鄉村振興戰略背景下邊境地區鄉村治理研究
——以廣西那坡縣為例

付秋梅 何玲玲

(1、2.南寧師范大學，廣西 南寧530299)

黨的十八屆三中全會提出：“全面深化改革的總目標是完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體 系和治理能力現代化。”[1]黨的十九大報告中進一步明確了國家治理體系和治理能力現代化將逐漸地推進，并于本世紀中葉實現。期間，鄉村治理現代化是推進國家治理現代化的關鍵環節和重要領域。

在政策導向下，近年來鄉村治理的研究呈現爆發式增長。通過梳理文獻發現，已有研究主要集中在以下兩個角度：一是橫向系統性研究。這部分研究把鄉村治理納入到我國“三農”問題范疇中，亦即農村問題，研究對象包括農村治理問題涉及到的廣泛內容。如治理主體、治理邏輯、治理困境、治理目標、治理模式、治理環境、治理路徑等的研究。鄭文寶認為鄉村社會功能的變遷與調整是鄉村治理的根本原因[2]。在多元共治的治理結構下，鄉村治理主體拓展至包括鄉鎮政府、村民委員會、農村社會組織、新型農業經營主體在內的政府、農民、市場、社會等四維治理主體[3]，村民小組自治模式[4]、片區治理模式、四直為民治理模式[5]的出現，使得鄉村治理模式更加多樣化；但我國鄉村治理存在國家與農民關系失衡、鄉村治理內卷化和去政治化[6]、治理方式陳舊、治理范圍狹窄[7]等問題，亟需推進鄉村治理轉型提質；趙一夫認為黨領導下“三治”相結合的鄉村治理體系和開放的多元化治理格局是中國鄉村治理的發展趨向[8]。二是縱向層級的研究。這部分研究基于治理層級或基層政權的視角展開，研究對象側重于基層治理自上而下的運作過程，“基層治理”“地方治理”“村級治理”等說法也隨之產生。按照鄉村治理機制的變遷，中國鄉村治理發展可以劃分為鄉鎮自治、人民公社制、鄉政村治和鄉村共治四個階段[9]，村治空間中交織著行政權力、村莊治權、經濟權力和道德權威四種主要的權力類型[10]，村民自治是補充國家力量之不足的產物，既是來自于村民的自我治理活動，同時又是一項國家治理制度安排[11]。

縱觀已有文獻，鄉村治理的研究“應然”多于“實然”，“吶喊”富于“實踐”。已有文獻主要是在制度或結構的范式下，從宏觀視角對鄉村治理系統進行研究，對微觀治理單元的研究較少，一定程度上制約了理論解釋力。鄉村治理是一個重要而特殊的區域，具有豐富性和差異性，因此，“實然”研究占有重要席位。廣西邊境地區是集邊境地區、民族地區、革命老區和貧困地區為一體的特殊區域，其鄉村治理績效直接關乎國家治理現代化進程。本文以與越南交界、云南接壤的典型邊境區域那坡縣為例，通過運用田野調查方法深入研究制約其鄉村治理的內外因素，并提出可行性路徑選擇，以期為邊境民族地區鄉村治理提供可資借鑒的經驗參考。

一、那坡縣鄉村治理現狀

那坡縣屬于典型的“老、少、邊、山、窮、困”地區，是國家扶貧開發工作重點縣、石漠化綜合治理重點縣、廣西深度貧困縣。“十三五”時期，那坡縣共有59個貧困村13670戶53768貧困人口，貧困發生率高達28.2%，是廣西貧困發生率在25%以上的5個縣份之一，其中有38個村5747戶22500貧困人口居住在人多地少、生存條件十分惡劣的大石山區，占貧困人口的41.8%，有68個行政村被列為廣西壯族自治區“十三五”時期深度貧困村，占全縣130個行政村(社區)的52.3%。①貧困人口覆蓋點多面廣，貧困程度深沉，是廣西精準脫貧中的“洼地”。

