府際數據共享的雙重困境：生成邏輯與政策啟示

鎖利銘

(南開大學 周恩來政府管理學院，天津 300350)

1 引言

近年來，政府部門之間的信息共享、數據共享成為國家治理改革實踐的重要內容，數據共享不僅對政務服務質量和效率有著積極的意義，更是化解政府部門間協同合作不暢、消除部門壁壘的突破口。但是長久以來，政府組織間的信息共享可謂困擾實踐的頑疾，政府的“信息孤島”“信息煙囪”與“信息壁壘”現象依然存在，數據分享仍然存在不暢、不均與不足的問題[1]。從2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出推進部門信息共享的要求、2016年習近平強調“以數據集中和共享為途徑，建設全國一體化的國家大數據中心，推進技術融合、業務融合、數據融合，實現跨層級、跨地域、跨系統、跨部門、跨業務的協同管理和服務”[2]，到2018年《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》指出加快推進部門政務信息聯通共用、建立共享信息平臺，以及2019年黨的十九屆四中全會明確提出要推進數字政府建設，加強數據有序共享，可以看出數據共享已經從行政管理層面上升到國家治理層面。2018 年，李克強總理進一步明確打破“信息孤島”的時間表，即“打造全國一體化政務服務平臺，三年內實現國務院部門數據共享、滿足地方普遍性政務需求，五年內政務服務事項全面實現‘一網通辦’”[3]，政府數據共享也被稱為“放管服”改革的“硬骨頭”。據中央黨校(國家行政學院)電子政務研究中心2019年發布的《省級政府和重點城市網上政務服務能力調查評估報告》顯示，“數據共享難制約改革深化的問題日益突出”[4]。因此，數據共享成為影響國家治理的重要難題，亟須破解。

與此同時，全球正處在第四次科技革命的關鍵階段，信息技術本身的創新和擴散呈現出信息化、網絡化、數字化快速迭代并不斷向智慧化、智能化演進的趨勢，衍生出5G、大數據、物聯網、云計算、區塊鏈等新型信息技術樣態，對人類社會產生廣泛而革命性的影響。據《第44次中國互聯網絡發展狀況統計報告》顯示，中國網民已達9.04億，互聯網普及率達64.5%[5]，中國已經成為一個數據豐裕型國家。2020年發布的《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》將數據作為一種新型生產要素與土地、勞動力、資本、技術等傳統要素并列，明確指出要加快培育數據要素市場，推進政府數據開放共享、提升社會數據資源價值、加強數據資源整合和安全保護。隨著數據時代的到來，國民經濟發展、社會治理與政府科學決策中對數據的依賴越發強烈，為政府數據共享帶來了新機遇與新挑戰，深入認識政府組織間的數據共享規律，已經成為解決數據共享瓶頸的關鍵問題。

數據共享在實踐中是指“行政機關因履行職責需要使用其他行政機關的政府數據或者為其他行政機關提供政府數據的行為”[6]。既然數據共享是一組政府機構之間的關系行為，那么是否可以將其理解為一種府際合作、協同或協調行為？它與我們通常關注的府際協議、聯席會、公共服務一體化、大氣污染協同治理等府際協作領域的研究是什么關系？府際協作困境與數據共享困境的原因是否存在一致或共通之處？促進府際協作的機制是否適用于數據共享？只有明確了這些問題，才能幫助我們理解數據共享的現實，尋求破解共享困境的可能。但是目前數據共享與府際協作的理論對話較弱，數據共享文獻較多集中在以信息科學與信息管理為基礎的圖書情報和電子政務領域，在公共管理與公共政策領域中的探討較少；而府際協作在公共管理與公共政策領域中的研究成果較多，在圖書情報與電子政務領域中卻很少。不得不說這是一個二者之間缺乏對話的議題，既是府際協作研究的不足，也是對數據共享的認識不足。雖然學界已經從實踐現狀和理論基礎等層面對數據共享進行了大量研究，但多是從政府角度研究如何優化數據共享流程和平臺建設來完善政府的數字治理，重點探討數據共享現狀、共享困境、共享路徑、共享機制和理論模型等問題。但脫離府際協作來看待數據共享會帶來兩個問題：一是在理論上缺乏機構行動者的理論假設，從而將作為“共享者”的行為動機獨立于行政環境之外，而在各國的行政體系中都廣泛存在著碎片化問題，也就是部門太小、職能過窄、部門壁壘、機會主義等造成政府間的合作困境，這一行政環境與政府行為之間的相互作用是不能忽視的；二是對實踐中的解決機制缺乏多樣化的討論，目前更多集中在依靠信息平臺建設來打通各層級、各地方之間的共享通道，但是在學理上如何提供更多的數據共享場景以及對這種平臺的機構范圍、管理機制等問題的解釋仍有待深入探究。

當我們將數據共享視為府際協作的議題后，就需要與府際協作領域的分析框架與理論模型對話。從全球范圍看，府際協作的研究已經成為公共管理研究的重點議題，圍繞府際合作[7]、府際協同[8]、府際協調[9]等問題展開了大量的研究，出現了網絡治理[10]、協作性治理[11]等理論流派，其中制度性集體行動基于第二代行動者理性假設，從集體行動困境出發，將發生在行政體系內部的碎片化作為協作困境的起因，從而將組織間交互行為的微觀動機、中觀結構和宏觀模式密切連接起來，形成了一般性的解釋框架，并提供了緩解集體行動困境的多樣化機制，在全球范圍內產生了廣泛而深刻的影響。近年來，國內外學者運用制度性集體行動理論對府際公共服務合作、府際協議、環境合作等開展了大量的研究，最新的關于制度性集體行動的研究文獻關注到地方政府間經濟發展政策信息自愿分享的合作困境[12]，為我們進一步研究數據共享提供了新的啟發。本文試圖使用制度性集體行動分析框架，引入交易成本和合作風險等多維變量，提供一個府際協作視角下更為一般性的府際數據共享困境生成機理，在此基礎之上提出相應的政策啟示與未來在該領域的研究方向。

