邊境深度貧困地區脫貧攻堅的治理共同體構建
——以廣西N縣為例

鐘家慧 何玲玲

(南寧師范大學經濟與管理學院，廣西 南寧530299)

一、治理共同體概念以及相關理論闡述

(一)脫貧攻堅治理共同體概念

張兆曙認為，治理共同體是在部門分立體制下協同治理的組織形式，其構建并非是各類社會主體簡單機械性的組合，而是多元主體建立相互協作機制，從而實現不同主體在作用上的互補、行動上的協調和資源上的聯合。[1]費廣勝指出，治理共同體構建是以共同目標為前提，采用人為化協同、一體化的運作方式使各類主體在同一活動中協調一致，達到功能的整合與互補。[2]陳曉春等人探究基于習近平新思想下“三共”社會治理格局的運作機制，并闡明治理共同體，指的是黨委、政府、企業、社會組織、公民五位主體采取協同行動，形成整體合力的治理體系。[3]哈利(Hartley)等人認為，共同治理是私營部門、公共部門以及非營利部門之間的多角色參與，以便為共同問題和目標找到解決對策的治理網絡。[4]綜上所述，本文認為脫貧攻堅治理共同體構建指的是基于多維貧困現狀和實現2020年脫貧目標，政府、市場、社會組織、貧困群眾等各方力量以角色定位、協作分工作為實現路徑，實現利益協調、行為協調、機制協調以及主體互動協同，最終通過統一目標整合成具有功能互補結構的治理網絡。

(二)治理共同體理論

德國現代社會學家斐迪南·滕尼斯在其著作《共同體與社會》中提出了共同體理論，強調在統一目標的前提下，通過協調和協同的治理手段，形成多元主體參與、互動協同以及功能互補的治理模式。在我國被廣泛應用于社區治理研究，而在脫貧攻堅領域的研究應用較少。何威通過分析上海市普陀區的社區協商治理體系來探討建構治理共同體的可能性，得出結論：隨著我國城鎮化和社區建設的不斷推進，無論是協商治理理念在社區公共意識和參與觀念中的內化，還是協商治理方式在不同層次的嵌入，都能夠將治理主體自身的各個因素納入協商之中，從而實現治理共同體的建構。[5]武倩妤運用共同體理念對現有治理模式存在的問題進行探討，指出在政府職能越位、缺位以及交叉的情況下，多元參與治理是最佳的治理狀態，它可以利用社區組織和成員有針對性地解決問題。[6]因此，治理共同體理論嵌入脫貧攻堅，將是一次貧困治理路徑的創新，為打贏脫貧攻堅戰提供新的助力“踏板”。

(三)公共政策執行過程模型分析

T·史密斯是最早構建影響政策執行因素及其過程模型的學者，他在《政策執行過程》一文中提出了一個描述政策執行過程的模型，被稱為史密斯政策執行模型[7]，如圖1所示：

圖1 史密斯政策執行過程模型

雖然該模型強調了目標群體、執行機構以及環境因素之間的互動關系。但也存在局限性，即沒有充分關注政策執行過程中的執行人員和相關主體。基于此，對史密斯政策執行過程模型進行優化，將執行人員和相關執行主體也作為影響脫貧攻堅政策執行成敗的重要因素擴充入模型，如圖2所示：

圖2 優化后的史密斯政策執行過程模型圖

二、廣西N縣情況分析

N縣位于中越邊境，是典型的“老、少、邊、山、窮”地區，也是我國脫貧攻堅工作的重難點縣。貧困面大，貧困程度深且分布較為分散，基礎設施薄弱、基本公共服務發展滯后，社會保障體系仍未完善。且地處石漠化地區，水土流失嚴重，山多地少，山高無平地。

在2015年的精準識別中，識別出全縣有貧困村59個，貧困人口1.367萬戶共5.3768萬人。2016年N縣實現脫貧摘帽2個村2111戶共8983人；2017年實現脫貧9個村1716戶共7227人；2018年實現脫貧7個村共12806人，貧困發生率從2017年末的20.54%降至13.95%，是減貧人口最多的一年。目前，全縣還有41個貧困村、3138戶貧困戶、12962人，詳情見表1。全縣貧困村多在深山、邊境一線，群眾居住分散，自然條件差。其中，有28個貧困村2089戶8708人居住在人多地少、生存環境惡劣的山區，占貧困人口的67.2%，有13個貧困村1049戶4254人居住在條件艱苦的邊境范圍附近，占貧困人口的32.8%。

表1 N縣貧困人口分布情況

(數據來源：2016-2019年廣西N縣政府工作報告。)