表1 那坡縣2015-2018年貧困狀況

那坡縣貧困戶的致貧原因較多，且各類致貧原因中人口比例較高，部分貧困戶的致貧原因屬于多維因素共同作用，這就導致了那坡縣精準脫貧的復雜性、艱巨性。從主要致貧原因來看，排前三位的分別為：缺技術3668戶，占貧困人口的36%；缺資金3225戶，占貧困人口的32%；自身發展力不足842戶，占貧困人口的8%，三者造成的貧困戶合計占到貧困戶總數的76%。由此窺見，一是技術短缺已經成為貧困群眾精準脫貧最大的攔路虎；二是雖然中央和自治區針對那坡縣投入了全方位扶貧，但是由于貧困點多面廣，貧困基數大，扶貧資金缺口仍然較大；三是需要引起特別關注的，貧困群眾自身發展力不足在“貧中之貧、困中之困”中日益凸顯，儼然超過了因病、因學致貧等主要致貧因素，“造血式”扶貧有待進一步開發。

圖1 那坡縣2015-2017年城鄉居民人均收支情況

那坡縣是典型的“兩高、一低”特征的邊境深度貧困地區(“兩高”即貧困人口占比高、貧困發生率高，“一低”即人均可支配收入低)。從圖1來看，自2015年舉國上下大力推進脫貧攻堅戰以來，那坡縣城鄉居民人均可支配收入差距仍然較大，城鎮居民人均可支配收入是農民人均可支配收入的2倍。三年平均來看，農民人均可支配收入不足5500元，而農民的人均可支配收入仍低于現金支出，“入不敷出”現象依舊普遍。

二、那坡縣鄉村治理中的主要問題

(一)產業發展基礎薄弱，結構單一

那坡縣域內2/3以上地形為山地和丘陵，土地資源、水資源嚴重匱乏，自然環境惡劣，農牧業發展先天性條件不足，貧困戶更多是靠“單打獨斗”；區位條件差，交通不便，市場可達性差，運輸成本高，一二三產業發展受到限制；生態環境脆弱，石漠化地區多，林地面積少且多為生態保護區，工業生產發展困難；邊境一線居民居住分散，邊貿互市點少，電商、物流等新興服務業發展較慢。

課題組通過實地調研那坡縣北部邊境深度貧困點——念井村西馬屯，從與駐村第一書記訪談中了解到，西馬屯共有10戶63人，村民居住在山坳中，崇山萬嶺，嚴重缺水缺土，只能靠在石頭縫里種莊稼度日，由于地質原因產量低，“石縫產業”發展更是難上加難。在2015年開展的扶貧工作中，全屯被列為低保戶，2017年則被列為深度貧困試點村屯脫貧攻堅項目，建設投資了80萬元實施砌墻保土、板藍根種植工程,使附著在石頭上的深貧人口得以可持續發展②。由此窺見，產業發展的基礎十分薄弱。

(二)社會公共服務體系建設緩慢

1.基礎設施建設滯后

那坡縣邊境深度貧困地區在經歷了兩年多的興邊富民攻堅戰后，基礎設施有了明顯改善，但距離精準脫貧和消除絕對貧困的目標仍然相差甚遠，主要表現在：交通方面，全縣仍有13條97.3公里村級公路需要提級改造，326個自然村屯沒有通水泥路，889個自然村屯未完成屯內道路硬化。安全飲水方面，仍有422個行政村3萬余人的飲水安全需要進行提級改造。供電網絡方面，目前僅有一座110kV中心變電站，沒有建成雙線環網供電，網架結構較薄弱，還有292個貧困村屯需要實施農網改造。移動網絡方面，網絡信號覆蓋不強，部分抵邊村屯只能接收到越南信號，有7個鄉(鎮)需建節點機房，村屯需建70個網絡基站，256村屯未通寬帶網絡。

2.社會事業發展緩慢

健康扶貧工程建設方面，那坡縣仍有8所縣級衛生院沒有污、垃等配套設施，13個鄉(鎮)衛生院、127個行政村衛生室標準化建設均未達標；多重保障制度補償費用的“一站式”即時結算服務，僅在縣級定點醫療機構實施，鄉鎮一級未覆蓋到位，服務站點少，貧困覆蓋面低，偏遠山區貧困患者享受機會少；醫務人員待遇偏低，工作積極性不高，大多鄉村醫生把村一級的基本醫療和公共衛生服務當成“副業”。住房保障工程建設方面，仍有82戶無房戶和1469戶木瓦房和危房戶亟需改造，特別是0—3公里邊境一線深度貧困地區，堅守著守邊固疆的重任，不能實施易地搬遷，由于受自然條件的制約和戰爭的影響，多為幾戶結成一個社區在山頂上生活，居住環境差，人畜不分離，目前尚有建檔立卡貧困人口258戶1142人無穩固住房或人均住房面積不達標的情況。教育保障方面，適齡學生輟學現象嚴重。從那坡縣扶貧辦獲悉，該縣共有370名義務教育階段輟學學生(其中建檔立卡貧困戶輟學學生196人)，目前勸返352人，尚有18人正在開展勸返工作(其中建檔立卡貧困戶輟學學生10人)。文化扶貧工程建設方面，文體活動場所利用率不高，發揮作用有限，貧困群眾大多“日出而作，日落而息”，文化生活單調貧乏。

