《政府投資條例》對基礎設施投融資體制的影響和重塑

熊曉波 廖睿

《政府投資條例》（以下簡稱“條例”）科學合理界定了政府投資的范圍，而政府投資范圍直接涉及政府和市場的關系。政府不應與人民競爭牟利，而應給予社會和民營資本更多的機會，如果市場配置更好就讓市場分配，而在市場配置不到的或者市場不能充分配置資源的領域，政府來做配置，比如純公益性沒有收益的、市場不愿意介入但關系到國計民生、國家安全等的領域。

我們判斷，未來準經營性項目將是社會資本參與政府投資項目最重要的領域。對于經營性項目和準經營性項目，項目主體可以采取的投融資模式主要為地方政府專項債+市場化融資模式、規范的PPP模式、資產證券化模式和產業投資基金模式等。

（一）地方政府專項債+市場化融資模式

發行地方政府債券是地方政府舉債的唯一合法途徑。專項債的適用領域包括鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎設施;城鄉電網、天然氣管網和儲氣設施等能源項目;農林水利、城鎮污水垃圾處理等生態環保項目;教育、醫療、養老等民生服務;冷鏈物流設施、水電氣熱等市政和產業園區基礎設施;而不得適用的領域包括土地儲備和房地產及其相關領域。

2019年6月，中辦國辦印發了關于做好專項債發行及配套融資的通知，通知中表示，收益既包括政府性基金收入，還包括其他經營性專項收入，且償還專項債券本息后仍有剩余專項收入的重大項目，可以由相關企業法人項目單位根據剩余專項收入情況向金融機構市場化融資，這樣就會形成地方政府專項債+市場化融資的模式。

上述通知還規定，鐵路、高速公路、供水、供電四個領域的重大項目，在評估項目收益如果在償還專項債券本息后，專項收入仍具備融資條件的，允許一定比例的項目資本金發行專項債券，但不得過度融資，超越項目實際收益水平。2019年9月國務院常務會議中稱，專項債券資金用作項目資本金的規模可以到該省份發行專項債規模的20%。

從今年密集出臺的專項債政策來看，未來一定時期內，以專項債撬動社會資本參與基礎設施領域建設的政府投資項目將得到政府的大力支持，無論是資本金+專項債+社會化融資的模式，還是符合條件的項目中部分資本金+專項債（部分作為資本金）+社會化融資的模式，均會是政府鼓勵的政府投資項目投融資模式。

（二）規范的PPP模式

PPP模式是2014年以來固定資產投資領域最為火熱的一種模式，但鑒于各地PPP項目實際實施情況，2019年先后出臺了《關于推進政府與社會資本合作規范發展的實施意見》（財金〔2019〕10號）和《關于依法依規加強PPP項目投資和建設管理的通知》（發改投資規〔2019〕1098號），PPP項目的實施受到嚴格的規范性約束，不規范的PPP項目將被清理，PPP項目范圍將收緊，PPP模式將回歸本真。

在嚴格的監管政策下，PPP模式的應用范圍僅限于具有一定收益的公益項目，包括基礎設施的補充短板和基本公共服務（如健康、養老、文化、旅游、體育等）的均等化領域，應當是一個滿足經濟和社會發展需要、具有完整的決策程序、明確的回報機制和合理的融資結構的項目。

政策層面顯示，如果將來政府投資項目以PPP模式實施，則它們必須是標準化的PPP項目。標準的PPP項目應滿足以下條件：（1）公共服務領域的公益性項目，原則上合作期超過10年，按規定履行物有所值評價、財政承受能力論證程序;（2）社會資本負責項目的投資、建設、運營，并承擔相應的風險，政府承擔政策、法律等風險;（3）建立與項目成果完全掛鉤的支付機制，不得通過降低考核標準等其他方式預先鎖定和固化政府支出責任;（4）項目資金符合國家規定的比例，項目公司股東以自有資金足額按時繳納;（5）政府的締約方應當是縣級以上人民政府或者其授權的機關事業單位;（6）按要求納入國家PPP綜合信息平臺項目數據庫，及時充分披露項目信息，積極接受社會監督。

