基于大數據的民族地區地方政府管理

任文琴

摘 要：大數據時代的到來不僅影響人們的生活方式，也為政府管理帶來了諸多的機遇。適應時代發展趨勢和要求，民族地區地方政府通過數據應用開發在不同層面推動了政府管理革新，但其過程存在著數據管理理念不足、數據資源內部共享程度偏低，以及數據安全、專業人才短缺等問題。對此，提升民族地區地方政府數據應用開發能力、培養政府數據管理思維、搭建數據共享平臺、加快數據立法和政策吸引專業人才等是實現地方政府管理現代化的必然選擇。

關鍵詞：民族地區地方政府;大數據;政府管理;數據應用

中圖分類號：D630 ? 文獻標志碼：A ? 文章編號：1002-2589（2020）08-0039-04

當前，隨著互聯網技術的高速發展和大范圍應用，數據以指數級增長，大數據（Big Data）時代已然到來，數據的潛在價值被不斷挖掘并廣泛應用于社會生活、經濟發展和國家治理等諸多方面。在公共管理領域，大數據憑借攜帶的數據信息和先進的數據處理技術對傳統的地方政府“經驗管理”提出了挑戰和要求，但也為地方政府管理提供了新的改革方向和開拓路徑。民族地區是我國疆域的重要組成部分，民族地區地方政府管理質量的優劣直接影響到民族地區經濟社會的發展。如何在大數據背景下創新民族地區地方政府管理，適應國家治理能力現代化的要求是現下國家行政和學術課題研究的重點。

大數據引發的公共管理領域的深刻變革，不僅在于大數據對社會治理領域的輻射作用，改變政府處理公共事務的方式及回應民眾需求的途徑，還表現在大數據引發的政府管理本身的深刻變革。政府是國家治理的主體，通過大數據再造政府具有劃時代的意義。近年來，關于大數據背景下的政府管理，除國家政策層面的高度關注外，學術界也有諸多相關探討，成果豐碩。一是將大數據視為推動政府治理變革的工具，利用大數據轉變政府職能、推動機構改革以構建政府治理新模式[1-3];二是分析政府治理在大數據背景下的機遇、挑戰，并尋求合適的治理之道[4-6];三是提出政府治理應轉變為數據治理，解決政府治理面臨的數據問題[7-8]?？梢姡绾伟l揮大數據的作用，提升政府管理能力，仍有廣闊的研究空間。

一、大數據為民族地區地方政府管理帶來的機遇

與東部發達地區相比，民族地區在經濟社會方面仍處于“追趕”狀態，但民族地區資源豐富，發展潛力較大。大數據時代的到來，為民族地區“趕超”東部提供了契機，也為地方政府發揮主導作用、提升地方政府數據應用開發能力、推動政府管理革新提供了條件。

1.大數據充實民族地區地方政府數據資源。客觀海量的數據資源是政府數據管理的前提，大數據充盈了地方政府的數據庫。目前，地方政府占有的數據主要分為存量數據和增量數據[9]。存量數據是傳統政府管理對政府活動的記錄，通過行政窗口借助初階互聯網對行政審批、財務記錄、采購活動及其他活動等靜態數據的存儲;增量數據是政府借助各種聯網設備收集的數據，高階互聯網時期主要是收集民眾通過微博、微信等自媒體制造的數據，以及物聯網階段儀器設備的智能化操作所產生的數據。大數據為民族地區政府數據應用提供了數據契機。

2.大數據改善民族地區地方政府數據管理技術。大數據推動地方政府數據管理革新，在于大數據為政府管理帶來的技術優勢，即利用大數據技術對政府數據進行分析，掌握關鍵性指標和臨界點數據，對社會管理做出動態反應，對政府內部管理及時調整。傳統政府數據存儲與處理方式再難滿足日益增長的海量數據資源的處理要求，即時產生的數據需要更專業的收集、存儲以及處理，這就從側面推動了地方政府數據管理技術的革新，從硬件設備的更新換代，到軟件、技術上的推陳出新，再到大數據專業人才的配備，逐步實現民族地區地方政府數據應用的全面升級。

