跨域性環境鄰避風險：尺度政治與多層治理

楊雪鋒

(浙江財經大學 公共管理學院，浙江 杭州 310018)

城市化和工業化促進了經濟社會發展，并產生對大型公共基礎設施(項目)和生產經營設施(項目)的需求。諸如此類的項目修建與運營必不可少，因而它們客觀存在的環境負外部性也就難以避免。隨著公眾社區權利意識、環境保護意識的增強，這些項目備受非議和抵抗，導致鄰避現象日益突出。基于鄰避項目本身所具有的負面特性，鄰避問題成為當下社會治理中的熱點與難點。大型公共基礎項目和生產經營項目的修建雖然源于經濟社會的發展需求，但是部分項目的選址與修建并不一定符合所在地域或社區的群眾利益要求，他們對成本—收益的考量成為鄰避沖突發生的重要原因。同時，這些項目可能帶來復雜的綜合風險，即鄰避項目的負外部性，也強化了特定受眾對鄰避項目的抵觸情緒，由此種種引發的不同利益主體之間的群體性沖突被專家學者概括為鄰避沖突。縱觀近些年來我國各地發生的鄰避沖突事件，均在不同程度上受到了相關部門和社會的廣泛關注，其結果項目不是遷址就是暫停。其中，公眾特別是項目所在區域居民的風險感知成為鄰避沖突的關鍵因素。

隨著城市化區域的擴展，越來越多的大型公共基礎設施和生產經營設施(產業項目)撤離主城區，布局在遠離市區的地帶。于是一種比較常見的現象出現了：一些地方政府在產業轉移的過程中，把環境影響較大的公共設施(項目)和工業企業設施(項目)布局在毗鄰地帶，導致環境污染的外溢，從而引起鄰近行政區政府和居民的抗議，產生跨域性環境鄰避問題。此類現象在區域一體化發展背景下尤為突出，使得跨越性環境鄰避問題已不再是單一行政區劃內的治理難題，已經引起中央的高度重視(2)2016年工業和信息化部發布《關于做好工業和信息化領域“鄰避”問題防范和化解工作的通知》，指出各地要從源頭加強“鄰避”問題預防工作，針對“鄰避”項目特點在“鄰避”項目立項、建設、運行等各階段進行有效預防及管理。該信息具體網址為：http：//www.miit.gov.cn/newweb/n1146295/n1652858/n1652930/n3757016/c5333017/content.html.2016-11-01。。大量跨域性區域公共問題一再出現，使地方政府的單邊治理效果不斷弱化，內在聯系與利益關系的復雜變化使得政府的價值、運作、責任等在不斷重塑[1]。區域協同、一體化發展是當下我國經濟社會發展的必然趨勢和國家貫徹的長期政策，長三角、京津冀、粵港澳等區域發展戰略的提出是我國區域協調發展的現實需求，但經濟、社會、民生等各方面的協調共生性目前還沒有在區域環境聯防聯控方面取得相應的進展。大型鄰避項目的修建不僅會在選址地引發本地社會穩定風險，基于環境整體性擔憂和各地政績考核，相鄰區域內各地方政府都會對環境鄰避項目臨界修建這種以鄰為壑的做法產生抵觸情緒，難免會形成跨域性環境鄰避沖突。

黨的十八大以來中央一再強調區域協調發展、實現高質量一體化發展等理念，要求突破地方政府單一行政區劃的治理瓶頸，府際間的利益競爭不是零和博弈而是協調合作共贏。因此，跨域性環境鄰避治理研究具有重要的現實意義和理論價值。本文運用尺度政治理論分析跨域性環境鄰避事件中行動主體的尺度對抗過程及地方政府間博弈關系，探究沖突化解機制，以更好實現跨區域多重效益的疊加，更好滿足區域政治、經濟、環境等各方面的利益訴求，尋求尺度政治下府際合作解決跨域性環境鄰避問題的路徑和措施。

1 鄰避問題研究的文獻回顧

鄰避問題在近十年來引起學術界廣泛興趣，吸引了社會學、政治學、新聞傳播學、公共管理學、城市規劃學等多學科關注，并涌現出豐富的研究成果。同時，環境鄰避問題作為環境沖突的一種形態，也是生態環境管理的一個重要議題。本文擬從鄰避類型的尺度劃分、一般性鄰避風險研究、生態環境問題的府際關系等方面對與主題密切相關的文獻進行梳理歸納，進而引出本文研究問題的必要性。

1.1 尺度視角的鄰避類型劃分

以往的鄰避分析多將其研究視角定位在鄰避問題發生原因、鄰避利益主體的矛盾、鄰避問題解決機制研究等方面，而少有學者就鄰避問題涉及的區域尺度進行歸類與研究，原因可能是之前鄰避沖突多在小尺度空間發生和演化，其主體多是某一行政區劃內的居民和地方政府，鮮有府際間的矛盾。根據沖突影響范圍大小從尺度視角進行劃分，鄰避沖突可分為兩種：一般性鄰避沖突和跨域性鄰避沖突。單一行政主體轄區內或某一城市內部不同利益主體之間出于對鄰避項目選址修建的利益博弈而進行的尺度對抗即定義為一般性鄰避沖突，其主要特點就是單一行政主體管轄下的地方性群體事件，沖突發生在地方政府(或項目投資運營主體)與項目選址附近居民之間，影響范圍較小，多數局限于社區或街鎮尺度。