《條例》的出臺對PPP項目的規范發展正起到了包容作用，在處理政府投資和PPP投資上做出了銜接。如果以政府直接投資為主或者政府采取股權投資參股的，即由政府出資代表參與其中的項目，要按照《條例》的規定實行政府投資項目審批管理;對于無政府出資的使用者付費類PPP項目，由于不涉及政府的財政預算支出，故屬于企業投資項目;但無政府出資的政府付費類PPP項目，盡管形式上體現為企業投資行為，但本質上涉及政府的財政預算支出，仍應為政府投資，政府應加強對項目的投資控制、資金管理，否則若按照企業投資項目管理，政府不再干預項目投資控制和資金管理，將與國家現有的財政預算監管體系和規則相違背，合理性存疑;至于無政府出資的可行性缺口補助類PPP項目是否屬于政府投資項目，需要結合項目的行業性質、土地的供應方式、缺口補助的金額、形式等因素統籌考慮，綜合判定。

（三）資產證券化模式

2015年，《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》提出：“鼓勵特許項目公司進行結構融資，發行項目收益票據和資產支持票據等。”對于基礎資產不屬于《資產證券化基礎資產負面清單》列示范疇且已經有穩定現金流的準經營性項目，項目公司通過獲得特許經營權，以未來收益為支持進行資產證券化融資，發行ABS、ABN、REITs等產品。

該模式適用的基礎資產包括：供水、供電、供熱、燃氣、污水及垃圾處理等市政設施;公路、鐵路、機場等交通設施;教育、健康養老等公共服務。其主體準入標準為：（1）企業應當符合有關主管部門的監管要求，并取得相關特許經營等經營許可或其他經營資質;（2）基礎資產或底層資產相關業務正式運營滿2年;（3）具備資產運營能力;（4）主體評級達AA級及以上，或，專項計劃設置擔保、差額支付等有效增信措施，提供擔保、差額支付等增信機構的主體評級為AA級及以上;（5）原始權益人最近兩年不存在因嚴重違法失信行為，被有權部門認定為失信被執行人、失信生產經營單位或者其他失信單位，并被暫停或限制進行融資的情形;（6）現金流提供方應當在近兩年內不存在因嚴重違法失信行為，被有關部門列為失信被執行人、重大稅收違法案件當事人或涉金融嚴重失信人的情形。

（四）產業投資基金模式

產業投資基金是指，對未上市企業進行股權投資以及提供經營管理服務的利益共享、風險共擔的集合投資制度，即通過向大多數投資者發行份額來建立基金公司，由基金公司自身擔任基金管理人，或者委托基金管理人管理基金資產并從事基礎設施投資。

從實施模式的角度來看，產業投資基金可以由政府發起，省級政府層面出資與金融機構合作建立產業基金母基金，各地申報的項目經過金融機構審核后，由地方財政作劣后級，母基金作優先級，同時吸引社會資本共同成立功能類的子基金，針對某單個項目或某區域的項目進行投資;與政府達成框架協議后，通過聯合銀行和其他金融機構建立了一個有限合伙基金來連接項目，從而使社會資本也可以發起產業投資基金。

其投資范圍包括：未上市企業股權，即以法人形式設立的基礎設施項目、重大工程項目等未上市企業的股權;與上市公司定向增發、并購重組和私有化等股權交易形成的股份;經基金章程、合伙協議或基金協議明確或約定的符合國家產業政策的其他投資形式。

產業投資基金運作有著嚴格的規范，運作過程中不得有下列行為：通過名股實債等變相增加政府債務的行為;公開交易類股票投資（以并購重組為目的的除外）;直接或間接從事期貨等衍生品交易;為企業提供擔保（為被投資企業提供擔保的除外）;承擔無限責任的投資。

伴隨《條例》落地，未來在實施過程中遇到的問題，將會有配套制度加以補充規制。社會資本在這一過程中，需加強項目合規管理和風險管控，科學論證項目投資，規避潛在法律風險。

參考文獻

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