行政公共性：理解村級(jí)治理行政化的一個(gè)新視角

仇 葉

(武漢大學(xué) 社會(huì)學(xué)院，湖北 武漢 430072)

1 問題提出與文獻(xiàn)綜述

在服務(wù)型政府建設(shè)的背景下，不少地方政府將村級(jí)組織的行政化作為重要的制度創(chuàng)新，以提高基層的公共服務(wù)能力。然而，實(shí)踐中耗費(fèi)大量公共資源建設(shè)的村級(jí)行政體系卻未能實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，反而引發(fā)諸多治理困境，尤其是大多數(shù)中西部地區(qū)，村治行政化帶來不少負(fù)面影響，村級(jí)治理的公共性有不斷弱化的趨勢(shì)[1]。由此，解釋行政化改革引發(fā)的鄉(xiāng)村治理困境成為當(dāng)前需要開展學(xué)理討論的重要問題，對(duì)于這一悖論的揭示將有助于進(jìn)一步明確我國(guó)村級(jí)治理體制的制度選擇，也將為提高基層公共服務(wù)能力提供重要的制度啟示。歸結(jié)來看，既有研究中比較有解釋力的思路主要從“行政-自治”的二分視角展開分析，突出行政體系與村民自治制度之間的沖突，在一定程度上忽視了大多數(shù)中西部地區(qū)建立的村級(jí)行政體系實(shí)際上是一種缺乏公共性的行政體系?；诖?，本文引入行政公共性的分析視角，試圖廓清當(dāng)前村級(jí)治理行政化改革的基本性質(zhì)，為理解村級(jí)治理行政化的實(shí)踐困境提供一種新的思路。

1.1 “行政-自治”的二分視角

村級(jí)治理行政化是指原本以村民自治作為基本制度架構(gòu)的村級(jí)組織，因行政權(quán)力的下沉在組織運(yùn)行與鄉(xiāng)村治理中出現(xiàn)行政化的特征[2]。為解釋行政化改革引發(fā)的基層治理困境，現(xiàn)有文獻(xiàn)往往突出行政體系與村民自治制度之間的沖突，將“行政-自治”的二分視角作為重要的分析框架，并從以下兩方面展開具體分析。

其一，強(qiáng)調(diào)村民自治制度的基層民主意義，認(rèn)為村級(jí)治理的行政化改革在一定程度上削弱了村民自治。寧澤逵等人認(rèn)為，村級(jí)組織屬于群眾自治組織，保證農(nóng)民的民主權(quán)利是村民自治制度的基本目標(biāo)，也是農(nóng)民深度參與村級(jí)治理、表達(dá)利益訴求的重要渠道[3]。而村級(jí)治理的行政化改革使農(nóng)民選舉代理人、參與村民自治的權(quán)利變得形式化，既削弱了農(nóng)民參與的積極性，也帶來基層民主的困境[4]。同時(shí)，行政控制權(quán)的強(qiáng)化更進(jìn)一步將村級(jí)組織變?yōu)猷l(xiāng)鎮(zhèn)的派出機(jī)構(gòu)，村干部“唯行政指令馬首是瞻，而群眾的訴求、村莊內(nèi)生性需求則變成與村級(jí)治理無關(guān)”[5]，農(nóng)民的合理需求往往得不到及時(shí)回應(yīng)。

其二，強(qiáng)調(diào)村民自治制度的治理效率，認(rèn)為行政化后的鄉(xiāng)村治理體制難以適應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)的復(fù)雜性，一定程度上破壞了村民自治制度下的有效治理。賀雪峰認(rèn)為，鄉(xiāng)村具有熟人社會(huì)的基本性質(zhì)，村民自治制度能夠通過對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的組織與動(dòng)員，實(shí)現(xiàn)治理體制與鄉(xiāng)村社會(huì)的高度嵌入，達(dá)到有效治理的目標(biāo)[6]。然而，行政化改革將村級(jí)組織塑造為按照科層規(guī)則運(yùn)作的行政組織，不但提高了治理成本，更使得村干部變?yōu)楸粍?dòng)遵循規(guī)則的行動(dòng)者。如此，基層治理往往強(qiáng)調(diào)形式而非實(shí)質(zhì)性治理，并不能提升基層的治理能力[7]。相反，鄉(xiāng)村動(dòng)員體系可能會(huì)趨于瓦解，農(nóng)村就會(huì)缺乏基本的自我組織與集體行動(dòng)能力，鄉(xiāng)村社會(huì)的治理活力也會(huì)不斷消解[8]。

“行政-自治”的二分視角有助于凸顯行政與自治體系的差異，為解釋當(dāng)前中西部地區(qū)村級(jí)治理的行政化改革困境提供了重要啟示。但這一分析視角容易陷入對(duì)行政體系本身的抽象批判，存在一定的解釋局限性。第一，它不利于廓清實(shí)踐領(lǐng)域村級(jí)治理行政化改革的基本性質(zhì)?，F(xiàn)代行政體系具有突出的公共屬性，行政化不僅不會(huì)造成治理無效，反而能夠建立國(guó)家與農(nóng)民之間的服務(wù)關(guān)系，為基層走向善治提供可能空間[9]。第二，它難以解釋為何不少東部沿海地區(qū)以公共服務(wù)為取向的村級(jí)治理行政化改革通常能夠取得良好的治理效果[10]，而一些中西部地區(qū)以強(qiáng)化行政控制權(quán)為中心的村級(jí)治理行政化改革卻引發(fā)了不少治理困境。這進(jìn)一步表明，實(shí)踐領(lǐng)域的村級(jí)治理行政化改革與理想狀態(tài)的公共行政存在巨大差異，鄉(xiāng)村治理困境的背后不是簡(jiǎn)單的行政與自治沖突，而涉及村級(jí)治理行政化改革本身的性質(zhì)與建設(shè)取向問題，這是“行政-自治”視角難以有效解釋的。

1.2 行政公共性的新視角

基于以上分析，本文強(qiáng)調(diào)分析視角的轉(zhuǎn)換，以“行政公共性”的分析視角實(shí)現(xiàn)對(duì)村級(jí)治理行政化的新闡釋。行政公共性是指政府進(jìn)行公共管理、提供公共服務(wù)等一切行政活動(dòng)都以增進(jìn)公共利益為價(jià)值取向和最高目標(biāo)[11]。將“行政公共性”作為分析視角，既是基于對(duì)行政概念與行政體系性質(zhì)的再理解，也更契合當(dāng)前國(guó)家建設(shè)村級(jí)組織公共服務(wù)者角色的新背景。

在傳統(tǒng)行政理論中，行政與國(guó)家權(quán)力緊密關(guān)聯(lián)，被視為國(guó)家權(quán)力行使控制權(quán)的基本手段，韋伯認(rèn)為，“我們對(duì)‘支配’的首要關(guān)系之處乃在其與‘行政’的結(jié)合……任何行政都需要支配，因?yàn)樵谛姓?，永遠(yuǎn)有必要將某種命令權(quán)力置于某人手中”[12]12。正是將行政與國(guó)家權(quán)力高度等同，行政逐漸被置于社會(huì)權(quán)利的對(duì)立面，這也是“行政-自治”二分視野得以建立的基礎(chǔ)。但20世紀(jì)以來，行政學(xué)的實(shí)踐與理論都發(fā)生了重要轉(zhuǎn)向：一方面，西方國(guó)家逐漸卷入社會(huì)事務(wù)的管理中，行政體系突破傳統(tǒng)的支配形態(tài)，越來越強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)屬性；另一方面，學(xué)者們開始擺脫將國(guó)家權(quán)力與行政等同的傳統(tǒng)思考范式，走向?qū)Α肮残姓钡奶接?，行政逐漸被看作是以公共利益為目的、對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行治理的手段[13]。

由此，“行政公共性”的重要性凸顯，并成為行政體系保持有效性、通往善治的基礎(chǔ)條件。對(duì)具備公共性的行政體系而言，公共利益構(gòu)成了行政的基本目標(biāo)，“它持續(xù)性地對(duì)政府活動(dòng)產(chǎn)生影響，并且在為公民提供他們想要的產(chǎn)品時(shí)，注重公共價(jià)值觀的形成”[14]215。在我國(guó)，學(xué)者們同樣指出“行政公共性”對(duì)行政改革的重要性。張康之認(rèn)為，“中國(guó)行政改革的方向就是要建立起以德行政的公共行政體制……把道德價(jià)值判斷引入公共行政的體制和行政人員的行政行為中來”[15]。具體于鄉(xiāng)村治理，在國(guó)家建設(shè)服務(wù)型政府的背景下，村級(jí)治理的行政化改革在一開始就不是以鄉(xiāng)村控制為目標(biāo)，而是以推動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)、轉(zhuǎn)換基層組織服務(wù)者角色為目標(biāo)。也因此，“行政公共性”的分析視角在村級(jí)治理問題域的分析中更加具有現(xiàn)實(shí)意義。