城市化和工業化的發展對大型公共設施和產業設施需求增加，這些項目通常具有明顯的鄰避效應。伴隨著大型鄰避項目負外部性與環境風險外溢范圍不斷擴大，一定程度上會溢出轄區邊界，影響到鄰近城市區域，引發鄰近城市的抗爭甚至大尺度的沖突，誘致跨域性環境鄰避風險。在區域一體化縱深發展的當下，跨域性鄰避沖突已然不是單一地方政府能夠解決的環境沖突和社會穩定風險，由于雙方均具有體系化、制度化的社會動員能力、資源調度能力和政策游說能力，從后果來講，此類鄰避風險影響遠比一般性鄰避風險要大。

1.2 一般性鄰避風險的原因與治理

從目前相關研究來看，學者們認為一般性鄰避沖突發生的原因主要包括：社會心理方面，有大眾未受平等對待與不安心理，公眾權利意識的覺醒[2]，公眾的心理焦慮、信任等變量對公眾抗爭意愿的影響[3]等；群體行為方面，有弱勢群體的隱忍、強勢群體的抗爭、專家學者的作用[4]等；社會公平方面，有空間分配正義失衡和空間過程正義失衡[5]等；信息溝通方面，有知識鴻溝、信息阻滯與溝通失效[2]等；風險認知方面，有感知風險放大機制[6]、鄰避沖突主體間認知差異[7]等；媒體傳播方面，有媒體信息涓滴化作用[2]、新媒體驅動下的參與式傳播[8]等。

圍繞一般性鄰避風險，學者們提出了民主協商[9]、公眾參與[10]、信息公開[11]、制度緩解[12]、多元協作[13]、復合型鄰避補償[14]等治理思路和策略。這些建議主要針對的是一般性鄰避風險，從風險產生因素、作用范圍、行動空間、參與主體來看，尚未涉及較大尺度、跨域性的鄰避風險。

1.3 生態環境外部性與府際博弈

利益問題通常是推動地方政府間合作與競爭的核心，這種競合關系在地方政府發展經濟的動力下表現得尤為突出。在利益博弈的過程中地方政府通過府際合作與府際競爭兩種博弈樣態不斷地進行著利益分配、補償與讓渡，最終達成一個利益均衡狀態[15]。生態環境作為一種公共品，具有收益外溢性和共享性特征；同時也容易成為轉移負外部性的重要載體或介質。圍繞環境負外部性而產生的成本溢出成為地方政府之間競爭合作的重要議題。有學者從府際博弈視角分析了外溢性環境公共品供給的體制性弊端及其所產生的困境：分割式管理體制導致府際有限信任，財政分權導致事權錯配與激勵扭曲，地方政府本位觀念導致決策短視，法律與制度缺失致使“搭便車”頻發[16]；運用博弈論方法分析了流域生態補償中中央政府、流域上下游地方政府之間的利益分配關系，指出需要中央政府介入跨行政區的府際博弈過程，并制定相關法律使之合作，構建穩定的流域生態補償機制[17]；從政治周期角度分析了環境管制中的央地博弈，提出約束地方官員博弈策略空間的若干政策建議，使地方官員的環境管制行為與中央趨于一致[18]。

針對跨域性污染治理存在的信息不對稱、權利和責任碎片化的制度性集體行動困境，部分學者對其不同類型、形成條件及解決機制進行了研究，構建了制度性集體行動理論[19]。圍繞跨域性生態環境問題生成的府際博弈關系，治理的基本思路是追求積極性社會治理模式，形成一致性利益的預期和合作路徑，把擁有各自利益追求的行動者整合到一個合作體系中，令其合作以達成各自的利益目標。這些文獻重點關注生態環境治理中府際關系問題，雖然作為其中一種特殊現象跨域性環境鄰避問題尚未作較多研究，但對府際博弈的研究有助于本文尺度政治的分析。

2 尺度政治視角下跨域性鄰避風險分析框架

跨域性鄰避風險不僅涉及風險管理部門自身的管理調度，還牽扯到地區間政府的集體行動。這個層面問題的解決需要突破體制瓶頸，其行動邏輯也需要借助尺度政治的理論視角進行解釋。因此，剖析跨域性鄰避問題的體制性根源，揭示尺度政治方法在分析跨域性環境鄰避風險中的理論適切性很有必要。在此基礎上，構建跨域性鄰避風險的尺度政治分析模型，為后續的具象化研究提供理論參照。

2.1 跨域性鄰避風險的體制性根源

相較于一般性鄰避沖突的起因，跨域性環境鄰避沖突更多是由于多個行政區劃的多重利益糾葛影響。政績考核機制的日趨多元化競爭格局，使得地方政府之間難以有效權衡經濟共生與環境共享之間的聯動關系。缺乏地區環境污染整體性風險意識而形成的跨域性鄰避沖突已然不是單一地方政府能夠解決的問題。協同發展、一體化發展雖提出已久，但區域聯動環境管理體制的不完善、有效且權威的統籌決策機構等的缺失，使得深陷局部和眼前利益“陷阱”的地方政府難以在環境保護方面實現跨區域的多政府主體之間的利益溝通、合作共贏。總之，地方政府各自為政、缺乏有效協調機制、合作意識不到位、一體化發展理念未得到深化理解，是以GDP作為主要政績考核的大背景下導致發展過程中跨域性鄰避問題不能得到有效解決的重要原因，已經不符合新時代高度重視生態文明建設和新發展理念的要求。