(三)涉外婚姻現象嚴重

那坡縣由于地處祖國邊疆且為民族地區，與越南邊境人群交流密切，特別是在政治、經濟和社會等多重因素誘導下，近年來涉外婚姻呈現增長趨勢。據那坡縣扶貧辦統計，全縣與越南通婚有1000多戶，其中建檔立卡貧困戶共有350戶，這些涉外婚姻生育的子女人數約2500多人，其中建檔立卡貧困戶家庭子女約為850人。由于涉外婚姻中的貧困戶雙方文化程度都不高，邊境地區的貧困家庭世代從事農耕養殖生活，經濟上十分貧困，居住環境較差，而越籍新娘屬于非法入境、非法居留又無法尋找外出打工機會，家庭生計重負都壓在了男方身上，同時婚后子女養育費用也很高，所以正如圖1所示，因婚致貧也是邊民貧困的主要因素，占到貧困人口的3%。根據我國《婚姻法》第8條規定和《中國邊民與毗鄰國邊民婚姻登記辦法》第5條規定③，涉外婚姻中的雙方由于沒有履行中國婚姻登記的法律程序，這種婚姻在中國不能得到法律層面認可。而涉外婚姻正當手續辦理程序繁瑣耗費較大，越籍媳婦得到中國國籍難度大，且子女落戶必須要法定機構做出司法鑒定，經濟負擔較高。無法落戶就無法同享低保、九年義務教育等政策福利，這就導致了貧困“邊緣化” 問題突出。

(四)貧困群眾內生動力不足

一是職業技能水平不高。貧困群眾多從事簡單的種植業和養殖業，農民“靠天吃飯”的現狀依然存在，而外出務工的農民，也由于文化水平低而多從事機械化等技術含量低的工種。二是精神文化貧瘠。由于交通不便，信息閉塞，長時間形成路徑依賴效應，熱衷于打麻將、打紙牌賭博等不良文化生活；在扶貧領域中，一些群眾“等、靠、要”思想嚴重，不以“貧”為恥，反以當上貧困戶為榮，“要我發展”遮蔽了“我要發展”，被動進取取代了主動進取。

在與那坡縣扶貧辦副主任的訪談中，深刻了解到部分貧困群眾的“等靠要”思想已岌岌可危。如百省鄉那布村弄一、二社，雖然多年來縣鄉(鎮)兩級政府一直加強貧困治理力度，但用于支持農戶發展產業的小豬、雞鴨苗等，農戶養一段時間就殺了吃光，產業難以持續發展。

三、那坡縣鄉村振興的主要路徑選擇

(一) 以特色產業融合一二三產發展

小康不小康，關鍵看老鄉，老鄉們奔小康關鍵在于產業可持續發展。強化產業發展，確保每一戶都有一個增收產業，形成高效價值鏈條，才能實現由“輸血式”扶貧到“造血式”扶貧的轉變。

1.推進傳統特色農業發展

重點發展縣級“5+2”和村級“3+1”傳統特色產業，加大特色產業以獎代補扶持政策力度，而對于貧困戶自主發展產業也要應補盡補，全力助推群眾脫貧致富增收；同時，因地制宜，根據市場需求出發，積極培育其他傳統特色產業。高效利用村級合作社、致富能人帶頭等主體，通過契約、服務、資產聯結等形式和農戶結成“利益共同體”，鼓勵貧困戶連片規模發展特色產業。加大對抵邊一線貧困村農田水利設施建設的支持力度，可在現行建設補助標準的基礎上給予傾斜提高。對于農戶抵抗自然災害能力不足問題，可通過政府主導，因地制宜擴大責任范圍以及提高定損標準，積極宣傳農業保險政策，鼓勵農戶積極投保。