新視角的引入有助于實(shí)現(xiàn)對(duì)村級(jí)治理行政化問題的重新思考。行政公共性是現(xiàn)代行政體系建設(shè)的基本要求，它表明當(dāng)前村級(jí)治理行政化改革的困境，不能僅僅歸結(jié)于行政體系對(duì)村民自治制度的背離，而是需要考察行政體系本身是否符合行政公共性的要求，是否完成了自身的公共化轉(zhuǎn)型。基于這一認(rèn)識(shí)，本文的研究將沿著以下幾個(gè)方面展開分析。第一，明確行政公共性建構(gòu)的基本原則。本文認(rèn)為，村級(jí)治理行政化的過程，本質(zhì)上是鄉(xiāng)村治理責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)的雙向調(diào)整過程，治理責(zé)任與治理權(quán)力的均衡是行政體系完成公共化建設(shè)的基礎(chǔ)條件。第二，分析實(shí)踐領(lǐng)域的村級(jí)治理行政化改革。本文認(rèn)為，當(dāng)前的村級(jí)治理行政化體系具有行政控制強(qiáng)而治理責(zé)任弱的基本特征，責(zé)權(quán)的失衡導(dǎo)致“單向度”行政體系的生成，這是基層治理陷入困境的重要原因。第三，基于以上分析，進(jìn)一步闡釋行政公共性的重要性與基礎(chǔ)條件，為我國(guó)村級(jí)治理體系深化改革提供參考。

筆者長(zhǎng)期關(guān)注村級(jí)治理行政化問題，調(diào)研發(fā)現(xiàn)，多數(shù)中西部地區(qū)的村級(jí)治理行政化改革在一定程度上偏離了行政公共性(1)筆者所在的研究團(tuán)隊(duì)在我國(guó)多個(gè)地區(qū)的農(nóng)村進(jìn)行過村級(jí)治理行政化改革的調(diào)研，調(diào)研的省、市、區(qū)(縣)分別為貴州遵義市、湖北秭歸縣、江西寧都縣、浙江諸暨市、上海奉賢區(qū)和南京溧水區(qū)，這些地區(qū)涵括了沿海發(fā)達(dá)地區(qū)與中西部地區(qū)農(nóng)村，在調(diào)研地點(diǎn)上具有廣泛性與典型性，能夠從總體上反映村級(jí)治理行政化改革的總體趨向。。為進(jìn)一步深入分析，本文選取貴州遵義市的Q鎮(zhèn)作為典型案例。Q鎮(zhèn)是比較典型的中西部農(nóng)業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)，全鎮(zhèn)總面積43.5平方公里，下轄4個(gè)行政村，常住人口15 577人。該鎮(zhèn)工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，本地中青年農(nóng)民主要以外出務(wù)工為主，留村農(nóng)民主要通過種植稻米、折耳根等農(nóng)作物出售換取收入。2004年Q鎮(zhèn)開始推動(dòng)村級(jí)治理的行政化改革，2010年改革基本完成。Q鎮(zhèn)的村級(jí)治理行政化改革與大多數(shù)中西部地區(qū)農(nóng)村的改革具有內(nèi)在的一致性，且由于開展的時(shí)間較早，村級(jí)行政體系的建設(shè)在Q鎮(zhèn)已經(jīng)完成，其與鄉(xiāng)村社會(huì)的碰撞也較為充分，有助于更好理解這一改革的實(shí)踐效果。

2 行政公共性的建構(gòu)原則與鄉(xiāng)土內(nèi)涵

行政體系延伸是鄉(xiāng)村治理權(quán)力與治理責(zé)任重構(gòu)的雙向過程，它不僅意味著行政權(quán)力自上而下進(jìn)入村莊，更意味著以公共服務(wù)供給為核心的治理責(zé)任體系的重建。在具備公共屬性的行政體系中，治理權(quán)力服務(wù)于治理責(zé)任的履行，兩者能夠達(dá)到相對(duì)均衡的狀態(tài)。只有在鄉(xiāng)村治理的責(zé)權(quán)關(guān)系中，才能夠理解行政公共性的基本性質(zhì)與規(guī)范意義上的行政體系。

2.1 村級(jí)治理行政化改革與鄉(xiāng)村責(zé)權(quán)體系的重構(gòu)

在村民自治制度中，國(guó)家通過行政權(quán)力下放，使農(nóng)民享有民主選舉、民主管理、民主監(jiān)督、民主參與的權(quán)利。自治權(quán)的存在賦予村級(jí)組織較大的自主管轄權(quán)，為鄉(xiāng)村提供了較為寬松的政策執(zhí)行與社會(huì)治理空間，也進(jìn)一步產(chǎn)生了強(qiáng)大的政治吸納與整合能力，為農(nóng)民與精英的動(dòng)員提供了重要基礎(chǔ)[16]。但村民自治制度不僅意味著行政權(quán)力的下放，它同樣帶來了國(guó)家治理責(zé)任一定程度上的轉(zhuǎn)移。按照這種制度邏輯，鄉(xiāng)村社會(huì)本身構(gòu)成了一個(gè)基本的治理秩序與公共服務(wù)供給單元，國(guó)家的直接責(zé)任被相對(duì)緩解?；诖耍袑W(xué)者甚至將這一制度安排視為“由國(guó)家控制但由集體來承受其控制結(jié)果的一種農(nóng)村社會(huì)制度安排和治理模式”[17]。因此，從基層治理權(quán)責(zé)結(jié)構(gòu)的角度，村民自治構(gòu)成了一種國(guó)家權(quán)力與責(zé)任的下沉都相對(duì)有限的制度。

治理權(quán)力與治理責(zé)任的雙向性決定了村級(jí)治理行政化的過程將同時(shí)帶來鄉(xiāng)村治理權(quán)力與治理責(zé)任的重構(gòu)。首先，行政化的過程將引發(fā)行政控制權(quán)的強(qiáng)化，并集中體現(xiàn)在村干部的公職化與村級(jí)組織的行政化上。它將在一定程度上影響村干部與村級(jí)組織的性質(zhì)，無論是公職化的干部抑或是科層化的組織，都構(gòu)成了行政體系滲透到鄉(xiāng)村的組織載體，并將強(qiáng)化行政權(quán)力對(duì)村級(jí)組織的影響。因此，在行政控制權(quán)的作用下，行政化的村級(jí)組織將具有更強(qiáng)的權(quán)力集中與規(guī)范化運(yùn)作的特征，并嚴(yán)格執(zhí)行自上而下的政策制度。在這一制度中，村干部雖享有一定的自由裁量空間，但政策執(zhí)行者仍然是其工作的主要角色。從這一角度看，村級(jí)行政體系的建設(shè)必然導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理權(quán)力的相對(duì)上移。

其次，村級(jí)治理行政化的過程也是治理責(zé)任重構(gòu)的過程，下沉的行政體系將進(jìn)一步吸納沉淀在鄉(xiāng)村的治理責(zé)任，并在這一過程中更制度化地回應(yīng)農(nóng)民的公共服務(wù)需求。村民自治體系緩解了國(guó)家承擔(dān)的治理責(zé)任，為農(nóng)民的自我服務(wù)、自我管理提供了空間，但也在事實(shí)上導(dǎo)致基層長(zhǎng)期處于公共服務(wù)供給的低水平與碎片化狀態(tài)[18]。因此，當(dāng)行政權(quán)力下沉，以更正式的組織與公職人員介入鄉(xiāng)村治理事務(wù)時(shí)，也意味著行政權(quán)力對(duì)鄉(xiāng)村治理責(zé)任的重新吸納。在當(dāng)前國(guó)家建構(gòu)服務(wù)型政府的目標(biāo)下，這更構(gòu)成了行政體系建設(shè)的題中應(yīng)有之義。不過，相比村民自治制度，行政體系通常傾向于建立更規(guī)范、統(tǒng)一的公共服務(wù)體系，要求將農(nóng)民的需求制度化為行政體系可識(shí)別的政策、規(guī)范與執(zhí)行體系。因此，盡管行政體系在一定程度上弱化了社會(huì)參與，但并不一定擠壓農(nóng)民的權(quán)利，反而有可能提高農(nóng)民權(quán)利的制度化程度，將農(nóng)民的公共需求包容進(jìn)行政體系之中。