三、N縣脫貧攻堅的治理共同體構建困境

(一)脫貧攻堅政策自身的困境

N縣制定的《N縣國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出“到2020年，全面消除絕對貧困，全縣5.3786萬農村貧困人口全部脫貧，59個貧困村全部 ‘摘帽’，貧困農民人均純收入比2010年翻一番以上，實現五通四有的目標”。但N縣“十三五”規劃綱要中期評估報告顯示，三年農村貧困人口累計減少量未能達到五年累計完成量的60%，三年均未能完成預期目標，具體數據詳情見圖3。2019年是脫貧開發的攻堅年，N縣制定了本年度實現26個貧困村，17077人脫貧的政策目標。隨著攻堅戰的深入，減貧成本不斷增加，減貧成效不顯著的現象逐漸暴露，不合理的政策目標給政策執行人員施加執行壓力。部分執行人員為了減輕政績考核壓力和維護自身利益，會選擇“短平快”脫貧項目來迎合上級檢查和當地政府部門的績效評估[8]。長此以往，即使能夠實現脫貧目標，那也是不徹底的脫貧，返貧風險較高。

(數據來源：根據N縣“十三五”規劃綱要中期評估報告整理而成。)圖3 N縣2016年-2018年計劃脫貧數與實際脫貧數

(二)脫貧攻堅政策目標群體的困境

一是貧困戶陷入教育落后和貧困依賴。由于N縣的大部分村落位于山區，村民與外界缺乏交流，社會文明發育程度較低，貧困群眾的封建迷信思想、守舊觀念代際傳遞嚴重。部分貧困戶受傳統小農思想和生活方式的影響，即使他們有脫貧的想法，也缺乏創造性，不敢承擔風險和接受新事物。另外，部分貧困戶擔心如實匯報自己的收入情況，就不能繼續享受扶貧政策的資金扶持，N縣各村出現了不同程度的外出務工人員隱瞞或謊報其實際收入的現象，因此，幫扶人員無法準確掌握貧困戶的真實經濟狀況，很難對貧困戶是否如期脫貧作出認定。長此以往，導致一些貧困戶“等、靠、要”等依賴思想越來越嚴重，甚至出現爭當貧困戶，不愿脫貧的現象。二是因病致(返)貧問題嚴峻。據N縣扶貧辦數據顯示，全縣因病致貧(返)貧率高達30.9%。N縣的貧困村大部分位于條件惡劣的山區和條件艱苦的邊境附近，且村屯衛生醫療條件簡陋，不得不到縣里去看病，加上交通不便，這使得醫療成本增加和醫療費用提高，老百姓看病難，小病拖成大病，嚴重影響貧困群眾的生活質量和產業發展，使得貧困群眾在主動脫貧中“心有余而力不足”，成為脫貧攻堅路上的“絆腳石”。

(三)脫貧攻堅政策執行機構與執行人員困境

N縣的執行機構與人員在脫貧攻堅政策實施的過程中，出現了形式主義、官僚主義、弄虛作假、貪污腐敗等不良現象，主要表現在：一是執行機構“形式主義”傾向嚴重，存在任務導向式扶貧。N縣部分執行機構為了完成上級下達的指標任務和應對上級對脫貧工作的檢查與評定，多會選擇見效快、周期短的脫貧項目，尤其是既能有一定成效，又不會產生太多負面矛盾的項目，能夠在績效考核中有很好的顯示度，符合考核的要點，能夠得到上級的認可。此外，執行機構仍存在脫貧責任清單不明確、責任落實機制不健全等問題，主要體現在：一把手責任制的針對性不強、責任多重性；村委考核評估的效果不顯著；鄉鎮黨委、紀委在扶貧項目落實、扶貧資金監管中“兩個責任”落實不力。

二是執行人員職責落實不到位，存在作風不實。N縣部分村“兩委”干部文化素質偏低，法律意識淡薄，利用職權為自己和親友謀取私利，在資金申報使用中弄虛作假，欺上瞞下，專項資金不按規定使用，貪污挪用。

(四)脫貧攻堅政策相關執行主體的困境

一是缺乏信息互動交流平臺，主體間溝通不暢。N縣當前的信息溝通方式依然是采用下發文件和召開會議等傳統方式來傳遞信息。這種縱向傳遞的單向溝通方式存在信息失真、傳遞效率低以及信息不對稱等局限性，這反映了當前脫貧工作缺乏信息互動交流平臺，多元主體既無法準確掌握有價值的信息，又無法反映自己所掌握的信息。具體表現為：政府掌握著脫貧攻堅政策，對貧困地區和貧困人口的情況很了解，但對市場走向、項目行情等內容不太了解，市場主體與此相反，使得其很難結合當地情況推進項目規劃。其次，社會組織的公益屬性使得其與貧困群眾的聯系更為緊密，最了解他們的需求，但因為信息不對稱等問題，導致無法有效滿足貧困戶的需求。另外，貧困群眾自身是最了解自己的情況的，但還是得通過幫扶干部向上級反饋，從而導致信息失真。