3.大數據為民族地區地方政府帶來數據管理思維。傳統地方政府多是憑借既有經驗和知識進行決策的定性管理，缺乏科學性和前瞻性，部分原因是地方政府在管理過程中受數據量和數據處理技術的限制，對管理對象認知不到位，分析的精準性較差[10]。大數據時代的海量數據和精準的數據處理技術推動地方政府管理從定性向定量轉變，依靠數據關聯分析，數據建模及虛擬仿真等技術，構建政府數據管理模式，強化數據應用。同時，地方政府管理突破了以往的樣本數據，而是大數據，全量數據。對大數據進行“模塊化分析和政策模擬”，不僅可以實現地方政府管理的精確化、預測未來的有效化，更可將數據管理思維貫徹到政府管理全過程，從意識形態的角度滿足民族地區地方政府管理革新的要求。

二、民族地區地方政府大數據開發應用基本狀況

大數據戰略實施以來，全國各地均結合本地發展狀況有針對性地制定大數據發展規劃，探索大數據發展之路。民族地區在地方政府的主導下，按照政府促進數據應用開發的程度，由淺到深可分為大數據借鑒階段（基礎應用）、大數據融合階段（大數據平臺、技術融入公共治理）、數據開放共享階段和數據立法規范階段[11]。通過收集匯總中國政府網提供的關于民族地區大數據應用開發的相關資料（如表1所示）得出，民族地區大數據應用開發總體向好，以貴州大數據發展一枝獨秀，不僅在數據開放共享層面取得發展成果，數據立法也走在全國前列。但依舊存在發展不平衡問題。首先是在大數據基礎應用階段開發較淺、涉及領域較窄、功能短缺;其次是大數據平臺建設，寧夏和新疆未建設適應本地區發展特色的大數據平臺，融合創新能力有待提升;此外，數據應用方面衍生的數據安全問題，只貴陽市出臺了安全條例，地方政府大數據安全立法任重道遠。值得注意的是政府數據應用方向更傾向于政府利用大數據實現社會治理現代化，對應用大數據優化政府自身的涉及較少。而精準決策、高效運轉的地方政府是實現民族地區經濟社會騰飛的前提。因此，在大數據背景下提升地方政府數據應用開發能力，實現政府管理數據化是民族地區發展的當務之急。

三、民族地區地方政府管理數據應用開發存在的問題

1.地方政府數據思維尚待提升。大數據時代的政府管理，數據是決策依據，拿數據說話，只有重視數據的價值，讓數據發揮行政作用，才能更好地實現政府數據管理。然而，當下部分民族地區地方政府仍面臨數據管理思維不足的問題，這主要表現在兩個方面。首先是政府領導干部數據決策理念有待強化。傳統政府決策受數據存量和數據處理技術限制，領導在決策過程中往往存在決策信息不足的窘境，因而多以經驗決策為主，主觀影響較大。但在大數據時代，面對豐富的數據資源和高端的數據處理技術，全樣本的數據分析可以獲得更精確的決策信息。但部分領導干部在決策過程中對數據分析結果只做參考，仍會依賴過往經驗對事實做出判斷。其次是普通公務員利用數據處理技術讓工作減壓的意識較弱。公務員是政府服務社會的直接受理人，通常處理的公共事務瑣碎且繁雜。大數據時代利用互聯網和數據處理技術實現網上辦公是對公務員的基本要求，但是部分公務員因信息化處理能力不足，也弱化了數據管理思維，仍無法實現公共事務處理的數據化操作。

2.政府內部數據資源共享程度偏低。政務信息資源是國家信息資源的主要組成部分，“目前我國數據信息資源80%以上掌握在各級政府部門手里”，這些數據是政府管理的重要參考依據。大數據時代背景下，利用數據提升政府管理能力，應重點考慮數據共享的問題。由于大數據和數據處理技術還未從根源上改變地方政府的運行體制，垂直的層級分布和獨立的部門設置，造成較多的部門和層級壁壘，限制了信息時代數據在政府內部的快速流通，阻礙了數據共享價值的發揮。此外，數據共享意識缺乏也是造成政府內部數據共享不足的誘因。政府收集到的數據資源本應是政府的公有財產，但是部門利益和競爭心理的存在，使得大量數據資源被不同部門所壟斷，共享的數據多是基礎數據，價值較低且未涉及關鍵、核心數據，這種“有所保留”的數據共享也是信息孤島產生的根源。