可見，村級(jí)治理的行政化本質(zhì)上是鄉(xiāng)村治理權(quán)責(zé)體系的調(diào)整過程，既包含著鄉(xiāng)村治理權(quán)力一定程度的上移，也同樣包含了鄉(xiāng)村治理責(zé)任的制度化。相比顯性的行政權(quán)力下沉，行政化改革對(duì)鄉(xiāng)村治理責(zé)任的重新調(diào)整容易被忽略。事實(shí)上，現(xiàn)代行政體系的建立過程從來都包含著權(quán)力與責(zé)任的雙重內(nèi)涵，行政體系的延伸是它制度化社會(huì)的公共需求與權(quán)利的過程，而后者正是行政權(quán)力得以真正實(shí)現(xiàn)下沉、獲得社會(huì)認(rèn)可的基礎(chǔ)條件[19]110-120。

2.2 治理權(quán)力與治理責(zé)任的均衡：行政公共性的建構(gòu)原則

行政體系享有的治理權(quán)力與承擔(dān)的治理責(zé)任并不天然處于均衡狀態(tài)。當(dāng)行政體系能夠被稱為公共行政、具備行政公共性時(shí)，治理責(zé)任的重要性開始凸顯，履行特定的治理責(zé)任以推動(dòng)公共利益構(gòu)成了行政體系建設(shè)的基本目標(biāo)與價(jià)值取向。與之相對(duì)的，一旦行政體系喪失了社會(huì)的包容性與回應(yīng)性，也就意味著它的公共性逐漸瓦解，不再具備行政公共性的特征[9]41。具體到鄉(xiāng)村治理，當(dāng)前國(guó)家日益將公共服務(wù)作為基層治理的重要內(nèi)容，并要求村級(jí)組織實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)者角色的轉(zhuǎn)型，以提升基層的公共服務(wù)水平，保護(hù)農(nóng)民的各項(xiàng)權(quán)利。這意味著，無論是理想化的行政體系，還是基于國(guó)家在基層的治理目標(biāo)，都要求當(dāng)前的村級(jí)治理行政化改革必須以行政公共性為前提條件，重構(gòu)基層的治理責(zé)任體系，實(shí)現(xiàn)村級(jí)組織的職能轉(zhuǎn)型。具體而言，公共責(zé)任的履行就在于更好地滿足農(nóng)民的公共服務(wù)需求。

正是在這個(gè)意義上，村級(jí)治理行政化才會(huì)被視為推動(dòng)服務(wù)型政府建設(shè)的重要制度創(chuàng)新。在這一視野下，行政化改革推動(dòng)的鄉(xiāng)村治理權(quán)力與治理責(zé)任體系的變革，就具有手段與目標(biāo)的關(guān)系，公共治理需求的制度化與基層責(zé)任體系的再造是目標(biāo)，行政控制權(quán)的強(qiáng)化是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的手段，以推動(dòng)基層組織更好履行公共服務(wù)職能。因此，在真正具備行政公共性的行政體系中，鄉(xiāng)村社會(huì)原有的相對(duì)自主的、碎片化的公共服務(wù)供給將被吸納進(jìn)行政體系，并通過行政體系更規(guī)范化地運(yùn)作，使農(nóng)民的權(quán)利得到更加制度化與規(guī)范化的保障，公共服務(wù)也就成為行政體系的基本職能。由此，行政公共性的建構(gòu)原則就可以表述為，行政權(quán)力的強(qiáng)化必須以公共責(zé)任的同步強(qiáng)化為條件，從而實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村治理權(quán)力與治理責(zé)任的均衡。

只有在這一原則下，公共利益與農(nóng)民的需求才能夠始終處于行政體系的核心位置，并對(duì)行政權(quán)力產(chǎn)生制約與規(guī)范，行政體系也才能夠保持自身的公共屬性。具體于鄉(xiāng)村社會(huì)，村級(jí)治理行政化迫切要實(shí)現(xiàn)的公共目標(biāo)在于，滿足農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)與鄉(xiāng)村綜合治理的需求，建立更為完善的公共服務(wù)體系?？梢哉f，如果村民自治體系是一套更傾向于由村民自我管理與自我服務(wù)的體系，那么公共行政則更傾向于通過權(quán)力的下沉建立制度化的責(zé)任與權(quán)力體系，二者都在一定程度上實(shí)現(xiàn)了責(zé)權(quán)的均衡。圖1呈現(xiàn)了二者不同的權(quán)責(zé)關(guān)系與運(yùn)作機(jī)制。

圖1 村民自治與公共行政的責(zé)權(quán)結(jié)構(gòu)

綜上所述，村民自治制度與公共行政體系代表了兩種不同的責(zé)權(quán)均衡體系。村民自治制度以村莊的自我管理與自我服務(wù)為核心，形成一種權(quán)力與責(zé)任有限下沉的責(zé)權(quán)體系；公共行政體系強(qiáng)調(diào)國(guó)家治理與公共服務(wù)，形成一種權(quán)力與責(zé)任雙向介入的責(zé)權(quán)體系。在這一體系中，行政權(quán)力與農(nóng)民權(quán)利并不對(duì)立，只要行政體系有能力制度化農(nóng)民的公共服務(wù)需求、完成行政公共性的塑造，它就能夠達(dá)到責(zé)權(quán)均衡的狀態(tài)，基層組織的公共性與治理能力也將在這一過程中得到有效提升[20]56-70。

3 權(quán)責(zé)失衡：“單向度”的村級(jí)治理行政化改革實(shí)踐

建立包容農(nóng)民需求的公共服務(wù)體系，是行政體系承擔(dān)起鄉(xiāng)村治理責(zé)任、完成行政公共性建設(shè)的基礎(chǔ)條件。但在實(shí)踐中，大部分的村級(jí)治理行政化改革呈現(xiàn)出一種“單向度”的特征，一方面，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政控制權(quán)；另一方面，忽視公共服務(wù)體系的建設(shè)，下沉的行政體系并未完全制度化地包容農(nóng)民的公共服務(wù)需求，背離了行政公共性責(zé)權(quán)均衡的基本原則。

3.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政控制權(quán)的強(qiáng)化

Q鎮(zhèn)位于遵義市區(qū)周邊，相比一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)，Q鎮(zhèn)各村承接的上級(jí)行政任務(wù)相對(duì)較多。2004年， Q鎮(zhèn)將原有的7個(gè)行政村合并為4個(gè)，村莊數(shù)量的減少降低了村級(jí)治理行政化的成本。同年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始給4個(gè)村的村干部發(fā)放工資，逐漸增加村莊的行政任務(wù)，不過，這一時(shí)期村級(jí)組織的行政化改革并不徹底。2010年，為了應(yīng)對(duì)上級(jí)強(qiáng)化村級(jí)組織公共服務(wù)職能的要求，Q鎮(zhèn)在各村建立行政服務(wù)大廳，進(jìn)一步推動(dòng)村干部的公職化。經(jīng)歷過一段時(shí)間的調(diào)適，村級(jí)組織的行政化改革在Q鎮(zhèn)基本成型。在這一過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)組織的行政控制權(quán)不斷強(qiáng)化，并集中體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

其一，推動(dòng)村干部的公職化，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部任職的影響。隨著村干部的公職化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成為村干部工資的發(fā)放主體，并能夠通過工資績(jī)效制度建立嚴(yán)格的考核體系。在Q鎮(zhèn)，村干部的工資分為基本工資與績(jī)效工資，績(jī)效工資的發(fā)放與考核直接掛鉤。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部的考核主要包含三個(gè)部分：一是坐班到崗情況；二是各類行政任務(wù)與中心工作的完成狀況；三是治理規(guī)范化的水平，主要包括信息公開、財(cái)務(wù)管理、文檔管理的規(guī)范化等。村干部只有在完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)定的治理目標(biāo)時(shí)，才能得到較高的考核分?jǐn)?shù)，獲得相應(yīng)的績(jī)效工資。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)一步強(qiáng)化了對(duì)村干部任職的影響力，一般情況下只有通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)政治審查的干部才能夠成為選舉候選人，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村干部的認(rèn)可逐漸成為影響村干部任職的重要基礎(chǔ)條件。

其二，按照科層原則對(duì)村級(jí)組織進(jìn)行改造，使村級(jí)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)下沉行政任務(wù)的需求。為了強(qiáng)化對(duì)村級(jí)組織的控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)一步強(qiáng)化了村干部權(quán)力的等級(jí)差距。在Q鎮(zhèn)，村支書除了統(tǒng)籌全村工作、對(duì)接鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基本工作，更被賦予村干部晉升的推薦權(quán)，能夠?qū)Υ甯刹康臅x升產(chǎn)生直接影響。由此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就能夠通過對(duì)村支書的賦權(quán)，實(shí)現(xiàn)對(duì)其他村干部群體的間接管理。同時(shí)，村級(jí)組織的工作模式也逐漸符合鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)范：一是強(qiáng)調(diào)職責(zé)分工，除中心工作外，所有村干部都被賦予特定的職責(zé)，且需要對(duì)接鄉(xiāng)鎮(zhèn)的不同職能部門；二是強(qiáng)調(diào)辦公的文檔化，為方便政府部門的管理與調(diào)用，村級(jí)組織被要求實(shí)現(xiàn)文檔化與電子化辦公，各類任務(wù)的完成都必須形成文字記錄與電子臺(tái)賬，以方便上級(jí)政府的統(tǒng)一管理。