二是主體間的利益存在分歧，多方共贏機制難以健全。N縣政府雖然明確了主體間的利益分配模式，但由于各類主體的利益不同，造成多方共贏機制難以健全。政府支持市場主體的發展是為了幫扶地區和群眾的可持續發展，而市場主體以盈利為目的，這就會使得在產業扶貧的過程中，市場主體為了獲得更多的利潤，脫離地區實際情況來發展產業，適得其反。

(五)脫貧攻堅政策執行環境的困境

一是自然環境惡劣，基礎設施比較滯后。N縣的地理位置偏遠，且邊民承擔著固守邊關的重任，從國家安全角度來講，他們難以僅憑通過易地搬遷來實現脫貧。“打鐵還需自身硬”“想致富，先修路”這些觀點是我們必須要認同的，只有將基礎設施完善好，才能逐步阻斷窮根。但是N縣屬于石漠化片區，水土流失嚴重，山多地少，地形復雜多樣，自然環境惡劣，使得基礎設施建設和公共服務提供的成本耗費高、難度大，加上項目涉及面廣、點多、資金投入有限等制約因素，導致基礎設施比較滯后。二是經濟基礎薄弱且融資難，產業發展得不到資金支持。該縣的產業項目多以小農生產為主，具有收益低、風險高、不確定性等特點，以盈利為主要目的的金融機構不愿向這些產業項目投放貸款，從而設置了較為嚴苛的貸款條件。因此，貧困村和貧困群眾很難享受到金融服務，他們的金融需求無法得到較好的滿足，N縣出現金融市場供不應求的失衡狀況。

四、N縣脫貧攻堅的治理共同體構建對策

(一)發揮好政府和基層領導干部在脫貧攻堅中的引導作用

1.健全脫貧攻堅政策制度體系，提高脫貧政策執行的可行性

一是制定合理的脫貧攻堅政策目標。N縣政府應結合自己的發展現狀、經濟基礎、自然環境等情況來制定合理的脫貧目標和切實可行的扶貧開發規劃并長期貫徹執行，從而減輕執行機構與人員的績效考核壓力。二是完善脫貧攻堅領域的監督機制。針對在脫貧領域侵害群眾利益的不正之風和腐敗的“蠅貪”問題，政府應加強基層村“兩委”干部隊伍建設，進一步深化村務公開。三是完善金融政策，加大金融對扶貧項目的支持力度。簡化貸款手續和降低貸款門檻，向以盈利為主要目的的金融機構提供風險保證金，降低其投放貸款的風險，從而降低金融機構的貸款門檻。四是建立信息平臺機制，暢通主體間的溝通渠道。建立一個具備多樣化功能的脫貧攻堅信息互動交流共享平臺，實現信息資源的整合共享、扶貧信息的流動性以及信息更新的實時性。

2.發揮基層領導干部的催化作用，深入脫貧的“最后一公里”

駐村干部是黨和國家聯系農民的紐帶，是農村發展的先鋒隊、主力軍，是脫貧攻堅的催化劑[9]。基層領導干部應積極參加干部培訓，筑牢擔當和攻堅克難的意識，要及時把開闊的思想和靈活的思維帶到貧困村，牢牢掌握脫貧工作主動權，不等不靠，創造性地貫徹落實各項決策部署，改變以往的“慰問式”扶貧，運用“黨建+智力扶貧”模式，開展座談會，大力宣傳脫貧支持政策和方針，引導貧困群眾樹立“自力更生，擺脫貧困”的主體意識，接納新發展觀念，接觸和學習產業經濟、“互聯網+X”等現代經濟資訊。

(二)發揮市場主體在脫貧攻堅中的中堅作用

1.積極投身于產業扶貧工程，發揮市場的中堅作用

一是電商企業助力地區的有產有銷。幫扶貧困群眾和農民合作社，利用自身優勢傳遞市場信息和供求走向，開展電商普及宣傳和培訓，實施生產供應鏈管理，形成“產供銷、儲運加”一體化的共同體網絡。二是發揮致富帶頭人的模范作用。養殖業、種植業致富前人應將自己的產業注冊成立專業合作社，采用統一品牌、統一提供種苗、分戶種養、統一銷售的模式，主動承擔起參與脫貧攻堅的市場主體責任。三是推進邊境貿易深加工。現有的邊貿互市商品形式單一，僅停留在初層次的“過境貿易”。市場主體可以運用政府的邊貿優惠政策在口岸附近創辦產品深加工廠，形成邊貿商品產業鏈，以此提高進出口商品的附加值，充分發揮邊境優勢，保證邊貿脫貧的有效推進。