2 府際數據共享的制度性集體行動

制度性集體行動框架將集體行動理論、組織交易成本理論、公共經濟理論、社會嵌入網絡理論以及政治市場政策設計理論等要素整合起來，提供了一個概念系統，以理解和研究當代社會活動和治理安排中普遍存在的各種協作困境[13]。府際數據共享作為一種政府協同合作行為，亦可從這一框架中識別出一般性的共享動力，為我們帶來重新理解數據共享困境的新視角。

2.1 制度性集體行動及其困境

制度性集體行動的基礎性假定有兩個：一是碎片化的普遍存在；二是機構也是理性選擇的行動者。其一，基于行政系統中的碎片化現象，李侃如(Kenneth G.Lieberthal)和蘭普頓(David M.Lampton)等學者認為：“政府各部門的官員將根據其部門利益進行公共政策制定或影響公共政策制定過程，中央政府各部門間、中央和地方政府間、各級地方政府間通過在項目談判中的各種爭論、妥協、討價還價后，才能制定出公共政策。”[14]78在科層治理和競爭性治理模式下，政府組織發展也越來越趨向功能分化，從而導致政府組織績效低下[15]212-213。早期的解決方案是以“合作政府”的理念進行部門整合[16]，帶來的問題就是“碎片化”治理。之后，安塞爾(Chris Ansell)和加什(Alison Gash)[11]以及布萊森(John M.Bryson)等人[17]提出相似的協作理論，指出跨部門協作可以實現資源和信息的整合，從而改善碎片化帶來的合作困境。其二，假定機構主體也是理性行動者。菲沃克(Richard C.Feiock)[13]使用奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)[18]189第二代理性假定，將集體行動納入考量，信息不對稱分布、對風險的認知以及對其他行動者特征的識別等進入集體行動的決定因素之中。于是，包括政府、非政府組織、企業等在內的機構行動者在面對與其他機構共同行動的需要時，會對成本、收益、風險等因素進行權衡，通過各種機制選擇來提升集體行動收益，克服集體行動交易成本和降低協作風險[19]8。

奧爾森的集體行動邏輯揭示出在人類社會中群體共同的收益并不能零成本促使個體之間有效的共同行動，個體會通過機會主義行為隱藏或弱化個體收益，個體間缺乏共同采取行動的動力，于是會出現不參與或搭便車等非合作或弱合作的“集體行動困境”現象。機構行動者在面臨共同收益時，同樣要受到集體行動困境的制約，由于他們之間的利益不均衡、動機不一致、決策較分散等問題，常常會遭遇負外部性強或交易成本高昂等治理困境[19]51-72。制度性集體行動困境主要來源于機構做出的決策對其他政府部門或組織產生權力資源劃分、組合與分配的影響，主要表現為水平困境、垂直困境和職能困境三種情境。水平困境指處于不同行政區域的同一部門間的協作困境，垂直困境是發生在不同層級的統一機構間的協作困境，而職能困境則指不同部門之間的協作困境，于是不同區域、不同層級和不同職能的機構之間都會產生集體行動困境。

制度性集體行動框架進一步認為，產生這些集體行動困境的原因在于多個行動者之間面臨的交易成本和不確定性。其中，交易成本分為信息、談判、執行、監督四種，不確定性主要源自行動各方之間行動的低匹配性而產生的協調風險，行動者可能不執行承諾的違約風險以及合作收益的分配不公帶來的風險等。對于產生這些交易成本和風險的影響因素，制度性集體行動框架提供了四個解釋變量：一是經濟社會特征，也就是行動者本身的特征，比如經濟發展水平、政治地位、人口結構等，它在一定程度上決定了行動者之間的集體行動是出于相似性還是互補性；二是交易物屬性，也就是集體行動的議題、領域與業務的特征，主要來自于威廉姆森交易成本理論中的資產專用性與績效可測量性[20]，專用性越高，可測量性越低，則集體行動的困境越大；三是政策網絡，即相關行動者在集體行動之前是否已經處在一個共同行動的決策網絡，或者說是否具備了集體行動的社會關系基礎，也即彼此間的了解與信任程度；四是政治規則，包括戰略、政策等制度性約束，這些規則增加了集體行動的外在約束和監督，降低了集體行動困境的程度。

圍繞這些困境，通過對全球各國不同類型機構的集體行動的觀察，制度性集體行動框架提供了一系列可選擇機制[21]。這些機制分成復雜性和自主性兩個維度。復雜性指行動者結構和功能結構，行動者結構分成雙邊及多邊結構(即兩個行動者和兩個以上的行動者)，功能結構則分成單一功能和多重功能的集體行動。在自主性維度上，從強到弱又依次劃分為松散靈活的社會嵌入機制、交互約束的契約機制、科層制下的授權機制以及政策驅動的強制機制[21]，這也意味著行動者的退出難度逐步增大。制度性集體行動框架進一步指出，復雜性越高、自主性越低則機制性成本就越高[22]，適應機制的選擇便構成了制度性集體行動的核心目標。