3.數據資源存在安全隱患。大數據背景下，除政府日常運轉產生的數據外，其他領域的數據也會匯聚到政府部門。因此政府可通過對收集到的數據進行關聯分析，提取價值量高的信息作為政府管理的依據。但是，從數據的產生到流通，每一環節都面臨著安全風險。首先是數據的產生，就政府內部數據而言，不少政府部門都曾出現被黑客攻擊、機密信息被竊取的事件。例如美國某州政府辦公室的數據泄漏事件，導致600多萬選民的身份信息泄露，造成了惡劣的影響。其次，在數據流通階段核心數據的保護也存在極大的安全隱患，而且數據泄露原因的尋找相對困難。政府數據泄露之所以引起政府、社會的高度重視，是因為政府數據多是敏感數據，涉及民眾個人信息、國防、能源、金融等多個關鍵領域，而現有的數據安全保護措施相對不完善。國家層面針對數據安全的立法還未出臺，民族地區僅以貴州省的數據安全立法為指引。法律條文的缺失，使大數據的發展無法得到法律的保護，數據安全受到威脅。

4.缺乏大數據專業人才。2016年成都數聯尋英科技有限公司發布了我國首份《大數據人才報告》。報告顯示，未來3—5年內大數據人才缺口將高達150萬;從分布地來看，主要集中在北京、上海、深圳等一線城市，匯聚到民族地區的大數據人才相對較少且集中在貴州省;從就業單位來看，大數據人才在企業（類似騰訊、百度等互聯網公司）中的占比遠高于在政府部門從事數據處理的專業人才。此外，地方政府在人才培養與引進方面的政策也相對缺失，只貴州2015年出臺《關于加快大數據產業人才隊伍建設的實施意見》。大數據專業人才是發展大數據的基礎，只有盡快落實大數據人才戰略才能更好把握大數據時代的機遇與挑戰。

四、提升民族地區地方政府數據應用開發能力的對策

把握大數據的時代契機，提升民族地區地方政府數據應用開發能力，應積極尋求當下政府數據應用存在問題的化解之道。

1.以提高民族地區地方政府數據應用培養政府數據管理思維。應對大數據時代給政府管理帶來的難題，提升政府數據應用能力，首先應借助大數據推動地方政府組織結構向扁平化調整，從制度層面貫徹大數據理念。傳統科層制的行政組織結構在傳遞權力、信息和監督等方面，不僅傳遞過程效率低，且在發展過程中逐漸固化，信息壁壘增多。當下，應利用大數據打破層級傳遞的程序，信息不再匯聚到組織高層，而是在各個層級即時共享，實現政府內部信息的高效流通。同時，大數據分析技術沖擊了原有的政府部門設定，使職能部門的設置更具靈活性，可根據待辦事項設立需要的部門或取消，推動組織柔性化發展。其次是自上而下政府人員大數據思維的培養。高層領導干部應認識到數據決策帶來的精準性和預測性，決策時應充分利用數據分析結果，實現科學、理性的決策，強化統籌安排的能力。其中，對少數民族干部的培養，要酌情分析其民族文化背景，采取合理方式培養數據理念，提高數據操作技能。對普通公務員，要組織學習大數據知識以形成數據思維，利用數據操作為政務工作減壓，滿足政府業務處理要求。數據管理思維是地方政府高效運作的前提，要在“無序數據關聯化、隱形數據顯性化、靜態數據動態化”[10]的基礎上，實現政府管理的數據化。