環境本身具有公共資源屬性、效應外部性、空間外延性，這就決定了區域環境保護的整體性[20]。新時代的高質量發展也必然要求各級地方政府在追求區域經濟高效一體化的基礎上實現生態環境的共聯共保、公共服務的普惠共享。跨域性環境鄰避風險具有高度復雜性、高度不確定性，此類風險和危機事件的發生是社會的結構性缺陷和體制性弊端所致。因此，地方政府跨域性環境鄰避風險治理的思路需要在增強創新的主動性和方式方法的靈活性等方面達成共識，突破解決沖突的慣性思維和傳統治理模式的弊端。

2.2 鄰避風險研究的尺度政治視角

尺度(scale)是指表現、體驗和組織地理事件與過程的一個或幾個層級[21]724-727，地理的尺度是指特定地理景觀的維度[22]。尺度是地理學領域中的關鍵要素，包括空間、地方和環境的復雜混合關系[23]，這種關系是流動的、競爭的，甚至是跨界的，其本質上是社會關系建構的產物[24]。尺度的概念根植于后現代空間觀和空間的生產理論，尺度不是“自然的”或“事先給定的”，而是被“生產”出來的[25]57-79。地理尺度的內涵與馬克思主義空間生產概念具有相通之處，是理解尺度政治的理論起點和基礎。任何一個區域合作治理關系都是基于特定時空背景下多利益主體的空間生產關系而形成的特定體系[26]。尺度政治是各種社會運動與斗爭的框架，其核心是尺度轉換[27]。尺度政治主要指基于尺度重構的政治博弈和權力爭奪，尺度既是用作改變權力關系的工具和框架，也是政治博弈的對象和場域。

尺度政治涉及三種空間形式：物質空間的權力管轄范圍，組織空間的行政或組織級別，表達空間的地方化權利聲明，分別表示參與者的行動邊界、行動主體的數量、行動者合法性的界定(主體行動的準入資格、認同)。各利益主體對尺度進行策略性運用，不斷改變權力對比態勢以調整主體在尺度對抗中的位置影響、權力關系，進而改變其活動的合法性[28]。尺度政治理論已成為社會事件的重要分析視角，通過尺度政治的深化分析可進一步厘清事件背后利益主體的尺度對抗與爭奪過程[29]。尺度重構涉及尺度形式的變化，尺度政治就是各種政治主體對尺度的策略性運用，通過對某些參與者的容斥改變行動主體數量進而改變權力結構，通過調整某些參與者的尺度位置以影響權力關系，通過對尺度內涵的再界定來改變行動的合法性。尺度政治已廣泛應用于區域劃定、城市規劃管制、資源開發和危機治理等問題的處理當中，后來又擴展到社會治理、底層抗爭、環境運動等領域。研究者認為，在實踐中不同利益主體會為了自身利益或需求，采取不同的尺度策略，進而推動尺度轉向有利于自身的方向發展[30]。

鄰避運動是一定區域內鄰避項目的負外部性引起居民或公眾厭惡心理甚至利益受損，從而導致民眾抗爭的社會現象，其本質是整體的正外部性與局部的負外部性失衡，是空間的非正義和利益的不均衡的結果。從現象發生的空間屬性和社會屬性看，鄰避現象可以納入政治地理學范疇。跨域性鄰避事件屬于更大尺度的空間競爭，圍繞空間支配權的獲取，存在不同行政區域地方政府及各利益主體的尺度重構和政治博弈，符合尺度政治理論的研究假設。本文試圖對跨域性環境鄰避沖突中尺度策略演化和過程影響進行分析，以期進一步深化跨域性環境鄰避問題研究，進而為區域協同發展中的府際競合提供新的政策思路。

2.3 跨域性鄰避風險分析的尺度政治模型

環境鄰避風險本質上是區域內環境風險在空間上的重新配置進而影響到相關主體的利益調整。跨域性鄰避問題由于涉及不同的行政區及行政主體，在利益博弈中也就通過尺度重構影響權力結構和利益關系。

根據結構主義視角的行動者尺度政治模型，尺度政治過程可分為權力尺度化、尺度重構、權力關系轉變三個階段。其中，權力尺度化是基礎，尺度重構是核心，權力關系轉變則是目標。權力尺度化從關系角度看，各行動主體之間的權力關系存在物質空間、組織空間和表達空間三種形式，分別對應尺度化的數量對比關系、命令服從關系和合法性認同關系。尺度重構主要包括尺度上移、尺度下移和尺度重組三種類型，在主體層面尺度重構表現為主體間的眾寡合分、層級調整和表達重構等形式。權力關系的改變是尺度重構的必然結果，這種關系的改變既包括行動者主體權力強弱對比的調整，也包括權力合法性的消長。尺度政治模型分析框架見表1所示。尺度政治中的主體總是尋求某些于己有利的尺度重構手段來影響權力關系的變化，某一主體在實現某個利益目標時也可能采取方向相反的尺度重構手段。

表1 結構主義視角的行動者尺度政治分析框架

在政治地理學看來，“尺度政治”的重點在 “政治”，“尺度”只是策略或手段，目的是通過尺度的變化達到一定的政治目的[22]。尺度對抗中往往存在相互對立的利益主體，由于權力或資源掌握的差異形成強勢方與弱勢方。強勢方憑借擁有的權力或資源不斷推動事件向利于自身的方向發展，并且借助權勢和機制力量將弱勢方的意愿及行動限制在可控范圍內。不論是政治地位、經濟實力還是關系網絡，強勢方總會在相對優勢方面加大砝碼，以實現傾向性的尺度重構，使自己的多重利益訴求得以保障和落實，進而在尺度對抗中占據有利地位。而弱勢方由于自身資源或權力的有限性往往很難沖破尺度限制，其實現尺度轉換的重要方式集中表現在兩個方面：內部動員以集體抗爭和外方支持以擴大影響。這是凝聚力量和推動尺度上移的兩種重要方式，以在不斷的角逐中實現利益獲取，使事件發展向有利于自身的方向推進。在整個層層遞進式的尺度對抗中,第三方作為可改變對峙局勢的中間力量是強弱雙方爭奪的關鍵。第三方力量可涉及更大尺度范圍的群眾、社會精英、高層政府、社會組織等。