2.2 府際數據共享的動因

對于單個政府部門來說，由于資源約束需要與其他部門聯合，或者出于克服外部性帶來的影響以及聯合更多機構以實現規模經濟等方面的考慮，會產生協同合作的訴求。對于數據共享而言，在決定是否進行數據共享時，政府機構需要考慮其共享的收益和成本問題，當預期收益大于潛在成本時，才有可能產生共享的意愿。在產生共享意愿的情況下，再考慮共享對象與共享機制，選擇不同的共享對象及其機制會帶來不同的交易成本和風險。如此一來，數據共享過程便是機構的理性選擇過程。

從行動者的角度來看，作為數據共享主體的相關政府部門，既是數據的生產者和提供者，也是數據的需求者和使用者。更進一步，對于數據共享的部門、機構與組織而言，又可劃分為發出數據方和獲得數據方，這兩類行動主體對是否產生足夠的預期凈收益的考慮將激發政府部門進行數據共享。制度性集體行動框架提出了協同合作中行動者的收益要素，分成集體性收益和選擇性收益。集體性收益是指該合作項目給各方帶來的項目收益，如兩個地方政府進行交通基礎設施的合作，可以有效解決單個地方政府的財力不足，實現經濟社會發展目標。這個收益是宏觀的、集體的，既是所有合作各方共同獲得的收益，也是作為委托方的地方經濟社會發展的公共收益。與此同時，合作中還存在由“關系資本”帶來的選擇性收益。選擇性收益就是某種合作關系帶來的社會資本、收益以及官員晉升可能性加大，這些收益直接作用在具體官員上。在此基礎上，數據共享的集體性收益是指通過數據共享實現數據價值的增值和服務對象的滿足，從而達到數據資源的獲取和降低環境不確定性的目的[23]。這對于相關行動者而言均是如此，只是作用程度不同，即地方府際信息共享程度越大，這些政府也能因此獲得更多的集體收益，故而地方政府間的信息分享行為可被視為提升區域競爭力的理性舉措[12]。對于選擇性收益而言，通過數據共享獲得了進入數據共享平臺的資格，結成數據共享網絡，可以獲得網絡關系的收益、滿足上級政府的制度規則要求、提升在相關主體中的影響力和聲譽等。

3 府際數據共享雙重困境的生成機理

從制度性集體行動框架來看，數據是否共享及其共享程度本質上是機構行動者出于成本與收益的考量而作出的理性選擇，于是形成了我們分析府際數據共享問題的基準點。但是與一般性的制度性集體行動相比，府際數據共享更為復雜，影響府際數據共享困境的因素亦需要結合這一特殊性進行考察。

3.1 府際數據共享的雙重性

十九屆四中全會通過的《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》在“完善國家行政體制”部分提出“以推進國家機構職能優化協同高效為著力點，優化行政決策、行政執行、行政組織、行政監督體制。健全部門協調配合機制，防止政出多門、政策效應相互抵消”，可以看到府際之間的協同配合對于國家行政體制建設至關重要。府際協作可以理解為在某一個或多個業務職能領域中，兩個及兩個以上的政府機構采取的在資源投入、政策制定、治理行動等方面的共識性合作。制度性集體行動于政府機構而言，就體現在府際協作的議題上。近年來關于府際協作的研究可謂蓬勃發展，涌現出一大批學術研究成果，有文獻統計表明，2006—2015年間，CSSCI數據庫中府際協作方面的文獻有近360篇[24]，目前的研究集中于水平集體行動問題，主要體現在區域間的府際合作、協調與協同等議題，泛珠三角、京津冀、長三角、珠三角、粵港澳大灣區等區域是相關研究的熱點，同時也有相當數量的文獻研究職能部門之間的協同合作問題。無論是區域府際協作還是部門府際協作，都面臨著集體行動困境，而信息本身就是一個形成府際協作的重要因素。府際數據共享可以理解為出于公共或特定目的，兩個及兩個以上的政府機構對各自獲取、掌握或產生的數據進行傳輸并共同掌握的行動。依據制度性集體行動框架，形成集體行動困境的交易成本中就包含信息成本，也就是說信息是府際協作的前提與基礎，行動各方對彼此的熟悉狀況決定了其是否能夠形成有效的集體行動。反過來，當協作發生后，彼此的信息共享成本和風險會更低。

府際協作與數據共享之間呈現出高度關聯、相互嵌入的關系。府際協作與數據共享均發生在具有碎片化特征的行政系統內，集體行動困境是其環境特征，政府機構與其他政府之間的交互行為均可視作制度性集體行動。相比較而言，府際協作與數據共享間的差異主要有兩個：一是“交易物屬性”的差異，也就是集體行動的介質，府際合作是更為寬泛的職能業務，而數據共享則是更為具體的單一性介質；二是協作和共享的區別，協作是特定目的下的分工，需要對原有個體行動方式作出調整，而共享是在各自工作的基礎上進行數據傳遞行動，無需改變原有數據生成、獲取行為，而是在數據的存儲和使用上進行變動。