其三，限制村級(jí)組織的財(cái)政自主性，強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)集體資產(chǎn)的影響能力。自2010年起，Q鎮(zhèn)就開始實(shí)行報(bào)賬員制度，由報(bào)賬員替代村會(huì)計(jì)，所有財(cái)務(wù)都必須由報(bào)賬員提供財(cái)務(wù)預(yù)算與單據(jù)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)報(bào)賬。按照村級(jí)財(cái)務(wù)管理制度的規(guī)定，1萬元以下的經(jīng)費(fèi)必須由“村兩委”會(huì)議與理財(cái)小組決議后上報(bào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領(lǐng)導(dǎo)簽字同意后才能夠使用，村一級(jí)可自由支配的單筆額度僅為500元。同時(shí)，各類行政經(jīng)費(fèi)根據(jù)項(xiàng)目與行政任務(wù)進(jìn)行專項(xiàng)下?lián)?，且都必須有明確的財(cái)務(wù)記錄，以實(shí)現(xiàn)專款專用。財(cái)務(wù)制度的改革，進(jìn)一步壓縮了村莊的財(cái)務(wù)自主權(quán)。更重要的是，它強(qiáng)化了村級(jí)組織對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的資源依賴，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)進(jìn)一步下沉行政控制權(quán)提供了空間。

3.2 有限的治理責(zé)任與薄弱的公共服務(wù)體系

滿足農(nóng)民的公共需求、建立完善的公共服務(wù)體系成為公共行政體系建設(shè)的另一個(gè)重要面向?？傮w而言，隨著國(guó)家對(duì)鄉(xiāng)村建設(shè)的日益重視，大量下沉到鄉(xiāng)村的公共政策與項(xiàng)目資金都以提升鄉(xiāng)村的公共服務(wù)水平為目標(biāo)。作為公共政策與資源的重要承接主體，村級(jí)組織的公共服務(wù)職能不斷增加。但由于責(zé)任體系的建設(shè)并未成為村治行政化改革的核心，相比不斷下沉的行政權(quán)力，鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系的建設(shè)與農(nóng)民權(quán)利的制度化仍然相對(duì)滯后，公共資源的轉(zhuǎn)換效率也相對(duì)較低。這突出表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，鄉(xiāng)村仍有大量的公共服務(wù)需求未被真正嵌入改造后的村級(jí)組織中，成為鄉(xiāng)村治理的基本目標(biāo)。Q鎮(zhèn)強(qiáng)化村級(jí)組織服務(wù)功能的主要措施包括兩個(gè)方面：其一，建設(shè)行政服務(wù)大廳，要求村干部在服務(wù)窗口辦公，為村民提供行政服務(wù)；其二，落實(shí)由上到下的各類政策與項(xiàng)目，推動(dòng)鄉(xiāng)村建設(shè)。但鄉(xiāng)村公共服務(wù)體系的建設(shè)仍然是不完全的。原因在于，鄉(xiāng)村社會(huì)具有不規(guī)則的特征，鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部有大量無法被容納進(jìn)行政服務(wù)與項(xiàng)目的公共服務(wù)與綜合治理需求，例如土地調(diào)整、小型水利建設(shè)、糾紛調(diào)解等都屬于這一范圍。在行政化改革中，這些事務(wù)并未被納入村級(jí)組織的治理責(zé)任中，這突出表現(xiàn)在村干部考核的制度設(shè)置中。正如上文指出的，Q鎮(zhèn)對(duì)村干部的考核主要針對(duì)村干部行政任務(wù)與行政規(guī)范的履行情況，農(nóng)民多樣化的公共治理與服務(wù)需求是否得到有效回應(yīng)不是考核重點(diǎn)。這進(jìn)一步表明，Q鎮(zhèn)的行政化改革并未真正將農(nóng)民多樣化的公共服務(wù)需求制度化地包容進(jìn)行政體系中，有效的治理責(zé)任體系也就難以建立。

第二，鄉(xiāng)村綜合治理與公共服務(wù)水平的提升缺乏公共資源的支持，這進(jìn)一步限制了村級(jí)組織承擔(dān)鄉(xiāng)村治理責(zé)任的能力。正如上文指出的，鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部存在大量無法被包容進(jìn)項(xiàng)目與政策的需求，不同于各類行政任務(wù)與項(xiàng)目有一定的資源保障，這些需求的滿足通常缺乏穩(wěn)定的資金保障。以2018年Q鎮(zhèn)Z村的收支情況為例(見表1)，常規(guī)工作經(jīng)費(fèi)、階段性工作經(jīng)費(fèi)、集體經(jīng)濟(jì)收入構(gòu)成了村級(jí)組織的基本收入來源(2)Q鎮(zhèn)位于西南山區(qū)，有較為豐富的山林資源，這些山林資源大多被村集體發(fā)包出去，成為各個(gè)村的集體經(jīng)濟(jì)收入來源。。行政化的常規(guī)工作與階段性工作都能夠遵循“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的原則，獲得上級(jí)的資金支持，而大量未被納入行政任務(wù)的公共服務(wù)就需要村一級(jí)自籌經(jīng)費(fèi)，而有限的集體經(jīng)濟(jì)并不足以完全滿足農(nóng)民的合理需求，例如，一些村莊就連更換本村的垃圾桶都缺乏必要的經(jīng)費(fèi)。不僅如此，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政控制權(quán)的加強(qiáng)，當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)下發(fā)的工作經(jīng)費(fèi)不足時(shí)，村干部為了完成工作通常將集體經(jīng)濟(jì)收入作為行政工作經(jīng)費(fèi)的補(bǔ)充，表1中的務(wù)工補(bǔ)貼不少都用于推進(jìn)行政任務(wù)的完成。村級(jí)組織實(shí)際可用的公共服務(wù)與鄉(xiāng)村綜合治理經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，這必然會(huì)影響村級(jí)組織治理責(zé)任的履行。

表1 2017年 Q鎮(zhèn)Z村經(jīng)費(fèi)支出明細(xì)(單位：萬元)

第三，各類項(xiàng)目與公共政策盡管以服務(wù)農(nóng)民的需求為目標(biāo)，但需要建立一定的協(xié)調(diào)機(jī)制才能夠使由上到下的資源真正服務(wù)于鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平與治理能力的提升，這也構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理責(zé)任的重要部分[21]。村級(jí)組織協(xié)調(diào)責(zé)任的履行將直接影響國(guó)家資源的有效性以及農(nóng)民從中獲得的公共利益。但鄉(xiāng)鎮(zhèn)在推動(dòng)村級(jí)治理行政化的過程中，并未建立起更好整合農(nóng)民需求與表達(dá)農(nóng)民訴求的機(jī)制，這些職責(zé)也未被納入村干部的考核體系中。相反，隨著行政控制權(quán)的強(qiáng)化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)越來越強(qiáng)調(diào)村一級(jí)必須盡快推動(dòng)各類項(xiàng)目與政策的落地，并按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)的要求進(jìn)行資源配置與政策落實(shí)，村級(jí)組織履行協(xié)調(diào)責(zé)任的空間被壓縮。

3.3 責(zé)權(quán)失衡的“單向度”行政體系

典型的公共行政需要同時(shí)完成治理責(zé)任與治理權(quán)力的雙重調(diào)整，其中治理責(zé)任的建立更是實(shí)現(xiàn)行政公共性的關(guān)鍵。然而，通過上述分析可以看到，當(dāng)前中西部地區(qū)村級(jí)治理的行政化改革主要在于強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政控制權(quán)，而非以建立公共服務(wù)體系為基本取向。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過建立村干部考核與任免制度、重置村級(jí)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制、強(qiáng)化財(cái)政控制能力，實(shí)現(xiàn)了行政控制權(quán)的下沉。這制度性地塑造了村級(jí)組織對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)力與資源的依賴，使得鄉(xiāng)村的治理權(quán)力更多受到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的影響，從而推動(dòng)了鄉(xiāng)村治理權(quán)力的重構(gòu)。另一方面，以滿足農(nóng)民公共服務(wù)需求的治理責(zé)任體系的建構(gòu)卻沒有成為行政化改革的重點(diǎn)，盡管自上而下進(jìn)入村莊的資源與項(xiàng)目增加了村級(jí)組織承擔(dān)的公共服務(wù)職能，在一定程度上提高了行政體系的公共性，但鄉(xiāng)村仍未能建立起滿足農(nóng)民需求的常態(tài)化服務(wù)體系。農(nóng)民大量的公共服務(wù)需求仍然被滯留在鄉(xiāng)村場(chǎng)域內(nèi)，無法完全與自上而下的資源建立起有效的銜接機(jī)制。