中國城市發展正處于世界城市發展歷程的濃縮形態，城市空間結構的演變，在很大程度上是制度變遷的結果[31]，而全球化、市場化和地方化主導的經濟社會力量為地方政府塑造了一個復雜的激烈競爭環境[32]，進而造就了地方政府追求經濟發展的特質。傳統的GDP錦標賽制和地方政府追求經濟發展的特質驅動地方政府傾向于經濟理性思維模式，并擅長通過空間資本化來推動尺度重構，城市空間的演化帶有鮮明的地方政府主導和經濟利益性色彩。鄰避問題本身就是因為風險的空間配置而重塑了區域內的空間結構和不同群體的利益關系，是城市化進程中資本流動帶動土地開發，導致公共品成本—收益空間配置不均衡，引發民眾抗爭，推動尺度上移。當鄰避沖突發生在行政毗鄰區時，尺度政治的運作就更為顯著了。

本文基于尺度政治理論和分析方法，嘗試在跨域性環境鄰避事件中加以運用，分析矛盾沖突雙方的矛盾集聚點及其尺度對抗過程，揭示尺度策略和尺度重構的目的，以期為跨域性環境鄰避問題的解決提供可行性措施。

3 跨域性環境鄰避事件的背景特征與尺度類型

理論的應用需要契合現實的社會環境，而不是相反。跨域性鄰避事件有其特有的時代背景和體制環境。就鄰避風險而言，尺度政治方法在特定條件下存在一定的理論解釋力。跨域性環境鄰避事件并非個案，而是城市化、工業化發展到一定階段的產物，作為風險社會的典型形態而出現，此類典型事件因為我國壓縮型的城市化、工業化進程而凸顯。另外，我國特有的行政體制和資源配置機制對尺度政治理論的適用限定了約束條件，需要細分尺度類型以達到對象的瞄準；為增強理論方法與社會場景的適配性，本文也對具體的研究對象做出必要的情景設定。

3.1 跨域性環境鄰避事件的背景特征

隨著城市化發展到新階段，一些地處城市主城區的重化工業項目備受居民抱怨，借助企業轉型升級機會和“退二進三”城市規劃調整政策，這些具有較大環境壓力的工業項目都在進行產業轉移。首當其沖的問題是外遷企業選址何處。對于技術含量不高、經濟效益一般、資源消耗大、環境污染大的企業，通常是一關了之，或者轉移到相對落后的省外其他地區，但在環境規制愈加嚴格的背景下也難以外遷。對于總體質量較好的產業項目，地方政府還是舍不得遷出本地，總是想方設法找到一個既不影響市區環境質量，又能保證企業在本地順利生產的選址方案。

從實際情況來看，一個城市的幅員畢竟有限，通常一個地級市方圓半徑百公里左右，城市化區域半徑在10公里左右，考慮到當下市區規避環境影響以及未來城市發展空間，人口密集區的生態安全距離至少還要保持間隔20公里，在周邊其他區域能夠布局大型重化工業項目的最大空間尺度也就不過70公里。再加上具體項目對區位、交通、風向、地質等條件的要求，實際上新址可選空間有限。基于地方政府的經濟發展考慮，地方政府通常會把具有正外部性的大型項目布局在本地人口集中的主城區，這樣可以做到受益面最大；而對于具有負外部性但又必不可少的項目，通常會布局在遠離主城區的位置。因此，將項目新址落在周邊城市轄區毗鄰區域成為不少地方政府的決策選項，這樣跨域性環境鄰避沖突不可避免地發生。

3.2 跨域性環境鄰避事件的尺度政治語境

在項目規劃階段，跨域性環境鄰避沖突具有一般性鄰避沖突的發生過程，即“宣布—抗議—中止”，或“宣布—抗議—中止—協商—重啟”。“重啟”則分為兩種情形：就地重啟和另擇新址重啟(當然新址也可能會重復前述過程)。整個過程矛盾雙方主要是項目建設方(多數情況具有政府背景)與項目選址地居民，具有明顯的尺度層級關系，而且是小尺度(鎮街甚至社區尺度)。與一般性鄰避沖突不同的是，從行動主體看，跨域性環境鄰避事件的沖突雙方主要是層級對等的城市政府；從空間尺度看，要超越社區和鎮街層面，甚至市域層面。

尺度政治是獲取空間控制權的活動，尺度作為策略或手段，通過尺度的變化達到一定的政治目的或利益目標。由于涉事雙方均為城市政府，各自訴求也很清晰，尺度政治場域自然生成。由于自然稟賦、經濟社會條件差異、在更大范圍的政治經濟地位差別，各自在尺度空間形式上占據不同的物質空間、組織空間和表達空間，但雙方均擁有一定的行動者數量、同等的行政級別和鄰避事件中擁有的合法性資源，因此各自均力圖通過尺度政治達成本地利益最大化目標。