在此基礎上，我們便可以推斷出二者間的多重直接與間接的嵌入關系。一是數據共享作為府際協作的途徑，在業務和政策層面的協作前提是要在相關政府機構之間獲得共識，如2012年國務院頒布的《大氣污染防治行動計劃》就提出，建立區域大氣污染防治協作機制，“組織實施環評會商、聯合執法、信息共享、預警應急等大氣污染防治措施，通報區域大氣污染防治工作進展，研究確定階段性工作要求、工作重點和主要任務”，從中可以看到府際之間需要對各自掌握的排放源數據進行綜合，才能做出集體性的目標判斷，而這個協作過程本身就包含數據共享的過程。二是數據共享作為府際協作的內容，數據共享與其他領域的協作是一體化嵌套的。從目前許多府際協議來看，各個相關方都會將數據(信息)共享(通報)作為協作的條款出現，如2018年滬蘇浙皖大數據聯盟共同簽署《滬蘇浙皖三省一市大數據聯盟合作備忘錄》提出“共同推動技術創新、加快數字資源開放共享”，此時數據本身和業務領域同等，都是協作的目標內容。三是數據共享作為府際協作的影響因素，政府機構之間的數據共享程度越高則相互之間獲取對方的信息越多，二者協作的信息交易成本就越低，并能更好降低集體行動其他方面的交易成本，同時數據共享的程度也是獲得彼此信賴、成為彼此嵌入網絡的影響因素。四是數據共享作為府際協作的影響結果，府際協作的發生會帶來部門間的聯動，府際協作的深入過程能增進溝通、累進信任，降低府際數據共享中的分配不公等潛在風險，進一步增強數據共享的動力和程度。

從公共管理的角度來看，府際協作與數據共享均屬于政府機構的制度性集體行動，即行動者在進行數據共享時本身在從事府際協作決策，而開展府際協作時也同步在做數據共享決策，于是府際數據共享是一個具有協作與共享的雙重性過程，其動機、困境和改善均受到兩種集體行動特征的共同作用。

3.2 府際數據共享的雙重困境

與一般性的合作類似，依然會出現政府間數據共享集體行動困境，即所有政府機構都可以從另一個政府部門提供的信息中獲益，集體收益將極大助推區域的發展，但地方政府可能會出于戰略目的而隱瞞信息并從中獲取個人收益[12]。府際數據共享過程具有雙重性，其困境生成也具有雙重性，既要克服由于業務協作產生的府際協作困境，也要克服由于數據特征產生的府際共享困境。數據之所以需要共享，其根本原因在于行政系統的碎片化導致的部門信息不對稱，進而帶來數據獲取、掌握和分析能力的分散，不能有效實現數據驅動的價值，也不利于行政效率的提升。府際數據共享是基于不同主體間業務協同需求而產生的，具體以“數據”為核心，圍繞數據生成、搜集、處理、共享、管理、監督等一系列過程進行，存在四維難度，包括跨層級的垂直數據共享、跨地區的水平數據共享、跨部門的職能數據共享、跨系統的業務數據共享[25]，其中前三種屬于府際數據共享領域。第一，水平層面的橫向困境。即不同區域的同類業務部門間數據共享會有障礙，比如同一個數據在不同區域之間的互認問題，以及因缺乏互動而出現的大量信息被重復收集的問題。第二，垂直層面的縱向困境。不同層級的政府在同一個政務服務上均有職能，這種上下同構的體系會帶來大量數據資源的浪費和重復收集。第三，職能層面的功能困境。也就是政府內不同性質的部門之間共享難題。于是，數據共享需要不同行動主體之間的協同配合才能實現，但這種協同合作過程不會自動且順利地發生，需要克服雙重障礙性因素，從而數據共享的過程就構成了一個克服雙重“制度性集體行動”困境的過程，如圖1所示。

圖1 數據共享的制度性集體行動困境生成機理

與一般性的制度性集體行動困境相比，數據共享困境更為復雜，不僅要考慮機構間協同合作本身的困境，還要考慮數據本身特殊性帶來的共享困境。于是府際數據共享困境由業務協作與數據共享的難度兩個維度共同構成。數據共享本身是不同業務之間的信息整合，業務之間的差異會加大協同的交易成本。現有的研究未將二者剝離開來，就難以精確識別數據共享究竟是政府間一般性協同問題還是數據的特殊性帶來的特殊困境。基于這兩個難度的高低劃分，又形成了雙重困境的四種潛在情境。四種情境細化為三個等級的協同難度，如表1所示，低共享困境、低協作困境情境中府際數據共享難度最低，高共享困境、低協作困境與低共享困境、高協作困境兩類情境中府際數據共享難度居中，高共享困境、高協困境中府際數據共享難度最高。

表1 府際數據共享雙重困境的四種情境

3.3 影響府際數據共享的因素及作用機制

依據制度性集體行動的分析框架，府際數據共享困境程度體現為交易成本和風險的高低，而影響交易成本與風險的因素則可劃分為行動者屬性、交易物屬性、協同基礎、制度規則[13](如圖1所示)。這些是相對于一般府際協作而言的影響因素，對于數據共享的發生，交易物屬性既包含著業務領域的屬性也包含著數據自身的屬性，只有將這一因素加入考慮模型，才有可能理解這個雙重困境的內在機理。

第一，政府機構特征。主要是指政府機構所處的經濟、社會、政治地位等環境特征以及部門自身的開放程度等，不同政府自身特征之間的差異會成為影響共享交易成本和風險的因素。比如區域間差異，不同政府間的信息化建設水平差異大，數據共享準備度不一，服務分工、信息化需求等方面也有差異，導致不同政府部門之間信息化意識與信息化發展水平參差不齊。從現有文獻來看，府際數據共享更能接受“同質性假設”，即相對接近的政府機構之間會更愿意共享。如果兩個地方政府間在行政結構、勞動力構成上存在同質性且地理位置相鄰，雙方在實現經濟目標的次序與手段選擇上又是一致的，那么信息協調問題則會相對較少，且存在經濟外溢效應[26]。南勛基(Namhoon Ki)等人通過具體區域內的案例研究發現，信息共享上需要跨越管轄邊界的城際政府在選擇共享對象時，對同一縣域管轄范圍內的伙伴有強烈傾向，表明了共享的空間關聯效應[12]。與大型區域相比，在同一縣轄區內相對較少的成員間更容易達成共識[27]。