2.建設民族地區地方政府內部數據共享平臺。共享理念是國家順應時代要求提出的新發展理念，是解決當下社會問題的金鑰匙。大數據時代背景下，數據要發揮潛在價值，就要踐行共享理念。針對政府內部數據共享不足的情況，地方政府應積極構建共享數據標準化信息大通道[12]，形成政府內部聯通的開放數據平臺體系[13]，即構建縱向到底、橫向到邊的數據開放框架，滿足政府不同層級和部門對數據開放的要求。通過數據共享，打破行政組織結構的束縛，實現政府內部信息暢通，逐步消除信息孤島。但是，數據共享之前應確保數據滿足完整、即時、可獲取、可機讀以及免于授權等要求[13];同時可通過對數據進行安全等級分類，以安全或風險級別的高低確定數據共享的程度和范圍，避免重要機密信息外漏。此外，還可構建地方政府間的數據共享平臺，實現更大范圍的數據共享。例如貴州通過體制改革，將省、市、縣各部門的數據放在云平臺上共享，有效避免了“數據割據”[14]。

3.以數據安全為導向加快地方政府數據安全立法。數據安全問題一直是國家關注的重點。面對數據爆炸式的增長和數據處理技術的迭代更新，數據安全問題日益突出。現有的數據處理技術，包括利用“射頻識別、數據檢索分類工具等，結合互聯網、物聯網、NewSQL”[15]等技術可挖掘數據隱含信息，以及“采取網絡地圖、標簽云、歷史流圖等最新的大數據可視化技術”，把握事物發展規律、做出預測等。雖然大數據時代的到來方便了人們的衣食住行，但潛在的數據安全問題使民眾處于“透明”狀態。政府掌握著民眾重要的個人信息，一旦數據泄露并被刻意利用，后果不堪設想。因此，除了大數據安全技術的開發應用外，政府應從立法層面規范大數據的使用。推動地方政府大數據立法，一是可以借鑒國家層面已有的數據安全、信息保護相關法律法規，根據地區發展需要制定具有地方特色的數據安全法;二是可以參考已對數據安全立法的其他省、市等地方法規，學習借鑒立法過程，如《貴州省大數據發展應用促進條例》的發布起到了很好的示范作用。數據立法使政府數據應用開發有理、有據，共享數據也得到了保護。加快數據立法，構建安全政府，讓大數據在法治環境中不斷“成長”。

4.落實民族地區地方政府大數據專業人才的培養和引進。習近平總書記強調要“聚天下英才而用之”，人才是國家發展的重要戰略支撐。通過數據應用實現地方政府管理數據化既是對傳統政府行政管理的挑戰，也是對地方政府匯聚高精尖人才能力的考驗。大數據專業人才是提升政府數據管理的保障，而針對目前地方政府內部大數據人才不足的現狀，應從以下幾個方面吸引人才、留住人才。一是對政府原有技術人才的培養，通過大數據職業化培訓，強化其數據操控技能，提升專業素養;二是通過發布激勵性政策，吸引國內、國際優秀大數據專業人才在政府就業，其中“貴州省大數據人才云”的運行，就將大數據和人力資源服務深度融合，為貴州省大數據人才的集聚、管理、服務等方面提供了平臺支撐;三是在地方政府政策的引導下，選擇高校、企業和政府聯合培養大數據人才的模式，實現數據人才的理論、實踐雙匹配。同時，在人才引進的基礎上，注意通過福利政策留住人才。調查顯示，大數據技術人才的流動性較大，存在吸引人才卻留不住人才的問題。因此要做好相應的后勤服務工作，更好地留住人才。大數據的可持續發展需要強勁的人才支撐，地方政府應重視人才戰略的實施。

五、結語

總之，大數據時代呈現的井噴式數據信息，有效驅動著民族地區地方政府管理效能的提升。將大數據與政府管理相結合，提升地方政府數據應用開發的能力，推進地方政府管理革新，已成為當前政府管理新的切入點。大數據為政府管理帶來數據資源的同時，也伴有數據分析技術的演進、創新及數據結果的深度剖析，不僅是對傳統政府管理觀念的沖擊，也是對建設高質量數據政府的推動，民族地區地方政府更需正確認識和全面把握新機遇、新挑戰。當然，面對大數據帶來的便利，地方政府在大數據發展中也應當警惕“唯數據論”的大數據“陷阱”[16]，更加科學合理地認識和使用大數據，不斷推進智慧政府的建設。

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