需要指出的是，尺度政治概念源于西方，本質上是個體主義方法論，其話語體系和分析邏輯是經濟理性、自由競爭和法治約束。就跨域性環境鄰避事件而言，尺度政治理論在國內的運用存在迥異于西方社會的約束條件：一是體制約束，無論何層級的地方政府都是堅持黨的領導，而且還有上一級政府的統籌指導，這是雙方目標最終必定趨于一致的體制保障；二是政治約束，生態文明建設和區域協調發展是新時代的重要政策理念，無論地方政府追求經濟發展或者地方競爭達到何種程度，都需要遵循這個政治大局。因此，可以把這兩大約束條件下的尺度政治界定為有限的尺度政治。

3.3 跨域性環境鄰避事件的尺度類型與特定情境

跨域性環境鄰避事件是事件發起地政府與影響地政府之間的矛盾，因后者抗爭而升級，已然跳出一般性鄰避沖突的行政地域限制，是在區域協同、一體化發展、生態文明建設備受重視背景下涉及府際利益博弈與生態環境污染共防共治的跨域性鄰避問題。一般性鄰避事件的沖突雙方是政府(或項目建設方、運營方)和居民，居民是抗議方的主角，凸顯地方色彩和草根性[33]；在跨域性鄰避事件中，沖突雙方的主體主要是兩地政府，居民和企業只是參與者，草根性不再顯著，地方政府作為抗議方走上前臺，地方性由在地性上升為跨域性。從行動主體和行動尺度看，跨域性鄰避事件更易于納入尺度政治分析框架。

考慮到不同行政層級的尺度政治存在較大差別，不宜混同討論，需要進行細分。跨域性鄰避事件存在不同行政級別和不同空間尺度的表現形式。從近些年來發生的一些典型案例來看，既有省級層面的，也有省內地級市層面的，還有同一地市(或不同地市)的縣級市(縣市區)層面的。三類情形及典型案例見表2所示。

表2 不同尺度的跨域性環境鄰避事件典型

需要指出的是，跨域性鄰避事件的尺度政治在多大程度上體現出空間控制力爭奪，不僅要看鄰避項目所在地政府的行政級別，還要看鄰避項目本身的投資主體，如果投資主體是大型國企或世界五百強，其行動尺度不會受到所在地政府的級別限制，而直接上升到更高層級。比如，皖贛邊界的彭澤核電項目，雖然矛盾發生在安徽望江縣和江西彭澤縣之間，但是該項目屬于國家重點項目，所以直接需要省際層面乃至中央部委協調；蘇魯邊界八縣市的跨界污染雖然空間跨度大、涉及行政主體多且層級多，但是污染企業均是小而散的當地民營企業，其尺度政治的行動很有限，難以上升到更高層級，不動用高層級行政力量即可化解。

中國省域幅員很大，在人口、面積、經濟等諸多方面的體量幾乎與西方中等以上的國家相當，省級尺度考慮到現實政治影響和理論應用的約束條件，尺度政治不宜使用。縣市級尺度的跨域性鄰避風險則由于政治能級較低、多數鄰避項目背景不具有談判力，博弈過程較為簡單，尺度對抗易于化解，事件典型性不突出，理論上研究價值相對較小。從尺度政治的適用性和我國特有的地級市市域特質看，關注地級市層面跨域性鄰避風險更有價值。

地級市作為行政區劃的建制市，是中國特有的行政區劃體制(市管縣)一個重要組成部分，在人口、幅員、經濟上均具有中等以上規模；基礎設施、城市建設、產業結構相對完整；在立法、財政、組織人事、經濟管理、規劃發展等方面具有相對獨立的地方行政管理主體權限；也是我國城市化發展過程中地方競爭主體(政績考核、全國各種排名、爭取重大項目等方面)，這些特征和因素均會影響跨域性鄰避沖突中雙方展開尺度博弈的資源配置和政策運作。從尺度對抗強度看，地級市尺度屬于中等尺度，管理幅度和管理層級相對適中，風險相對可控，一旦尺度上移，范圍、節奏和烈度均可調控。

假定A、B兩個地級市，前者是工業強市，后者生態環境好。A市計劃將其支柱產業某重工業企業從市區遷出至X縣，選址毗鄰B市邊界且距B市生態敏感區某濕地不遠，引起B市抗爭。后有國家權威學術機構論證、中央相關部門干預、上級政府協調，經過多輪博弈，A市最終將項目選址定在W縣，新址距B市較遠，鄰避沖突結束。本文擬對此類事件進行區域視角的尺度政治分析，解釋尺度政治過程中行動者尺度化、尺度重構及權力關系改變的表現形式及其邏輯。

4 跨域性環境鄰避風險的尺度政治過程分析

尺度政治過程是空間控制力爭奪過程，為細致刻畫跨域性鄰避事件展開的尺度博弈，可從行動尺度化、尺度競爭、尺度轉換三個層面進行分析，揭示尺度均衡的實現機制。尺度是爭奪空間控制力的舞臺，在這個舞臺上有哪些角色，誰主誰副，有何動能，如何行動，策略的序貫博弈如何展開，進而又如何改變尺度結構，最終如何實現尺度轉換，這一系列問題需要詳細論述。