2.大力推進示范工業集群

利用邊境獨特的區位、政策環境，通過扶貧工業示范園區項目的開發，提供制度保障、政策支持，引導邊境深度貧困地區異地興辦勞動密集型工廠企業，引進投資。通過對勞動力需求的擴張積極吸收貧困群眾，從而實現資金、技術、信息和市場經濟觀念意識的互通，使貧困群眾就地就近就業增收，提升家庭幸福指數，帶動本地經濟發展。

3.推進邊境互市產業發展

充分利用邊境優勢，做足“邊”字文章，努力實現邊貿扶貧全覆蓋。一是加強互市口岸建設，增加互市點、對外貿易加工扶貧產業園建設，大力發展邊境互市經濟。二是集成化理念貫穿邊貿產業發展，通過政策集成、資金集成、信息集成等資源集成，深化“邊貿互助組+貧困戶”模式，引導和鼓勵貧困邊民在家門口從事邊貿行業，提高貧困邊民收入。三是實施“易地搬遷+邊貿扶貧+駐邊守疆”機制，依托邊民互市(點)區位優勢，建設邊貿扶貧小區，配套交易商鋪市場和基礎公共服務設施，鼓勵3-20公里內的貧困戶以及內地貧困搬遷到0-3公里邊境定居，同時政策傾斜支持，發放邊民互市證，引導參與互市貿易，可以進一步盤活邊境貿易的同時，保障貧困群眾有穩固住房，穩邊固疆。

(二)利用粵桂扶貧協作助力社會公共服務體系建設

1.大力推進基礎設施建設

針對目前那坡縣基礎設施建設缺口，要加大粵桂協作資金投入和政策傾斜，高效利用專項資金，對于破損不達標的村級公路進行提級改造，屯級土路山路進行硬化，加大水柜覆蓋面，實現“一屯一水柜”，解決貧困群眾飲水困難問題；對于新建通邊抵邊屯道路、抵邊屯內道路硬化、產業路、飲水設施建設等項目的補助標準，在現行標準的基礎上可以相應提高，對于深度貧困村屯的道路基礎設施建設，不設戶限，結合實際給予實施，推進水、電、路、網等基礎設施建設，提升城鎮道路的聯通性以及村屯道路的可達性。

2.加快社會事業發展步伐

一是加強教育協作，組織結對幫扶學校選派部分骨干教師開展支教，選派名優特教師開展講學、教研和業務交流，那坡縣部分學校校長和骨干教師也可赴廣東跟崗學習；針對輟學學生，聯合廣東省定點職業學校開展職業滲透式教育，切實消除輟學問題，提高職業技能。二是加強醫療協作，加強廣東省對口幫扶醫院與那坡縣結對醫院的溝通交流，提高結對醫院額度，鼓勵選派醫務人員掛職坐診及技術交流，引進先進醫療設施和技術，爭取將惠民工程“一站式結算服務”落實到鄉鎮衛生院、村級衛生室，鼓勵廣東省醫務人員、醫學畢業生通過簽訂合同形式到那坡開展支醫工作。三是加強住房保障協作，實施“扶貧車間+住房保障”模式，推廣“田園式”扶貧車間，鼓勵農業公司與貧困群眾合作，規模發展種植和養殖產業，讓貧困群眾在家門口工作；推廣“居家式”扶貧車間，在易地搬遷點中，鼓勵和引進廣東省勞動密集型企業進駐投資，讓易地搬遷貧困群眾實現在家就業。四是加強文化服務協作，堅持自上而下的“派送”文化方式與自下而上的“補齊”文化方式相結合，通過文藝匯演、文體活動、電影媒體等方式，開發紅色文化和鄉土文化，滿足廣大群眾多層次、多元化的精神文化需要，讓公共文化真正惠及民眾。

(三)構建雙重機制，著力解決涉外婚姻問題

涉外婚姻問題復雜，源頭控制是關鍵。因此，需要在制度、政策機制上著手。一是制度保障簡化流程。在邊境縣一級就近成立專門涉外婚姻登記機構，簡化涉外婚姻合法手續辦理流程，縮減涉外婚姻合法手續花費，減免子女落戶所需要的司法鑒定費用，減輕與越南通婚的建檔立卡貧困戶的經濟負擔。二是政策支持共享發展。依照《立法法》《婚姻法》和《中國邊民與毗鄰國邊民婚姻登記辦法》等法律法規戶籍改革的文件精神，盡快制定專門針對跨境通婚問題的單行條例，并與越南國家進行溝通、協商，雙方認同，制定實施可行的邊民通婚法律，解決他們的婚姻合法化和落戶難題。同時，出臺相關政策，給予事實婚姻外籍媳婦同等享受貧困戶、社會保險與救助、邊民補助等相關政策，涉外婚姻家庭子女同等享受義務教育均衡等政策幫助。