可以說，農(nóng)民的公共服務(wù)需求并未隨著行政體系的延伸而被制度化。當(dāng)前大部分地區(qū)以村干部公職化、村級(jí)組織行政化為特征的村級(jí)治理改革所建立的行政體系從一開始就是不完備的，它過度強(qiáng)調(diào)了行政體系對(duì)治理權(quán)力的吸納，忽視了行政體系承擔(dān)治理責(zé)任、滿足農(nóng)民公共服務(wù)需求的重要性。本文并不否認(rèn)政策與資源下沉對(duì)村級(jí)組織公共性提升的作用，但相比行政控制權(quán)的制度化，治理責(zé)任體系的建設(shè)明顯滯后，這也使當(dāng)前的行政體系具有突出的“單向度”的特征，即過度強(qiáng)調(diào)治理權(quán)力的行政化，導(dǎo)致行政體系中的治理權(quán)力與治理責(zé)任處于失衡狀態(tài)。從行政公共性的角度，對(duì)治理責(zé)任與農(nóng)民公共服務(wù)需求的忽略，使行政體系并未完成自身的公共化轉(zhuǎn)型，背離了行政公共性的基本原則。因此，權(quán)責(zé)失衡的“單向度”行政體系本質(zhì)上是行政體系行政公共性不足的表現(xiàn)，也正是這一“單向度”的行政體系進(jìn)一步引發(fā)了鄉(xiāng)村治理的困境。

4 “行政空轉(zhuǎn)”：行政體系去公共性的鄉(xiāng)土后果

無論是基于現(xiàn)代行政體系推進(jìn)公共利益的基本目標(biāo)，還是當(dāng)前國(guó)家提高鄉(xiāng)村公共服務(wù)水平的鄉(xiāng)村建設(shè)目標(biāo)，都要求行政體系向鄉(xiāng)村的延伸不能僅僅是行政控制權(quán)的下沉，更需要真正承擔(dān)起鄉(xiāng)村社會(huì)的治理責(zé)任，推動(dòng)村級(jí)組織向公共服務(wù)者角色的轉(zhuǎn)型。因此，治理權(quán)力與治理責(zé)任失衡的“單向度”行政體系，很大程度上意味著在推進(jìn)村級(jí)治理行政化的過程中行政公共性建設(shè)的不足。缺乏公共性的“單向度”行政體系，必然會(huì)轉(zhuǎn)化為自上而下執(zhí)行行政任務(wù)的工具，而難以回應(yīng)村民的公共治理需求，形成一種“行政空轉(zhuǎn)”的特殊村級(jí)治理形態(tài)，并導(dǎo)致村級(jí)組織逐步懸浮于鄉(xiāng)村社會(huì)之上。

4.1 被行政體系吸納的村級(jí)組織

一旦村級(jí)治理體系在地方政府的主導(dǎo)下完成了行政化改造，村級(jí)組織就在一定程度上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政派出機(jī)構(gòu)，大量的行政工作從上一級(jí)的科層體系涌入村級(jí)組織，鄉(xiāng)村的治理任務(wù)面臨著全面行政化的處境。行政任務(wù)的激增與村級(jí)組織行政公共性的不足密切相關(guān)，正是在行政化改革中，未將服務(wù)于農(nóng)民的公共需求作為村級(jí)組織的基本責(zé)任與目標(biāo)，村一級(jí)缺乏制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移大量與公共服務(wù)無關(guān)的行政事務(wù)的能力。在Q鎮(zhèn)這突出表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

一是常規(guī)行政任務(wù)的增多。除基礎(chǔ)性的行政工作外，各個(gè)部門都越來越多地將原本由鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)的行政類事務(wù)向村一級(jí)轉(zhuǎn)移。例如，各類農(nóng)技服務(wù)的推進(jìn)，原本主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)的農(nóng)技員下村與農(nóng)民對(duì)接，村干部負(fù)責(zé)配合與協(xié)調(diào)工作。但行政化改革后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)技站將更多的工作轉(zhuǎn)移給村一級(jí)，例如，村干部現(xiàn)在就需要將每年開展的農(nóng)技服務(wù)數(shù)量形成報(bào)表，匯總上報(bào)給農(nóng)技站。事實(shí)上，不僅是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，區(qū)(縣)的不少部門也競(jìng)相在村莊掛牌，要求村莊為其處理部分行政任務(wù)，并要求提供細(xì)致的工作臺(tái)賬。

二是中心工作壓力的增加。在中心工作常規(guī)化的背景下，隨著村級(jí)組織的行政化，村干部逐漸從中心工作的協(xié)助者變?yōu)楦苯拥娜蝿?wù)與責(zé)任的承接主體，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)分解工作壓力的重要出口。中心工作的工作量大、政治壓力重，村級(jí)組織不僅要負(fù)責(zé)各類項(xiàng)目落地、協(xié)調(diào)、進(jìn)度推進(jìn)等一系列工作，還需要耗費(fèi)大量時(shí)間應(yīng)付鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置的各類考核、排名、動(dòng)員會(huì)議等。以Q鎮(zhèn)的村落環(huán)境整治工作為例，為了應(yīng)對(duì)區(qū)一級(jí)對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的考核壓力，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過排名機(jī)制下壓行政任務(wù)。根據(jù)Q鎮(zhèn)的考核規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)每個(gè)月都會(huì)對(duì)各村進(jìn)行常規(guī)檢查，并開展不定期的暗訪。對(duì)于排名最后三位的行政村，村書記不僅要在全鎮(zhèn)大會(huì)上進(jìn)行檢討匯報(bào)，還要被鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要領(lǐng)導(dǎo)約談。在這一過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)就成了中心工作中的監(jiān)督者，村級(jí)組織則是大量行政事務(wù)的實(shí)際承擔(dān)者。

三是程序性行政事務(wù)的增多。一旦被納入正式的行政體系，村級(jí)組織就必須按照科層體制的原則運(yùn)轉(zhuǎn)，在這一過程中將產(chǎn)生大量的文字材料性工作。在當(dāng)前痕跡管理被日益強(qiáng)調(diào)的背景下，村級(jí)組織更是無可避免地卷入各類程序性的行政事務(wù)中，并耗費(fèi)村干部大量的精力。為了應(yīng)對(duì)日益復(fù)雜與規(guī)范化的文檔、資料工作，Q鎮(zhèn)的四個(gè)村都不得不額外聘請(qǐng)專門的人員處理這些程序性的事務(wù)，以緩解村干部的壓力。以H村為例，該村在2010年就聘用了兩名臨時(shí)人員專門負(fù)責(zé)文字材料工作。2017年，村一級(jí)承擔(dān)的各類行政任務(wù)進(jìn)一步增多，H村不得不又增聘一名工作人員協(xié)助村干部處理各類事務(wù)。

作為國(guó)家治理體系的重要構(gòu)成部分，村級(jí)組織一直以來都承擔(dān)了部分基礎(chǔ)性的行政任務(wù)，但在行政化改革前，村干部可以通過各種策略，相對(duì)平衡村莊事務(wù)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)派發(fā)任務(wù)的工作分配，避免行政任務(wù)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)的過度擠壓。行政化改革建構(gòu)了行政權(quán)力進(jìn)入村莊的制度體系，大量的行政事務(wù)就沿著這一制度軌道涌入村一級(jí)。更為重要的是，由于村級(jí)治理的行政化改革未確立公共服務(wù)的責(zé)任與目標(biāo)，村級(jí)組織難以與農(nóng)民建立緊密的關(guān)聯(lián)，也就缺乏制約鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移行政任務(wù)的社會(huì)基礎(chǔ)?？梢哉f，“單向度”的行政化體系只塑造了行政控制權(quán)自上而下進(jìn)入村級(jí)組織的渠道，卻未建立起對(duì)這一權(quán)力進(jìn)行約束的社會(huì)責(zé)任機(jī)制。

4.2 “行政空轉(zhuǎn)”與村級(jí)組織的鄉(xiāng)村脫嵌

在治理權(quán)力與治理責(zé)任失衡的“單向度”行政體系中，農(nóng)民的公共需求并未被完全制度化地包容進(jìn)行政體系中。這意味著，行政體系的運(yùn)轉(zhuǎn)無法完全滿足農(nóng)民多元的公共服務(wù)需求，也降低了進(jìn)入村級(jí)行政體系中的公共資源轉(zhuǎn)化為公共服務(wù)的效率。在當(dāng)前國(guó)家推進(jìn)服務(wù)型政府建設(shè)的背景下，滿足農(nóng)民的合理需求、提高基層的公共服務(wù)能力成為村級(jí)組織的重要治理目標(biāo)，但行政化的村級(jí)組織并不能夠帶來預(yù)期的治理效果，行政體系的運(yùn)轉(zhuǎn)也將異化為“行政的空轉(zhuǎn)”，即行政化的村級(jí)組織盡管按照行政的過程、程序進(jìn)行運(yùn)轉(zhuǎn)，卻不能產(chǎn)生應(yīng)有的行政結(jié)果[22]。