4.1 尺度化：界定參與者行動及其資源基礎

我們設定中等尺度的地級市層級的跨域性環境鄰避事件進行分析。根據尺度政治模型，尺度政治過程的第一步就是鄰避事件參與者行動尺度化，可分為三點：參與主體數量對比及其行動邊界的確認、組織層級及命令服從關系、各方的合法性資源(包括權威資源、本地認同)。在資本全球化、市場化、地方化的影響下，地理空間表現出“流動空間”的流動性和可塑性特點，如何將流動的空間成為可識別的地方和社會單元，尺度概念應運而生，它既包括物理空間的含義，也包含其中特定的社會關系[22]。特定的地理尺度即為特定的社會活動平臺[25]。空間是社會關系的一部分，體現著社會建構的過程。在資本化的背景下，特定的空間可用尺度來度量和解釋。鄰避項目的建設將會生產新的城市空間，導致風險和財富的再分配，重構利益相關者經濟社會關系，并建構參與者新的社會意識和風險意識。項目體量的大小及其作用的空間尺度作為自變量直接影響風險再分配的系數。按照尺度來度量和刻畫地理景觀中權力與內容秩序的過程就是尺度化[25]。鄰避事件行動尺度化意在界定這些關系、秩序和邊界，為尺度重構和權力關系改變的分析提供邏輯起點，尺度既為事件參與者搭建控制力爭奪的舞臺，也為行動目標的實現提供工具。相關行動者尺度化特征比較見表3。

表3 跨域性環境鄰避沖突行動者尺度化比較

首先分析尺度政治參與者數量及行動主體行為。從行動主體數量及結構看，跨域性環境鄰避事件涉及發起地A市和影響地B市兩地政府，影響地B市市民、A市初次選址地居民、上級政府(主要是生態環境部門)、鄰避項目某重工業企業，其中A、B兩地政府是關鍵的行動主體，也是鄰避沖突的直接當事方。初期只是B市政府和市民的抗議，隨著事件演變中央相關部門、學術界、媒體介入。發起地政府A的尺度政治目標是早日實現項目落地建成，取得市區環境改善、產業順利轉移并升級、帶動邊遠地區發展等收益；影響地政府B的尺度政治目標是阻止項目選址鄰近邊界，保持毗鄰區脆弱的生態環境和本地環境品質不受影響。雙方均為同層級的城市政府，行政資源基本相同。雙方的合法性資源基礎各有千秋，A市之所以還建設此類項目，主要是認為該項目是技術密集型企業，屬于先進產能，符合產業升級的政策要求，也是省市的財政支柱產業；在經濟發展是頭等大事的當下，A市更容易獲得上級政府的權威資源。B市政府認為，生態文明建設是新時代的主要任務之一，毗鄰區區域生態敏感，保持良好的生態環境也是區域協同發展的要求。鑒于高質量發展、綠色發展與協調發展的政治要求和話語優勢，B市在尺度行動者數量上占據多數，并通過尺度調整獲取更多合法性資源。

基于對跨域性環境鄰避沖突的界定，在該公司的搬遷選址中，A市政府與B市政府之間的區域性尺度政治角逐是此次鄰避沖突中的對抗焦點。A市自定義的遷址舉措受到了B市政府及市民的強烈抵制，既是擔心企業生產所帶來的跨域性環境污染會危害居民生活質量、身體健康，更重要的是濕地的生態脆弱性，以及本市空氣質量改善壓力甚大。跨域性環境鄰避事件中，抗議方不僅僅限于利益受損的居民，而且讓地方政府也卷入其中，既有居民維權式的抗爭，也超越個體或社區層面的利益訴求，不同于一般性鄰避事件中“鄰避情結是一種自利的、意識形態的或政治的一種傾向”，跨域性環境鄰避事件的抗議方主體旨在保護毗鄰的生態敏感區和本市環境質量免受影響，這具有更廣泛的環境正義和空間正義。

在兩地政府間的此次尺度角逐中，不像一般性鄰避沖突所對應的強弱雙方那么明顯，A、B雙方政府幾乎具有均勢的權力和資源，皆作為強勢方進行了激烈的尺度策略對抗。項目選址事關前者產業布局和經濟增長，是明顯的經濟收益；對后者來說直接影響生態敏感區，間接影響B市空氣質量，是顯著的生態環境成本。近些年來A市在省內各地市GDP排名一直領先于B市，在省內經濟地位與話語權方面有著自身的優勢，其遷址決策不僅服務于本市經濟和人民工作、生活的長遠發展，在一定層面上也得到了上級政府的支持。B市作為教育強市在全國獨具特色，在綜合發展時更多承擔著境內生態屏障保護責任。雙方行動尺度化為展開尺度政治提供了博弈起點和交換籌碼。

4.2 尺度競爭：府際博弈、策略互動與尺度重構

列斐伏爾認為，資本的每次城市空間修復必須以一次更廣泛的尺度修復為先決條件，換言之，就是尺度結構(3)尺度結構是指一系列支撐資本擴張運動的相對穩定的地理平臺。必須先被重組。尺度政治中，博弈雙方往往通過表達手法和解構措施的運用來維持或改變尺度現狀[29]。不同利益主體采取各自的對應措施以實現尺度政治中的對抗和爭奪，最終想要達成己方利益下的尺度轉換。環境鄰避沖突起因于產業空間布局的調整，經濟發展(資本)驅動的鄰避項目遷移本身就是一次空間修復，而這種空間修復需要先完成一次廣泛的尺度修復。作為不完全信息條件下核心行動者雙方圍繞空間控制力展開尺度競爭，是典型的序貫博弈，通過多輪策略互動，推動尺度重構。