2.結合自身定位，及時監督和反饋發展狀況

市場主體在脫貧攻堅中是產業發展的帶頭人，其通過政府的優惠政策和資金投入的方式來參與脫貧攻堅。因此，市場主體在監督產業扶貧領域的政策落實和資金去向更有優勢，也因市場主體是以盈利為主要目的的，其也只能監督產業扶貧這一領域。同時，市場主體作為產業主要運作者，應通過政府創立的信息交流互動平臺，以周報、月度報、季度報以及年度總結的形式將產業發展狀況及時反饋給各類主體，便于其他主體了解產業發展和收成情況。

(三)發揮貧困群眾在脫貧攻堅中的內生作用

一是自覺參與“志”“智”雙扶項目。通過參加包括農業科技培訓、崗位培訓、養殖培訓在內的實用培訓班，正確認清自己的角色定位，改變“等、靠、要”的思想，增強脫貧的主觀能動性。同時，響應教育扶貧工程和義務教育，重視提高后代的受教育水平，主動阻斷貧困代際傳遞。二是自覺參與特色扶貧。在政府、社會組織及企業的幫扶下組建村民合作社，緊扣當地特色產業的發展思路，運用“公司+基地+家庭農場”“龍頭企業+集體經濟”等發展模式，由被動式輸血扶貧轉向主動造血式扶貧。同時，充分利用區位優勢和邊貿優惠政策，積極以融資入股、土地入股等形式加入市場主體。利用政府邊貿優惠政策創辦的產品深加工廠，提高進出口產品的附加值，形成邊貿商品產業鏈，充分發揮邊境的區位優勢。三是自覺利用信息平臺，及時了解政策和反饋自身需求。脫貧情況不能僅憑數字來體現，也要尋求貧困群眾的真實評價以及對脫貧工作的意見或建議。貧困群眾通過信息互動交流平臺來了解相關扶貧政策，同時積極反饋自己的貧困現狀和需求，對各類信息存疑的可以在信息平臺進行提問，對執行機構與人員的工作態度不滿的可以進行反饋。

(四)發揮社會組織在脫貧攻堅中的重要作用

1.輔助開展特色扶貧項目，激發貧困群眾的主體意識

將貧困群眾分為三類來展開教育幫扶活動，幫助貧困群眾樹立主動脫貧意識和提高主動脫貧的能力。一是針對中小學貧困人口，通過與高校聯合開展大學生志愿支教服務項目和傳統捐贈項目，加強教育基礎設施建設，改善基本教育條件，提高教育水平以及科普水平。二是針對勞動力貧困人口，積極開展職業技能培訓、創業培訓，鼓勵貧困群眾去職業技術學校上學，對進入職業技術學校進行學習的貧困戶提供助學金和就業機會。三是針對殘疾貧困人口，開展實用技術培訓，實施“送教上門”活動，方便殘疾人能在家學技術。

2.積極參與公共產品供給，幫助政府減輕執行壓力

一是通過參與健康扶貧工程，提高貧困群眾的受益度。醫療衛生類社會組織定期進村開展免費體檢、醫療保健知識普及宣講會等公益活動，加強疾病預防宣傳、普及工作。二是實現基本養老保險項目的可持續發展。強化商業保險運營規范建設，擴充商業養老保險種類，輔助政府建立健全多層次的養老保障體系。三是拓展建設資金來源。N縣地處邊境，偏遠封閉，生態環境脆弱，導致基礎設施建設的成本高和施工難度大，加上地方政府財政困難，無法有效滿足當前的基礎設施建設需要。各類社會組織應拓寬資金籌措來源，有助于政府減輕政策執行的壓力。

3.發揮中立性，積極參與脫貧領域的監督

針對脫貧責任清單不明確、扶貧項目落實不力、作風不實等問題，社會組織要以“仲裁人”身份監督扶貧資金使用去向，輔助政府與扶貧工作人員加強對資金的后續管理，形成扶貧資金的專項管理鏈。定期對扶貧項目的進展、扶貧對象的幫扶程度、幫扶人員和主體的落實程度等情況進行第三方審查和監督，運用科學量化的指標將審查所得到的數據情況整合為評估報告，并上傳至政府創建的信息互動交流平臺，有助于滿足各類主體對脫貧攻堅情況的知情權和監督權，確保信息溝通的暢通。