在權(quán)責(zé)均衡的公共行政體系中，行政體系能夠有效包容農(nóng)民的公共治理需求，并通過激勵(lì)機(jī)制的再造推動(dòng)村干部履行治理責(zé)任，使農(nóng)民享有的公共服務(wù)權(quán)利以更制度化的方式得到保障[23]。然而，伴隨責(zé)權(quán)失衡的“單向度”行政體系對(duì)行政公共性的弱化，村干部的治理責(zé)任在這一過程中被不斷弱化。一方面，正如上文指出的，責(zé)任體系建設(shè)的不完備使鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部仍有大量的公共服務(wù)需求無法被包容進(jìn)行政體系中，同時(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過行政控制權(quán)將越來越多的行政壓力與行政任務(wù)向村莊轉(zhuǎn)移。在這一過程中，村莊的公共資源與村干部的主要精力都用于應(yīng)對(duì)自上而下的行政任務(wù)的完成，村干部事實(shí)上用于服務(wù)農(nóng)民、解決鄉(xiāng)村治理問題的時(shí)間與精力大大減少了。Q鎮(zhèn)的大部分村干部都表示“90%的精力都用于應(yīng)付行政工作，幾乎沒有和群眾打交道的時(shí)間了”。另一方面，在“單向度”的行政體系中，村干部的工資績(jī)效取決于由上到下的考核，行政壓力成為激勵(lì)村干部工作的主要機(jī)制，一旦鄉(xiāng)鎮(zhèn)并未將超出行政任務(wù)以外的公共服務(wù)與鄉(xiāng)村綜合治理作為考核的重要內(nèi)容，村干部就缺乏為農(nóng)民服務(wù)的積極性與責(zé)任意識(shí)。由此，“單向度”的行政體系不僅弱化了村干部與農(nóng)民的關(guān)聯(lián)機(jī)制，更因?yàn)樾姓残运茉斓牟蛔?，難以制度化地建立村干部回應(yīng)農(nóng)民需求的責(zé)任機(jī)制，鄉(xiāng)村的治理責(zé)任與農(nóng)民的公共服務(wù)需求滿足因而越來越缺乏實(shí)質(zhì)性的責(zé)任履行主體。

責(zé)任關(guān)系的變化映射到鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域，并突出表現(xiàn)為村干部越來越少主動(dòng)與農(nóng)民互動(dòng)。隨著村干部治理責(zé)任的弱化，村莊內(nèi)部原有的保持村干部與村民密切聯(lián)系的制度也往往變得形式化。在Q鎮(zhèn)，典型表現(xiàn)在村干部與小組長(zhǎng)關(guān)系變化上。在村民自治制度中，小組長(zhǎng)是鄉(xiāng)村治理中重要的治理資源，村干部工作的推動(dòng)都在一定程度上依賴小組長(zhǎng)。因此，在行政化改革前，Q鎮(zhèn)的村干部都比較重視開小組會(huì)議。對(duì)于小組會(huì)議上各個(gè)小組長(zhǎng)提出的各類建議，村干部一般都會(huì)積極處理。但隨著村干部的權(quán)力與治理內(nèi)容逐漸脫嵌于鄉(xiāng)村社會(huì)，兩者的關(guān)系開始疏離，小組長(zhǎng)越來越說不上話，村干部更是缺乏精力與動(dòng)力去組織各類小組會(huì)議，農(nóng)民向村干部反映意見也越來越難。以2017年為例，Q鎮(zhèn)各村都只開了兩次小組會(huì)議。會(huì)議中，村干部只是例行公事向村民宣傳上級(jí)的精神與要求，并沒有與村民進(jìn)行深入交流，也未聽取參加農(nóng)民的意見。

在這一背景下，Q鎮(zhèn)普遍出現(xiàn)農(nóng)民找村干部辦事越來越難、農(nóng)民的治理需求被大量積壓的情況，對(duì)于農(nóng)民急切需要解決的土地調(diào)整、小型公共服務(wù)供給、公共項(xiàng)目落地中各類利益協(xié)調(diào)等問題，村級(jí)組織均無法進(jìn)行很好處理。即使農(nóng)民主動(dòng)要求村干部負(fù)起責(zé)任，大部分村干部也都采取拖延的方式。按照該鎮(zhèn)農(nóng)民的說法，“你選也選不到他，他也不找你，怎么會(huì)來幫助老百姓”。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)為了保證行政任務(wù)能夠得到較為高效的完成，也傾向于與村干部建立良好關(guān)系，即使有農(nóng)民到鄉(xiāng)鎮(zhèn)反映問題，只要不出大亂子，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往選擇“睜一只眼，閉一只眼”。以Q鎮(zhèn)的路燈亮化項(xiàng)目為例，由于村干部的偏私，不少村莊存在路燈數(shù)量不均情況。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下村檢查時(shí)，一些村民代表與黨員要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部解決該問題。盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部當(dāng)場(chǎng)表示會(huì)進(jìn)行調(diào)查處理，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)既沒有處理相關(guān)村干部，也沒有對(duì)路燈分布進(jìn)行調(diào)整。為此，不少農(nóng)民抱怨：“鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部和村干部都是一樣的，不會(huì)幫農(nóng)民解決問題?！?/p>

正是在這一過程中，農(nóng)民的公共治理需求被結(jié)構(gòu)性地排斥在外，以大量公共資源建構(gòu)出來的“單向度”的行政體系，反而弱化了村級(jí)組織的公共服務(wù)能力。在當(dāng)前國(guó)家投入大量公共資源建設(shè)鄉(xiāng)村的背景下，當(dāng)行政體系無法完成行政公共性的建設(shè)、弱化自身與農(nóng)民的責(zé)任與服務(wù)關(guān)聯(lián)時(shí)，這意味著進(jìn)入村級(jí)行政體系內(nèi)的公共資源將無法與農(nóng)民的需求進(jìn)行更好地對(duì)接，難以提高基層公共服務(wù)的效率。相反，自上而下的公共政策與公共資源按照“單向度”行政體系的邏輯不斷進(jìn)行空轉(zhuǎn)，突出表現(xiàn)為各類以建設(shè)鄉(xiāng)村為目標(biāo)的惠農(nóng)資源往往偏離鄉(xiāng)村的治理需求。以Q鎮(zhèn)的“美麗鄉(xiāng)村建設(shè)”項(xiàng)目為例，為了讓項(xiàng)目資金“出效果”，更容易通過檢查驗(yàn)收，同時(shí)積極爭(zhēng)取成為典型項(xiàng)目，項(xiàng)目資金被主要用于打造鄉(xiāng)村景觀。為讓農(nóng)民住房看上去更美觀些，僅農(nóng)房粉刷就花費(fèi)了20多萬元。這不但沒有真正提高農(nóng)民的獲得感，大部分農(nóng)民反而認(rèn)為這是在“浪費(fèi)國(guó)家的錢”，很多農(nóng)民表示，“房子刷得一樣有什么好看的，而且一兩年就會(huì)被雨水沖掉，根本沒意義”。相比之下，農(nóng)民更加迫切需要的諸多公共服務(wù)卻難以得到公共資金的支持。

需要說明的是，這不意味著自上而下的公共資源無法滿足農(nóng)民需求，而是在“單向度”的行政體系下村干部難以承擔(dān)起公共服務(wù)的治理責(zé)任，無法將農(nóng)民的利益訴求包容進(jìn)制度體系中，也就難以建立起有效的協(xié)調(diào)國(guó)家資源與農(nóng)民需求的銜接機(jī)制，反而導(dǎo)致兩者的張力不斷擴(kuò)大。以2014年Q鎮(zhèn)實(shí)施的國(guó)土整治項(xiàng)目為例，在項(xiàng)目落實(shí)過程中，村級(jí)組織并未充分采集農(nóng)民在土地利用上的治理需求，而是在自上而下的行政壓力下一味強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的盡快落地，結(jié)果導(dǎo)致Q鎮(zhèn)的國(guó)土整治效果較差，不僅土地的平整度低，甚至還產(chǎn)生農(nóng)民用水困難等問題。Q鎮(zhèn)近年來有不少農(nóng)民種植草莓、葡萄等經(jīng)濟(jì)作物，這些作物對(duì)灌溉用水的要求比較高。在項(xiàng)目規(guī)劃的前期階段，很多農(nóng)民希望在土地整治過程中能考慮農(nóng)民用水問題，并向村里提了不少意見。但村干部不僅未充分考慮農(nóng)民的需求，且由于對(duì)一些小組的地勢(shì)與水文情況了解不充分，導(dǎo)致一些小組的灌溉條件進(jìn)一步惡化。最后的結(jié)果是，一些原本種植葡萄與草莓的農(nóng)民不得不放棄種植，并對(duì)村干部累積了較大的怨氣。

