，構建官民和諧統一的風險應急防線。

第三，建立“全面”的疫情風險防范機制，提前監控疫情之外的負面溢出風險，培育安定有序的應急管理環境。針對諸如新冠肺炎疫情引發的公共衛生危機，應當引入“模糊治理”的防控思路，并且在疫情的不確定性風險中建立科學的評估機制，并最大限度地預測危機所引發的其他負面效應及潛在威脅[32](p47-50)。基層政府的應急風險行動不能只盯著風險危機本身，由疫情本身引發的市場秩序混亂、藥品藥價變動、物資供應鏈條中斷、人心恐慌、謠言肆意傳播等其他風險也是基層政府應該關注的。不論是農村市場還是城市大型購物中心，及早防范直接影響居民吃、穿、住、行、用各個方面的潛在誘發風險。尤其是與原始風險相關的應急工作所需要的環境要保持安定有序，這首先需要基層政府做好風險應急的群眾心理安慰和疏導工作，讓群眾認識疫情，穩住人心，創造透明的疫情風險群眾應急環境；其次需要對風險來臨后的市場環境進行監控，基層政府要積極確保農村和城市社區售賣點、貨物供應與銷售部門的常態監管與穩定，嚴厲打擊趁機哄抬物價、囤積物資等行為的發生，保證基層消費市場的穩定。

第四，完善基層疫情應急防控“體系”建設，注重危機的過程治理。根據羅伯特·希斯的危機治理理論啟示，實行應急風險4R 工作程序，實質上也是一個過程管理，尤其是要注重危機風險評估、資源調配、危機波及范圍和應變舉措選擇等每一階段的時效性和靈活性[11](p384-388)。首先，基層政府應與上級政府做好溝通，做好風險前的評估并且可能發生的風險破壞性縮減（Reduction）到最低。在此階段要評估疫情風險的傳播途徑以及危害性，做到信息的提前公布與公開，研究機構和衛生部門應及早向政府部門和群眾進行信息有效溝通與公布利。其次，基層政府要做好風險到來之后的準備，做好風險到來后的預備（Readiness）工作。這就要求基層政府要提早成立專門的疫情風險應急團隊，安排好街道、社區、自然村的值班團隊人員、風險應急培訓以及建立預警與管理計劃等。另外，最關鍵的就是能夠對本轄區的風險進行快、準、狠的反應（Response）。基層政府防控體系建設應根據確認危機、隔離危機、處理危機、消除危機四步進行，確認本轄區本次疫情的主要傳播情況，劃分重點的風險村、社區位置；風險人群應該定點隔離，及時安撫、保障健康人員生產生活；協同衛生部門一起抗擊疫情風險，盡最大努力治愈病患；最終內外聯控全面消除本轄區的疫情風險。最后，基層政府須做好風險過后的恢復（Recovery）與反饋工作，在各個環節提升基層政府的綜合應急防控能力。一是分析這次疫情危機發生及蔓延的影響因素，然后建立自身的恢復計劃并針對性地展開行動，迅速恢復生產和居民生活。二是總結經驗，學會化危為機，建立本轄區特有的應急管理經驗檔案，并為之推廣。