第二，協作基礎。在制度性集體行動框架中使用了政策網絡來表征協作的基礎，主要是指在數據共享之前相關各部門之間是否具備了在業務領域中的合作、協同等行動，比如是否簽署過相關合作協議、是否處于同一個協作小組或聯席會，以及曾經在協作中取得過成效。其中，是否有過信息分享的經歷或者建立起了信息分享的網絡，將對數據分享產生積極的作用。這是因為在已有的協作關系和協作網絡的情況下，會通過行動者之間的互惠行為與預期降低潛在風險，從而增加協作與共享的可能。因此在相對比較成熟的城市群內部，各城市之間的數據共享就會更容易。如2019年出臺的《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》提出：“建立進出口商品全流程質量安全溯源管理平臺，開發信息化電子標簽，整合生產、監測、航運、通關數據共享和業務協同，實現全鏈條監管。”長三角區域的府際合作進程從20世紀80年代的長三角經濟協調會起就已經開始，后來建立了一系列聯席會，簽訂了系列府際協議，各城市之間在很多方面開展了廣泛合作，彼此深度嵌入。

第三，制度規則。制度性集體行動強調協作各方在制度、政策、戰略等規則的約束下，降低談判成本，其中上級政府的規則約束即是通過引入上級權威來降低監督成本和違約風險。近年來中央發布的多項政策文件均反映了對全國范圍內各級政府部門數據有序共享的要求。2006年發布的《在線政務服務平臺建設的指導意見》指出：“促進信息資源共享，有序推進相關政務系統之間、中央與地方之間的信息共享，促進部門間業務協同。” 2016年印發的《政務信息資源共享管理暫行辦法》、2017年印發的《政務信息系統整合共享實施方案》、2018年印發的《國務院關于加快推進全國一體化在線政務服務平臺建設的指導意見》、2020年印發的《國家政務信息化項目建設管理辦法》等都提出政務數據共享的方式要求，為各部門數據共享提供了外生動力。

第四，交易物屬性。在協作共享行動中，業務領域和數據屬性構成了非常重要的影響因素。在制度性集體行動框架中，交易物屬性是影響交易成本和風險的因素之一，這個因素來自于威廉姆森對于交易成本的考察，將交易物屬性的“資產專用性”和“績效可測量性”兩個變量引入集體行動結構分析[28]。業務領域的資產專用性越高則府際協作的風險越高，有效的合作越難以達成。比如在大氣和水的污染合作治理中，由于地理關系的穩定性，行動各方會通過與周邊城市的反復合作來增加彼此的熟悉度，從而實現由淺入深的合作過程。但在現實中大氣治理合作通常不會順利地按照這一邏輯發生，這是因為大氣污染具有邊界的不確定性，行動者會降低投入于固定伙伴的動力，加之大氣污染治理的績效可測量難度較高，從而削弱了其合作動機[29]。數據共享中的專用性和可測量性，恰恰構成此前一直被提及但未真正重視過的概念。因為數據的內容和形式以及可被加工的基礎千差萬別，在數據共享的問題上就是通常所說的“接口”或“兼容”問題。數據的產生和加工過程本質上是數據的“專用性”問題。數據專用性的形成一方面是由于數據使用者的需求，另一方面也是使用者之間長期形成的慣例加深了路徑依賴，使得數據的專用性日益增強，形成所謂的行業內部專用語言。數據專用性越高則該數據對于特定部門使用效率越高，但其他部門可及性越低，與之相對，數據通用性越高，則越有可能在更多政府機構中被采納和使用，更能促進政府機構間的合作共享。此外，數據共享的績效可測量性是數據作為交易物的另一個屬性，從交易成本的理論來看，交易物可測量性越高則分配不公的風險越低，行動者之間達成合作的風險也就越低。數據績效反映在數據共享后的效果，也就是其他部門享有該數據后產生的價值，這在測量上是一個難題，因為這取決于政策問題需求、與其他數據配合以及處理工具等方面的問題。另外，每個政府機構的數據擁有量和實際共享的程度都很難衡量。制度性集體行動提供了在集體行動中通常出現的三種風險，即協調、分配和背叛，這三種風險在數據共享過程中依然存在。數據屬性進一步決定了數據共享的特點，從而影響了這些風險的產生與程度。

其一，數據凈收益的非對稱性。對于不同政府部門而言，其產生的成本是不同的，更重要的是每一項數據所帶來的集體性收益與選擇性收益也是不同的。于是不同政府機構對數據共享的動力差距較大，數據提供方會考慮數據成本問題，比如共享的數據是需要額外加工的則會降低收益，進而抑制共享的動力，這就產生了制度性集體行動的協調風險。

其二，數據的投入沉默性。數據與諸如交通、環境等其他公共事務需要資源共享或交換不同，共享不是交換，而是一旦供給數據，數據便成為難以收回的沉默成本(1)沉默成本指已經發生但無法收回的成本。，成為集體公共物品，具備了非排他性和非競爭性。而這種沉默成本的投入，無法保證分配的公平性，在數據投入與產出上很難誘發政府部門的積極預期，這使得政府部門在進行共享合作時會更加謹慎，在一定程度上抑制了數據共享，制度性集體行動的分配風險也因此產生。

其三，數據的使用安全性。一是數據本身是否真實，共享中的提供方并不能完全負責數據的真實性，而對接收方和使用方而言，難以識別數據真實性會降低其合作共享的動力；二是數據提供方會考慮數據被共享后的安全問題，即是否在合意的邊界內被使用，而不會被濫用，這種風險的存在同樣會抑制數據的提供。也就是說數據共享中會產生背叛相關方意愿的行動，共享的各方會在數據是否真實和是否被濫用等方面謹慎考量，這種對共享產生抑制的因素在制度性集體行動框架中被稱為背叛風險。