村級(jí)組織一直以來都以組織農(nóng)民、解決農(nóng)民治理需求為重要目標(biāo)，是連接國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的政治節(jié)點(diǎn)[23]1-10。當(dāng)它無法真正回應(yīng)農(nóng)民的需求，將國(guó)家的公共資源轉(zhuǎn)換為農(nóng)民需求的公共服務(wù)，就無可避免地成為一個(gè)執(zhí)行行政任務(wù)的閉合性組織，無法很好完成連接國(guó)家與農(nóng)民的任務(wù)。從根本上來說，權(quán)責(zé)失衡的“單向度”行政體系缺乏建立與基層社會(huì)制度化關(guān)聯(lián)的能力，這一能力的缺乏既使村級(jí)組織弱化了服務(wù)農(nóng)民的公共性，又為村干部擺脫自身的治理責(zé)任提供了基礎(chǔ)，村干部逐漸喪失了回應(yīng)村民需求的動(dòng)力與制度約束。由此，在以權(quán)責(zé)失衡為基本特征的行政化改革中，行政體系進(jìn)一步與鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)生脫嵌，形成一種獨(dú)特的空轉(zhuǎn)模式，國(guó)家投入鄉(xiāng)村的大量公共資源，部分被這一體系形式化地使用與消耗，而不能很好滿足農(nóng)民的公共治理需求。

5 行政公共性的重要性及其建構(gòu)的基本條件

行政公共性是現(xiàn)代行政體系的基本特征，也是行政體系實(shí)現(xiàn)善治的基礎(chǔ)條件。中西部地區(qū)村級(jí)治理的行政化改革對(duì)鄉(xiāng)村治理權(quán)力與治理責(zé)任的不均衡配置，導(dǎo)致了行政公共性的弱化，這是行政化改革引發(fā)基層治理困境的基本原因。以此為基礎(chǔ)，可以進(jìn)一步反思村級(jí)治理行政化改革中行政公共性建設(shè)的重要性以及這一公共性得以建立的基本條件。

5.1 行政公共性的重要性與村級(jí)治理行政化改革悖論的再闡釋

從行政公共性的視角出發(fā)，村級(jí)治理的行政化改革不僅需要完成對(duì)鄉(xiāng)村治理權(quán)力的再塑造，更需要建立滿足農(nóng)民公共服務(wù)需求的治理責(zé)任體系。之所以將公共責(zé)任視為行政公共性建設(shè)的關(guān)鍵，不僅僅在于它指向鄉(xiāng)村社會(huì)的公共利益，更重要的是，它關(guān)涉深層次的國(guó)家與社會(huì)關(guān)系的建設(shè)。當(dāng)前我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，如何推動(dòng)村干部角色的公共轉(zhuǎn)型、建立與農(nóng)民更加制度化的公共關(guān)聯(lián)，是其中的一個(gè)重要問題。這也是國(guó)家日益強(qiáng)調(diào)鄉(xiāng)村建設(shè)、要求建立更完善的公共服務(wù)體系的重要原因。正如張靜指出的，“國(guó)家政權(quán)建設(shè)同時(shí)也是權(quán)威角色、性質(zhì)及其與被治理者關(guān)系的變化……公共組織的權(quán)威來自對(duì)公民權(quán)的保護(hù)”[24]309-310。在這一背景下，強(qiáng)調(diào)行政體系的公共責(zé)任具有重要意義。公共責(zé)任體系的建立是實(shí)現(xiàn)行政體系真正嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)，將農(nóng)民的利益與服務(wù)需求制度性包容進(jìn)行政體系的基礎(chǔ)條件。只有圍繞著公共責(zé)任的建設(shè)與公共服務(wù)的有效供給，國(guó)家與基層社會(huì)才能夠建立起更為緊密的公共關(guān)聯(lián)，從而強(qiáng)化農(nóng)民對(duì)行政公共性的認(rèn)同。

然而，大多數(shù)地區(qū)的村級(jí)治理行政化實(shí)踐忽略的恰恰是這一核心內(nèi)容。這就能夠進(jìn)一步解釋，為何當(dāng)前的村級(jí)治理行政化改革中，行政控制權(quán)的下沉往往帶來行政體系的空轉(zhuǎn)以及村級(jí)組織與鄉(xiāng)村社會(huì)的進(jìn)一步脫嵌。從行政公共性的視角出發(fā)，在強(qiáng)調(diào)行政公共性的服務(wù)型政府建設(shè)階段，以公共服務(wù)為核心的治理責(zé)任建設(shè)構(gòu)成了國(guó)家與社會(huì)之間建構(gòu)公共關(guān)聯(lián)的重要載體，行政控制權(quán)的強(qiáng)化服務(wù)于國(guó)家意志的貫徹與公共服務(wù)的良好供給。因此，當(dāng)行政體系單向度地強(qiáng)調(diào)行政控制權(quán)的建設(shè)，而忽略真正能夠建立起國(guó)家與社會(huì)緊密關(guān)聯(lián)的治理責(zé)任體系時(shí)，行政權(quán)力的下沉往往只帶來鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)組織更強(qiáng)的控制力，并不斷弱化村級(jí)組織與村莊社會(huì)的聯(lián)系(見圖2)。事實(shí)上，如果缺乏對(duì)公共利益的包容以及對(duì)農(nóng)民權(quán)利的有效吸納，那么村級(jí)治理的行政體系將可能退化為一套完成形式化任務(wù)的空轉(zhuǎn)體系。這種自我空轉(zhuǎn)的行政化治理體系，必然難以真正融入鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部，更加不可能獲得農(nóng)民的認(rèn)可。如此，村級(jí)治理體系越是缺乏與村莊社會(huì)建立關(guān)聯(lián)的能力，基層政府對(duì)村級(jí)組織的行政控制權(quán)就越強(qiáng)，國(guó)家與鄉(xiāng)村社會(huì)的脫嵌程度就可能越高，也就必然帶來基層社會(huì)的治理困境。

圖2 行政公共性困境與“單向度”行政體系的形成

這里需要進(jìn)一步說明的是，并不是行政體系本身不適合農(nóng)民權(quán)利的維護(hù)與鄉(xiāng)村的有效治理，而是當(dāng)前的村級(jí)治理行政化改革未能推動(dòng)行政體系的公共轉(zhuǎn)型、建立均衡的治理權(quán)力與治理責(zé)任體系、實(shí)現(xiàn)自身與鄉(xiāng)村社會(huì)的緊密關(guān)聯(lián)，從而陷入“行政空轉(zhuǎn)”的悖論中。

5.2 行政公共性建構(gòu)的基本條件

以上的分析表明，完成行政體系的公共轉(zhuǎn)型，使其真正承擔(dān)起回應(yīng)農(nóng)民公共服務(wù)需求的責(zé)任，是擺脫當(dāng)前村級(jí)治理行政化改革困境的基礎(chǔ)條件?？傮w而言，行政公共性的建立不僅需要地方政府有著良好的改革意愿，更需要具備一定的基礎(chǔ)條件。這些條件的缺乏也是不少地區(qū)的村級(jí)治理行政化改革陷入治理困境的重要原因。

第一，行政制度建設(shè)的公共服務(wù)取向。行政體系是否具備公共性首先與制度的目標(biāo)高度相關(guān)。當(dāng)?shù)胤秸狈卜?wù)的自覺，并將行政體系僅僅作為轉(zhuǎn)移行政任務(wù)的手段時(shí)，行政體系必然在一開始就以行政控制權(quán)的強(qiáng)化作為建設(shè)取向。相反，當(dāng)?shù)胤秸哂泄卜?wù)的自覺時(shí)，行政體系的公共性建構(gòu)就成為可能。由此，行政體系的控制關(guān)系將日漸式微，“代之而起的是一種日益生成的服務(wù)關(guān)系，管理主體是服務(wù)者，而管理客體是服務(wù)的接受者”[9]8。當(dāng)前國(guó)家日益重視服務(wù)型政府建設(shè)與鄉(xiāng)村振興，村級(jí)治理的行政化改革因而具有提升基層組織公共性的條件。關(guān)鍵在于，地方政府是否有足夠的自覺意識(shí)，明確村級(jí)治理的行政化改革不僅僅是行政控制權(quán)強(qiáng)化的過程，更需要滿足鄉(xiāng)村社會(huì)的公共服務(wù)需求。在Q鎮(zhèn)，2010年村級(jí)組織行政化改革的目標(biāo)就在于回應(yīng)國(guó)家提高基層公共服務(wù)能力的要求，但在實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府仍然強(qiáng)調(diào)自身對(duì)村級(jí)組織的行政控制權(quán)，并未按照建立完善公共服務(wù)體系的目標(biāo)推動(dòng)行政體系的公共轉(zhuǎn)型，村級(jí)組織的治理責(zé)任一直未被完全包含進(jìn)行政體系中。這表明，地方政府是村級(jí)治理行政化改革的直接主體，只有轉(zhuǎn)變地方政府行政化改革的取向，即從對(duì)行政控制權(quán)的“單向度”強(qiáng)化，轉(zhuǎn)向?qū)卜?wù)責(zé)任的強(qiáng)調(diào)，才能夠使鄉(xiāng)村治理的行政體系真正具備公共屬性。