在此次跨域性環境鄰避沖突中，A、B兩市進行了激烈的尺度博弈，雙方輪番出招，試探底線。鄰避項目選址消息一經公開就立刻引發了B市的強烈抵觸并質疑A市鄰避項目的生態環境影響。B市居民對鄰避項目的厭惡情緒能夠很快在符號化的鄰避運動中形成集體行動，表達對選址規劃的不滿。利用這種順理成章的合法性訴求，B市輕而易舉地實現尺度下移，在起初的尺度博弈中占據道義優勢。在A市看來，該項目選址在本市轄區內，不必與B市交涉；而且該項目技術先進，不像傳言的環境污染那樣，認為此項目存在被污名化的嫌疑。此舉激發了B市尋求高層級權威支持，直接實現了尺度上移。面對B市的質疑，A市先后兩次組織不同的專家論證會，得出項目環境影響不大的結論；同時，對項目進行規劃調整，向遠離B市的方向挪動選址，并對項目的設施、工藝做了進一步優化等。然而，B市并不滿足這些調整，邀請國家級權威學術機構專家召開研討會，會后雖然沒有下結論，卻提出需開展科學論證與深入研究的意見。雙方政府不斷“出招”以使事件向有利于自己的方向發展，B市的行動則再一次推動了事件尺度上移和擴大，于是有了中央部委的介入。

在“你來我往”的尺度博弈中，鄰避項目選址問題從兩市政府到上一級政府再到國家部委，爭議不斷升級，事件演化后期雙方“各顯神通”動用一切可用資源來推進事件重構，B市政府通過“尺度滲透”(4)尺度滲透指一個特定尺度的參與者嘗試影響其他尺度的過程。影響到同一層級的A市政府決策過程，鄰避項目選址在爭議中被迫暫時擱置。從產業發展和空間規劃來看，此企業遷出市區是遲早的事情，無論對于搬遷企業和A市政府而言，宜早不宜遲；新址盡早妥善落地也是省政府所希望的，畢竟該企業舉足輕重。在重復博弈中，貼現系數大的一方往往缺乏耐心，其時間成本更大。從耐心程度看，A市在時間上是耗不起的，它想要的是尋求時間成本和項目選址綜合效益的邊際均衡。對于B市來說，項目暫停是初步成果，取消才是最終目標，拖延至少不損失。由此看來，項目最終落地需要進一步明晰A、B兩市的利益共生點，并引導雙方的策略方向。這就需要從正面的引導角度繼續分析該問題。

4.3 尺度轉換：權力關系變化、合法性關系重構與博弈均衡

尺度重構的直接后果是推動權力和控制力在尺度間的變化。在雙方博弈過程中，各自的合法性資源被充分調動。B市政府的強烈抵制既有保護濕地生態的直接動因，也是為了守護多年來空氣質量改善的難得成果，反映項目選址毗鄰區居民的民生訴求，這為其尺度上移獲取更高層級權威資源提供了充足的理由。隨著生態文明理念更加深入人心，該企業的遷入將可能給本來就面臨霧霾困擾的B市及X縣兩地市民帶來更糟糕的環境影響，信息不對稱和環境污染的簡單化理解誘發感知風險，引起群眾(市民)的鄰避運動。媒體的跟進助推此事件成為地方政府的一項重大輿情，并引起高層關注。B市在尋求上級權威資源并通過國家權威學術機構實現尺度上移的基礎上，通過尺度下移獲取更多本地認同，擴大其合法性資源，改變了A、B雙方的權力關系對比。A市為促成該企業順利搬遷，雖然事先也取得省政府以及省產業主管部門的支持，但是在具體選址問題上并沒有得到上級的明確支持。在雙方合法性資源調度和爭奪的過程中，B市略具優勢，雖不顯著，但也有效。

權力是支配信號發送后的認可和接受。尺度政治意在特定空間獲取控制力，通過參與者數量的分化、權威資源的爭取和本地認同，支配信號強烈，權力關系隨之改變。權威學術機構專家組意見以及中央相關部門的介入標志著圍繞該鄰避項目選址引起的尺度抗爭達到高潮，專家意見顯然是更注重生態環境保護；國家生態資源相關部門介入本身就是推動A市尺度下移。各自相對優勢的權力資源通過對方的尺度上移而稀釋，尺度行動的合法性資源關系被調整。B市在尺度重構中讓權力關系的天平向己方傾斜。

省政府在全面考量經濟發展、環境保護、民眾福祉、區域平衡的基礎上調解糾紛、另選新址，通過尺度下移緩和雙方對立關系。兩地接受來自上級政府的權威，W縣選址方案對A市來說并非最優，但也是次優選擇；對B市來說，直線距離無礙上述生態敏感區，雖有不滿卻難有對抗理由。雖然對抗雙方均獲得次優目標，相比較而言，后者的合法性資源調度改變了雙方權力關系，與上級政府達成部分“尺度重疊”(5)尺度重疊是指一個較低的尺度擁有較高尺度的某些權力和特性。，基本實現尺度政治目標。雙方在上級政府的協調下選擇了折衷方案，也符合一致性利益，找到了利益共生點。整個事件的尺度政治過程呈現見表4。

表4 尺度政治過程的尺度博弈與權力關系變化

由此可見，在區域協同發展的大背景下，重工業企業搬遷選址所引發的跨域性環境鄰避沖突是空氣質量“差生”的共同困境。生態文明建設要求各地政府在政績考核中不僅要重視自身經濟建設，還要注重環境保護與生態防護，而在區域協同的趨勢下環保意識提升不僅指單一地方政府的意識覺醒，還要注意加強區域協作。這次尺度對抗中A、B兩市政府在尺度角逐中不斷進行尺度重構，但環境共生性、整體性所引發的鄰避思考并沒有就此結束。這一鄰避型選址難題使我們看到實現區域協同發展所面臨的重大挑戰是地方政府之間的利益博弈，而要真正實現區域高質量協同發展、區域合作共贏還需要各界深入探究跨域性環境鄰避沖突的治理路徑。