4 政策啟示

近年來國家出臺各項政策推動府際數據共享，尤其是在積極推進全國一體化在線政務服務平臺建設方面取得了長足進步。數據共享的困境是由府際協作、數據特征等因素疊加影響下產生的，其形成機理的復雜性和解決機制的豐富性尚未被深刻認識。在理論分析后對實踐也應有一個整體性框架與策略，基于機構行動者的個體理性、行政碎片化的環境特征以及問題差異性，政策啟示至少包括三點：注重共享動力的內生性、共享機制的多樣性以及共享推進的有序性。

4.1 注重共享動力的內生性

目前的府際數據共享基本上是以自上而下的強制方式推進，缺少對政府行動者自愿性的關注。由于數據共享的績效可測量難度大，相關政府機構是否充分地進行共享是一個很難精準測量的實踐難題，故而政府機構有消極對待數據共享的動機。消極對待數據共享，主要源自個體共享動力不足，缺乏相應的激勵機制。政府部門作為理性行動者，具有降低成本、提升收益的行動目標。

雖然政府數據屬于公共資源，但是對于政府機構而言，在成本-收益的考量中存在不共享、少共享、弱共享的選擇。一方面，由于政府機構具有尋求最低使用成本的動機，從而使特定機構的數據專用性不斷增強，又反過來加劇數據共享的困境；另一方面，數據共享的選擇性收益長期被忽視，政府內部特定對象之間的數據共享，實際上具有加深彼此了解與信任、進而促進其他領域協作的功能，這對政府機構來說是一個獲得選擇性收益的機會。而如果完全采用自上而下的政策執行方式進行無固定指向性的分享，府際之間則難以通過數據來獲取特定社會資本。除了數據供給和共享的原始動力，在數據共享中給予一定的自主權也是應對復雜多變共享環境的應有舉措。影響數據共享困境的因素在不斷發生變化，不同主體間的非正式網絡擁有較低的交易成本與風險，這也要求數據共享機制建設要保持足夠的彈性空間，以克服數據共享困境。

因此，國家層面的注意力應更多在于激勵政策的制定，提供數據共享的績效考核標準與監督。要給予數據共享的政府主體一定程度和一定范圍的數據使用和共享自主權，包括數據分享的對象選擇、范圍選擇等，作為其通過共享獲取收益的動力，進而激發其提升數據質量、改善數據價值、降低數據專用以及持續共享的動機。

4.2 注重共享機制的多樣性

數據共享困境是由多種因素交織形成的，每個因素在不同情境中所起的阻礙程度不同，這就導致不同政府主體所面對的數據共享困境存在差異。因此并不存在數據共享的唯一最優機制，試圖建立對一切情境適用的政策則面臨與條件不匹配的失靈風險，需要以多樣化的數據共享機制來有針對性地緩解共享困境。制度性集體行動框架提供了多樣性的協同機制，包含行動者結構、功能結構和自主性維度，在數據共享機制設計上則需考慮是否能降低特定情境下的交易成本和風險。

首先，需要在交易成本與風險兩個基本維度上形成對數據共享困境程度與特征的初步判斷，如疫情防控中各地健康碼互通的最大困難在于數據真實性帶來的背叛風險。在此基礎上進一步分析行動者屬性、協同基礎、制度規則、業務屬性、數據屬性等多重因素，實現對數據共享困境專業化、個性化、差異化認識。而在數據共享機制的設計上就需與不同的數據共享困境相匹配，如圖2所示，在行動者結構上包括雙邊共享、多邊共享、平臺共享、中介共享等形態。

說明：箭頭表示數據流向

雙邊共享發生在特定的兩個政府主體之間，以數據交換式共享為特征，主要基于雙方的互惠動力，雙方較為對等地共享數據，關鍵在于收益的對等，即平等交換；多邊共享則是在超過兩個以上的政府主體之間進行的平等共享，也就是說各個政府主體通過將各自原先獲取或生成的數據與有限的若干機構進行共享，政府機構能夠獲得較為豐富的數據源，以滿足數據多樣性的需求。以上兩種是自主共享，也就是共享對象是一個各方都認可的自愿選擇結果，所有參與者都是共享主體，是一種獲取收益驅動下的有具體對象的共享行為。

相比而言，平臺共享與中介共享是協調共享，是基于上級權威規則的無向共享，每個共享主體只共享一個平臺，而不是共享給其他特定政府主體。中介共享是共享各方將數據統一交由第三方數據專業組織(數據企業或政府數據管理部門)，政府主體與此組織進行協調數據的各項功能運用。每一種結構對于應對數據共享的交易成本和潛在風險是不同的，比如從行動者結構來看，雙邊共享結構比較簡單，建立共享關系的成本比較低，獲得社會資本的可能性最大，但是由于缺乏第三方的監督或擔保，共享面臨著被退出、進而失敗的可能。在中介共享結構中，由于存在一個確定性的協調者，各方之間在數據共享中比較能夠形成更為便捷有效的監督，其潛在風險相對更低，但是對于中介組織的選擇會面臨各方偏好不一致引起的協調風險，這就需要加強對數據中介組織的培育、選擇和監管。