(四)加強扶志扶智教育，提高貧困群眾內生發展力

1.提高貧困群眾思想意識

“弱鳥可望先飛，至貧可能先富，但能否實現‘先飛’、‘先富’，首先要看頭腦里有無這種意識。”[12]貧困農民主體要有自發地想擺脫貧困，有對美好生活向往的需求，而提升貧困群眾思想意識，并不能僅依靠貧困群眾自身力量，因為長期的弱勢累積形成的貧困文化大于轉變誘因，仍需誘導干預優化外部系統。一是以獎代補誘導干預，在產業推進中，通過先種養，后獎補，依據各村資源優勢，因戶施策，鼓勵貧困群眾大力發展種養，形成競相發展的局面，在鄉村治理中，通過貧困群眾責任分擔，主動參與精準脫貧工作進行累計積分，按積分兌換成相應分值的生活用品。二是扶貧干部誘導干預，積極深入群眾，面對面宣傳講解政策，想群眾之所想，解群眾之所惑，提高貧困群眾脫貧自信心；三是脫貧致富能人誘導干預，用先進事跡，作為標桿形象無形中激發貧困群眾“脫貧光榮”的思想動力，引導其拔高看齊。

2.開展職業培訓，提升專業技能

根據鄉鎮產業發展的特點和貧困群眾實際需求，分期擇時舉辦“農家課堂”等形式開展農業實用技能培訓，聘請專家、農林水利局等部門人員授予理論與技術知識并提供作業指導；請農業能人或脫貧致富帶頭人分享經驗，讓先富帶后富，使貧困群眾就地或就近提高農業專業技能，改變“靠天吃飯”的不利現象。依托當地沿邊的優勢，開展“邊境貿易課堂”，鼓勵邊民積極投入到邊境貿易中，拓寬增收渠道。根據城市發展需求，開展“就業轉移課堂”，培訓工種可為貼近群眾需求的電工、家政服務、面點師、烹飪師等，進一步豐富貧困群眾的就業技能。開展深圳—那坡兩地扶貧協作課程，組織貧困家庭子女赴深圳進行先進技術技能培訓，提高職業技術含金量。

結 語

要實現鄉村振興，推進國家治理能力和治理體系現代化，就必須提高鄉村治理水平，創新鄉村治理體系，走鄉村善治之路。廣西邊境地區的鄉村是離散型鄉村，離散型鄉村的鄉村治理才是一種真正意義上的典型化的鄉村治理。偏遠的地理位置，封閉的地緣環境，落后的交通條件，使得廣西邊境地區的鄉村治理面臨著顯著的外在制約與內在不足現實困境。經濟基礎決定農村公共服務供給體系的發展程度，經濟驅動是擺脫貧困、改善鄉村面貌的根本之策。因此，在新時代鄉村振興戰略背景下，廣西邊境地區推進鄉村治理，首先需要發展產業，把培育壯大產業作為推動脫貧攻堅、實現鄉村振興的根本出路。其次，從本質上說，鄉村治理因人而變，因人而治，是以人為中心的治理，因此，在治理上關鍵要解決人的精神思想問題，要加強扶志扶智教育，提升貧困群眾內生發展動力，培養其自我發展的能力。總之，只有從外在環境改善、內在發展動力增強兩個維度雙向驅動，才能從根本上實現廣西邊境地區的鄉村善治。

注 釋：

①本文中的數據均來源于調研時那坡縣扶貧辦提供。

②砌墻保土工程：即將山坳周圍的石塊抽離，外運土壤鋪設成80畝深60公分可用耕地，供板藍根產業種植。

③我國《婚姻法》第8條規定：要求結婚的男女雙方必須親自到婚姻登記機關進行結婚登記。符合本法規定的，予以登記，發給結婚證。取得結婚證，即確立夫妻關系。未辦理結婚登記的，應當補辦登記。《中國邊民與毗鄰國邊民婚姻登記辦法》第5條規定：中國邊民與毗鄰國邊民在中國邊境地區結婚，男女雙方應當共同到中國一方當事人常住戶口所在地的婚姻登記機關辦理結婚登記。