5 尺度政治下跨域性環境鄰避風險的多層治理

鄰避項目的負外部性、成本—收益的非對稱性以及生態環境的正外部性、整體性、共享性，決定了在涉及區域層次的風險性鄰避項目選址中，必須克服地方性利益主導動機，尋求正向化的利益共生點，實現尺度政治中的有效合作與尺度重疊[24]。本文研究的跨域性環境鄰避沖突涉及更廣范圍、更高層面的經濟與環境利益糾葛，需在尺度政治的基礎上協調地方政府之間的利益博弈，實現區域一體化中環境層面的共融共生。推動以合作為導向的政府間關系，不能簡單地以行政區劃為邊界，而應該注意平衡各方利益和需求。

5.1 尺度下移：編制合理的空間性區域規劃，制定區域環境公共品統一標準

發揮我國環境治理和產業發展的體制優勢，省級政府乃至中央部委以高位階的政策和規劃進行尺度下移，縮短地方政府尺度博弈進程，減少不必要的策略性行動。地方政府間利益博弈難以克服和消解，追求各自利益最大化是地方政府認知盲點。基于此，來自國家(中央)自上而下的尺度重構已經成為重要的區域治理應對之策，空間規劃尤其是區域規劃就是其中重要的尺度重構工具[34]。為有效權衡多方利益，協調經濟、社會、資源、環境諸方面的關系，中央相關部門與省級政府在追求區域協同發展中組建一體化發展機構以統籌專家學者和各界精英，在收集社會各界意見的基礎上，按照多規融合思路編制綜合全面的區域規劃內容，促進區域經濟發展和社會進步，并為區域協調發展和生態環境保護打下堅實的規劃基礎。

要真正實現區域協同發展不僅要打破原有的經濟、政治、生態位勢差，還要積極推進尺度重組，打破行政壁壘，構建以區域協調發展為主導的新型行政區劃合作模式，加強區域組織協調，建立區域性綜合監督考核機制，推進尺度主體利益整合，打破“誰污染誰治理”和“各自為政”困境，推進形成區域聯動治理機制。在區域一體化發展的大背景下，秉著共同發展、共同治理的理念實現多方利益整合，打造區域性政績考核多元評級機制，平衡多方主體利益。由生態環境部牽頭成立區域環境治理協調機構，來協調重點區域內各省級政府制訂相同的環境標準，統一區域內大氣環境標準項目和標準值[35]。

5.2 尺度重疊：尋求尺度主體間的利益共生點，實現多主體的尺度平衡

博弈雙方基于共同利益，對于多個尺度上相互重疊的空間，挖掘依賴空間交互功能，減少對抗性尺度政治[36]。鄰避沖突是不同利益主體之間的尺度抗爭過程。在區域協同發展過程中，必然會涉及各級政府和多方利益的關系調整，進而會衍生出一系列尺度重構過程[24]。實現區域一體化發展是未來發展大勢，鑒于部分項目存在負外部性、跨域性影響，鄰避項目選址修建已不再是地方性問題，需要突破尺度局限找到跨區域多主體追求的利益共生點，在區域層面上實現各方利益均衡。

不論是居民和地方政府之間的尺度對抗還是地方各級政府之間的尺度角逐，在推進鄰避沖突解決過程中應借助產能升級、利益-成本合理化分攤等方法尋求共生利益，實現區域視角下多主體間的尺度平衡。為破除跨界行為帶來的外部性和個體利益導致的制度性集體行動困境，鄰避風險治理從縱向層級治理轉變為更加靈活的橫向合作治理，地方政府之間自主通過協商聯合規劃、聯合政策方案、聯合項目合同等制度安排，達成府際協議與協調的一致行動[37]。在區域合作上可以采取共建特別協作區、協同發展示范區等模式。

5.3 尺度協同：搭建生態信息與數據共享平臺，構筑環境保護共生機制

城市化和資本化推動空間再生產，導致空間的社會分異，形成不同的尺度行動者。跨域性鄰避矛盾的化解需要借助行政邊界性公共品的供給，構建協同治理視角下的跨界公共物品供給機制[38]，其中邊界區域生態環境信息是基本的公共品。尋求利益共生點、合理編制區域性空間規劃、完善區域一體化考核機制都離不開區域性的生態環境信息共享，尤其在涉及具有區域外延性的環境保護問題時，更需要多方主體、不同層面的數據互聯。解決跨域性環境鄰避問題，就要在區域生態保護信息共享方面下工夫。只有實現信息共享、數據共聯，才能動態監測區域生態敏感信息變化情況，及時構建整體治理效力，真正在區域層面實現共生共享共治。

5.4 空間修復：構建區域性協調發展的生態補償機制，實現新的空間固著

在區域一體化發展中，為了實現區域內各地經濟、社會、生態等方面的綜合發展，區域之間政府有必要構建全方位、高層次、多領域的跨區域生態補償機制，以保障區域內不同利益群體都能實現公平、和諧、良性發展。構建協調發展的生態補償機制，是推行受益者付費、保護者得到合理補償的重要探索。受益政府和相關企業要對生態保護貢獻方和受損者補償支付公平合理的生態保護成本和經濟效益損失，確保區域各利益主體實現共贏和利益兼顧，從而打破非合作博弈的“囚徒困境”。基于此，鄰避項目投產后，相關企業也要分擔生態保護成本，更大程度上實現多元主體共建區域協調發展的生態補償機制，進而實現區域生態、經濟、社會的和諧共生。