其次，在實現機制上，可以考慮引入更多契約規制政府數據共享，行政機關可以針對其特殊的數據需求，協商建立雙邊或多邊共享關系，以“合同”“協議”或者“備忘錄”的書面形式或電子形式進行締結。而在功能結構上，數據共享又分成業務協同性數據共享和非業務協同性數據共享，前者是線上線下相結合，以業務協同為目的的數據共享，既有政策上的配合，也有數據的共享，后者則只是以數據共享為目的，共享時并不能明確得知共享后生成績效的水平。

4.3 注重共享推進的有序性

需要明確的是，有效充分的數據共享是一個復雜的演化過程，從理論上來說，這個過程就是一個克服交易成本和緩解潛在風險的過程。目前出臺的各項推進數據共享的政策主要集中在推進“放管服”改革下的全國一體化在線政務服務平臺建設，但是影響數據共享的個體因素和環境因素實際上具有非均衡性和累積性，難以一蹴而就，需要綜合考慮協作困境與共享困境的源頭及其原因，在推動策略和政策規劃上有序推進。

首先，從共享者個體的角度，雖然在全國一體化政務服務平臺建設上是有明確的時間節點，但是更加有效的共享還是要充分調動政府主體的自主共享動機和意愿，而對于政府主體而言，共享存在兩個關鍵問題：一是要不要共享；二是如何共享。從不共享、弱共享到要共享和強共享，需要一個認知累進的接受過程。在如何共享上，關于共享對象、機制、領域上的選擇也是需要一個選擇和獲取相關收益的周期。數據共享機制建設需要有一個循序漸進的過程，這既為不同主體克服數據共享的交易成本帶來緩沖與適應，亦能在信任培養中逐漸降低數據共享的風險，有序推進數據共享的廣度與深度。

其次，在推進策略上，識別問題癥結，將困境逐步降低。根據數據共享困境的情境，精準識別雙重困境的原因，進行有效變遷，將高難度轉變為中等難度，再從中等難度轉變為低難度，按照表1所示，從高共享困境、高協作困境逐步向低共享困境、低協作困境推進。對于不同地區、不同領域，可以開展對目前數據共享困境處在哪種狀態的有效評估，進而有差別性地制定政策。如長三角、珠三角地區已經擁有較好的府際協作基礎，尤其在大氣治理、水域治理、衛生防疫等領域積累了一定的跨區域治理經驗，協作困境與共享困境較低。與此同時，還需對不同領域和區域所掌握的數據屬性進行考察，如標準化程度、安全性等。在精準識別數據共享的具體情境與阻礙因素的前提下，再將數據共享逐步從低難度情境向高難度情境推進。比如可以先就單一事項進行雙邊數據共享，在此基礎上探索復雜事項的多邊數據共享機制，以期跨越更高難度的數據共享困境。

最后，在政策協同上，考慮“數據-領域-機制”的匹配。既然數據共享困境的產生來自多個源頭，但是目前的政策呈現出分離狀態，彼此呼應較弱。目前以數據共享為目標的政策局限于數據管理領域，而在城市群發展規劃、府際協議等府際協作政策中數據共享是政策內容，以大氣污染、水污染等行動計劃在內的公共治理政策將數據共享作為政策工具，而彼此之間的政策條款、實施周期等缺乏整體配合，導致政策實施中的碎片化。實際上，三者需要高度契合，比如區域協調發展中的府際合作，不僅要考慮經濟發展的合作，也要考慮生態環境等公共治理領域的協同治理，還要在數據上實現共享。因為在區域府際協作中，注重的是協作機制的建設，比如聯席會、領導小組、協調會、府際協議等，這些平臺性機制可以為數據共享帶來較為成熟的共享網絡。而公共治理政策注重的是對實際問題相關利益方捆綁一起的協同應對，可以提供基本的共享平臺或協調性組織，能夠有效降低數據共享的專用性帶來的共享風險。因此可以考慮將當前的數據共享、公共治理以及府際協作的政策進一步整合，以增強政策之間的協同性。

5 結論與討論

上述研究將府際協作與數據共享的關系作出了一個結構性分析，府際協作與數據共享是一對難以割裂的過程，從而將數據共享內生到制度性集體行動框架之中。在識別出府際數據共享雙重困境的情況下，為推動府際數據共享提供政策改進的取向。

5.1 研究結論

政府間數據共享困境作為阻礙政府數字化與協同合作的頑疾，需要在理論上做出更為科學的解釋，以為實踐提供改進的方向。基于此，本文的研究成果主要體現在以下幾點。

一是將數據共享與府際協作進行理論對話。協作與共享是兩種不同的行為，府際協作與數據共享雖在“交易物屬性”上存在差別，但由于數據共享涉及在碎片化行政系統中不同行動者的合作，故與府際協作一同視為制度性集體行動的研究范疇。既有研究較少從府際協作視角來看待數據共享的相關議題，導致對數據共享的困境產生與解決機制的討論難以更進一步。本文認為，數據共享與府際協作是互相嵌套的，數據共享于府際協作而言既是途徑又是內容，且二者相互依存，數據共享影響著府際協作的交易成本與關系網絡，府際協作亦反向作用于數據共享的動力與程度。因此對府際數據共享的研究應當同時考慮協作與共享兩種集體行動特征。這既拓展了府際協作研究的邊界，亦為分析數據共享困境提供了新的視角。

二是提出了府際數據共享困境機理的解釋模型。從制度性集體行動框架出發，本文首先識別了府際數據共享困境的特征與類型。與一般制度性集體行動困境相比，府際數據共享是一個由協同與共享構成的雙重困境。基于這兩個維度高低劃分，可以看到數據共享存在四種潛在情境，分別對應著不同的協同難度。接著，本文從交易成本與風險兩個層面探究影響府際數據共享的因素與作用機制。府際數據共享困境既來自一般性府際協作困境產生的交易成本，包括政府機構特征、協作基礎、制度規則與交易物屬性，同時還受到“數據”這一特殊交易物品特征的影響，數據的資產專用性較高、績效可測量性較低，數據共享中存在凈收益的非對稱性、投入沉默性與使用安全性問題，進而導致制度性集體行動框架提出的協調、分配與背叛風險。這一理論的構筑為我們破解數據共享困境提供了一種可能性的嘗試。