第二，地方財(cái)政的充裕程度。相比村民自治制度，公共行政體系的制度成本要高得多。尤其是村干部公職化后，地方政府既要負(fù)擔(dān)村干部的工資，又要投入一定數(shù)量的公共資源以建設(shè)常規(guī)的公共服務(wù)體系。這就要求，地方政府需要具備一定的財(cái)政能力，才有可能支撐起完善的公共行政體系。沿海地區(qū)較為完善的以公共服務(wù)為導(dǎo)向的村級(jí)行政體系就大多依賴地方強(qiáng)大的公共財(cái)政作為支撐(3)以筆者在南京市的調(diào)研為例，南京市建立了較為規(guī)范的以公共服務(wù)為導(dǎo)向的村級(jí)行政化體系。南京市的村級(jí)治理行政化改革不僅為村級(jí)組織配備了足夠的公職人員，更撥付了大量的公共資金，用于保障村級(jí)組織的運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)，以確保每個(gè)行政村的集體經(jīng)濟(jì)收入不低于30萬元；同時(shí)自上而下輸入專項(xiàng)化的“為民服務(wù)資金”，一年的資金總量在30萬～50萬元，以專門用于滿足農(nóng)民的公共服務(wù)需求。。相比東部經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，當(dāng)前大部分中西部地區(qū)的地方財(cái)政都比較緊張，難以為公共行政體系的建立提供足夠的公共資源支持，很多地區(qū)在勉強(qiáng)承擔(dān)村干部的工資后，根本沒有更多資源用于改善鄉(xiāng)村的公共服務(wù)。以Q鎮(zhèn)為例，該鎮(zhèn)位于城郊地區(qū)，全年的公共財(cái)政收入有1 000多萬元，已經(jīng)屬于遵義市經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)可支配的財(cái)政收入仍十分有限，僅僅支付村干部工資就已使該鎮(zhèn)的財(cái)力捉襟見肘，有時(shí)還不得不用村集體經(jīng)濟(jì)收入補(bǔ)貼村干部的工資?？梢酝茢啵谟邢薜呢?cái)政條件下建立起正規(guī)化的村級(jí)公共行政體系，在大部分中西部地區(qū)往往很難做到。

第三，農(nóng)民公共服務(wù)需求的可制度化程度。公共行政試圖以更為規(guī)范與制度化的體系滿足農(nóng)民對(duì)公共服務(wù)的需求，這首先要求農(nóng)民的公共服務(wù)需求能夠被行政體系吸納，并轉(zhuǎn)化為行政體系可識(shí)別的目標(biāo)。但在大部分中西部地區(qū)，農(nóng)民的公共治理需求通常是非規(guī)則化的，可制度化的程度相對(duì)較低。以公共物品供給為例，農(nóng)民對(duì)公共物品的需求通常是非標(biāo)準(zhǔn)化的，且具有階段性。在Q鎮(zhèn)，農(nóng)民最關(guān)注的土地調(diào)整就不是標(biāo)準(zhǔn)化的，而是受到農(nóng)民種植結(jié)構(gòu)、外出打工情況、水利設(shè)施等多種因素的影響，需要在村民自治的范圍內(nèi)依法不斷進(jìn)行調(diào)整。此外，各類治理事務(wù)也大多嵌入在地方社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)與地方規(guī)范中，其治理過程更需要運(yùn)用在地化知識(shí)。在這些地區(qū)，行政體系建設(shè)即使具有正確的目標(biāo)指向與財(cái)力支撐，行政制度要完成自身的公共性建構(gòu)、吸納鄉(xiāng)村社會(huì)的治理需求仍不容易。事實(shí)上，只有隨著鄉(xiāng)村社會(huì)逐漸完成現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，治理事務(wù)才可能呈現(xiàn)規(guī)則與統(tǒng)一的特征，行政體系才具備更強(qiáng)的制度化農(nóng)民公共治理需求的能力[25]。

公共行政體系的建立是一個(gè)復(fù)雜的過程，更是一個(gè)漸進(jìn)的過程，公共服務(wù)自覺、財(cái)政能力、社會(huì)基礎(chǔ)三者缺一不可。任何一項(xiàng)內(nèi)容的缺失都有可能導(dǎo)致投入大量公共資源的行政化改革喪失行政公共性，并引發(fā)基層治理的困境。在行政公共性建構(gòu)的基本條件中，政治資源和財(cái)政能力可以直接通過制度建設(shè)加以強(qiáng)化，但是社會(huì)基礎(chǔ)層面的變化需要經(jīng)歷長(zhǎng)期的發(fā)展。以上對(duì)行政公共性建立的基本條件的討論，為反思當(dāng)前村級(jí)治理的行政化改革提供了重要啟示。

6 結(jié)語(yǔ)

在建設(shè)服務(wù)型政府的背景下，如何通過村級(jí)組織的有效建設(shè)，進(jìn)一步提高其公共服務(wù)能力，塑造其公共服務(wù)者角色，是一個(gè)非常值得研究的問題。

行政公共性的視角表明，村民自治制度與公共行政并非相互對(duì)立，行政化改革與村莊治理的成效之間也沒有必然聯(lián)系。公共行政在貫徹國(guó)家意志、制度化農(nóng)民權(quán)利上具有優(yōu)勢(shì)，能夠建立更加規(guī)范化的基層治理體系。但村級(jí)公共行政的建立不僅依賴外部的資源輸入與完備的制度，而且需要能夠真正實(shí)現(xiàn)將農(nóng)民的權(quán)利制度化為國(guó)家的公共政策與規(guī)范化的執(zhí)行體系。已有的實(shí)踐表明，我國(guó)大多數(shù)農(nóng)村地區(qū)并不完全具備建立公共行政的三個(gè)基本條件。這就意味著，“單向度”的村級(jí)治理行政化改革并不適合所有地區(qū)。一旦無法真正建立以服務(wù)農(nóng)民公共需求為核心的公共行政體系，而只是通過行政控制權(quán)的調(diào)整來強(qiáng)化行政體系，其內(nèi)在的權(quán)責(zé)不均衡結(jié)構(gòu)必然會(huì)引發(fā)鄉(xiāng)村治理的困境，最終的后果將是基層治理能力的進(jìn)一步弱化。

基于以上分析，筆者認(rèn)為，當(dāng)前村級(jí)治理的行政化改革，既要量力而為又要體現(xiàn)區(qū)域差異。一方面，行政化改革具有自身的治理效能優(yōu)勢(shì)，在一些具備建立公共行政體系的地區(qū)，尤其是對(duì)于我國(guó)東部沿海發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，應(yīng)當(dāng)打破對(duì)行政化的刻板認(rèn)識(shí)，轉(zhuǎn)變村級(jí)行政體系建設(shè)的目標(biāo)取向，明確以公共服務(wù)為核心的鄉(xiāng)村治理責(zé)任體系建設(shè)的重要性，真正建立具有公共屬性的村級(jí)行政體系，以實(shí)現(xiàn)基層治理能力與公共服務(wù)水平的提升。另一方面，對(duì)尚不具備條件建立公共行政體系的農(nóng)村地區(qū)，應(yīng)更加謹(jǐn)慎地開展村級(jí)治理的行政化改革。在這些地區(qū)，與其輸入大量資源用于建立不完備的行政體系，不如將公共資源用于村級(jí)公共服務(wù)建設(shè)，并進(jìn)一步探索公共服務(wù)責(zé)任與村民自治深度結(jié)合的有效實(shí)現(xiàn)形式，在村民自治制度的框架下，建立更為靈活的滿足農(nóng)民地方性公共服務(wù)需求的服務(wù)體系，從而有效推動(dòng)基層組織的公共轉(zhuǎn)型，提升基層治理能力，保障農(nóng)民享受公共服務(wù)的權(quán)利。