三是提出了推進府際數據共享的政策啟示。數據共享作為政府機構理性選擇的結果，與碎片化的行政環境以及數據共享本身特征之間相互作用，決定了數據共享是否能有效實現。從這一基本視角出發，本文提出三點政策啟示。首先，要注重培養內生性共享動力，這就需要在央地關系上做好職責劃分，賦予共享機構一定的自主權；其次，在共享機制類型上需要打開思維，以多樣化的共享機制實現對現實復雜情境的逐一匹配；最后，在共享范圍和程度上要做到有序推進，從易到難是基本路徑，同時也是確保數據共享有效性、持續性的需要。

5.2 研究展望

受到研究條件和能力的限制，本文尚存在諸多不足之處，本文提出的基于制度性集體行動的府際數據共享雙重困境的分析框架，未來還有諸多可以進一步深入研究之處。

一是府際數據共享風險研究。府際數據共享風險決定著共享是否成功、是否可持續，對于它的研究將有助于考察共享伙伴選擇的問題。已有的數據共享文獻，關于這方面的基礎研究較少。在制度性集體行動和網絡治理的相關研究中，對于協作風險已經有了一定程度的推進。協作風險主要來自于雙方協作意愿的差異，差異越大則協作的潛在風險越大，即越不可能達成協議或者協議越容易出現背叛、分配不公等問題。但是目前對府際協作的研究，僅考慮了協作領域的資產專用性和績效可測量性，未將風險的分類影響細化。未來可以嘗試將數據特征進行標準化測量，比如通過對不同數據類型的專用性程度進行排序，再通過雙邊和多邊的數據共享的主動和被動行為考察，分析協調風險的大小，進而可以觀測不同數據屬性的共享風險。

二是府際數據共享網絡結構研究。數據共享是發生在不同行政主體之間的合作行為，從行動者的復雜性角度來說，形成了若干種豐富的網絡結構。目前的研究僅提供了一種理論上的政策啟示，對于網絡結構的形態及其形成機理缺乏一般性理論探討。在此基礎上，可以依據制度性集體行動機制多樣性的框架拓展數據共享發生場景，比較共享的雙邊、多邊、平臺及中介等多種網絡結構現實，根據復雜性和自主性二維分類提供更為豐富的可能機制及其適用條件和構成策略，如適合哪種類型數據、哪類業務以及是由政府主體自主達成協議構成還是由權威驅動構建。在經驗研究中，可以對已經存在的府際數據共享網絡進行實證描述，對于發生在不同場景、不同功能以及不同范圍內的數據共享網絡，引入規模、密度、中心度、核心邊緣等基本指標描述數據共享中的政府間關系，判斷不同政府機構在網絡中所處的角色，進而借助Bonding和Bridge等網絡路徑解釋結構形成的政府個體網絡行為因素，以及經濟社會特征、數據特征與問題類型等對共享網絡整體結構特征進行研究，從而建立起更為豐富和一般性的解釋模型。

三是數據共享與府際網絡的耦合關系研究。本文只關注于數據共享這一環節，但是數據共享多大程度上降低了政府間其他領域(如城市群的大氣污染)的協同交易成本和風險，反過來其他領域的合作是否增加了共享的動力、降低了共享風險，仍有待探究。如果將數據共享放入府際協同治理、城市群一體化治理等框架內，那么測量數據共享在多大程度上、哪些領域中更能有效促進府際協同合作。反過來，哪些領域的合作、什么合作機制能在多大程度上促進數據共享，這可以為協同合作治理的研究提供更多的假設，也為制度性集體行動提供更新的理論議題。與此同時，引入復雜網絡科學的分析模型，將數據共享網絡與目前的區域協調發展下的府際網絡、公共治理領域中的治理網絡進行比較和關聯性研究，從而考察這些網絡之間的嵌入、耦合的條件，以此對數據共享與府際合作網絡可能的耦合關系進行預測，進而為政策協同提供科學依據。

四是數據共享的有效邊界研究。當下政府數據在何種范圍內共享在實踐中尚處于探索階段，從中央到各級地方政府，均在建設一個統一的數據共享的云平臺或網絡，而數據共享的出發點本身是為了打破跨區域、跨層級與跨部門的協同壁壘，但是如果數據共享網絡之間彼此分離，那就產生了新的碎片化和新的壁壘。而產生這些問題的根源在于，目前在科學上還未回答數據共享的最優邊界在哪里的問題。該邊界存在一個兩難困境，如果網絡太大，涉及的主體太過分散，則會產生大量無關信息，造成數據使用成本和協調成本增高，而如果邊界太小，則數據共享的范圍狹窄，無法起到共享需要的多源規模效應。這就需要研究府際數據共享網絡中的主體數量規模、結構對共享的微觀動力和宏觀效果的影響，比如網絡主體數量最優值的計算，即超過或低于某個數量則共享主體的共享動力就會減弱，或者考察主體之間的同質性結構程度，即主體特征指標的標準差或者變異系數對共享效果的影響。此外，還可以考慮結合我國目前區域協調發展的實踐，使用實際數據測量并比較不同區域之間的共享動力與效果，以探索數據共享的最佳區域邊界。