基于時空尺度差異性分析的中國國家公園社區規劃框架優化研究

廖凌云 趙智聰 楊 銳

中國國家公園體制建設始于2013年十八屆三中全會，至今中國共設立10處國家公園體制試點區[1]。中國國家公園體制建設最具挑戰性的問題是社區[2]，即生活在國家公園范圍內及周邊的當地社區。“妥善處理好試點區與當地居民生產生活的關系”是中國國家公園體制試點的目標，“促進社區發展”是國家公園體制試點的主要內容。目前，中國各試點的資源統一管理體制已初步成形，但在處理生態保護與社區發展的矛盾方面缺乏有效的協調方式，也存在諸多阻力與障礙[3-4]。社區規劃是國家公園總體規劃的專項規劃，是對一定時期社區的管理和發展的目標、實現路徑和機制保障的總體部署[5]，是國家公園體制建設中協調社區發展與生態保護矛盾的關鍵環節。然而，由于缺乏對試點區社區及社區問題的系統認知與評價，試點實施方案中的社區規劃政策多為通則式、均質化條款，部分試點區仍采用核心區生態移民的消極保護方式或者調整試點區的邊界來簡單化處理社區問題，無法為解決社區問題提供有效指導。

在中國各類自然保護地的規劃研究中，面向問題的社區規劃研究成為熱點[6]。已有研究包括黃山風景名勝區面向問題的社區規劃探究[7]和周邊社區旅游規劃途徑研究[8]、廬山風景區基于社會問題及根源分析的規劃策略研究[9]、北疆地區風景區基于居民社會問題的社區規劃的優化對策研究[10]和白水寨風景區的村莊問題分析及分類規劃建議研究[11]。已有研究較多提出在現有的空間調控規劃基礎上增加社區管理機制、文化教育、經濟引導等優化策略。

當前對中國國家公園社區規劃研究的內容主要圍繞物質空間規劃層面的技術方法，即國家公園傳統利用區規劃[12-13]和社區旅游發展空間的適宜性評價[14]。已有學者關注到國家公園體制試點區在運營管理[15]和土地權屬方面的社區問題[16-17]，然而對中國國家公園社區問題的系統分析和非物質空間規劃方面的優化策略的研究較為匱乏。本研究基于文獻綜述和案例分析對國家公園體制試點區及自然保護地的社區問題進行時空尺度差異分析和試點區社區規劃政策的評述，進而建構“基于時空尺度差異性分析的國家公園社區規劃優化框架”，并以武夷山為例對框架進行應用與調整。

1 中國國家公園體制試點區社區問題的時空尺度差異性分析

中國第一批國家公園體制試點區基本是以自然保護區、風景名勝區等自然保護地為基礎的整合。厘清中國自然保護地社區問題的特征，有利于系統認識國家公園體制試點區的社區問題。早期自然保護地的“排斥社區”的消極保護方式也引發了一系列的矛盾沖突，在中國等發展中國家的表現尤為突出[18]。中國自然保護地在保護管理中面臨的社區問題，包括社區對自然保護地的負面影響、自然保護地與社區的矛盾沖突，以及自然保護地對社區發展的負面影響。基于對中國自然保護地與國家公園體制試點區的社區問題相關研究的文獻調研和案例研究，從空間和時間2個維度進一步歸納總結中國國家公園體制試點區和自然保護地面臨的社區問題在不同空間尺度的類型差異和在時間維度的變化特征。

空間尺度上的類型差異體現在區域、自然保護地和社區內部3個尺度。1)在區域尺度，即自然保護地的周邊區域，社區問題主要體現周邊縣市的城鄉發展對區域生態保護的影響。自然保護地周邊社區的城鄉建設用地的擴張和對自然資源的開發利用，可能對自然保護地所在的區域生態系統造成影響，包括環境污染、生境破碎化、土地占用等[19-20]。2)在自然保護地尺度，即自然保護地范圍內，社區日益增長的發展需求與各自然保護地保護目標的沖突是關鍵問題，具體表現在資源過度利用沖突[21]、土地權屬沖突[22]、人獸沖突[23]和利益分配沖突[24]。3)在社區內部尺度，即自然保護地內的農村社區內部，社區之間的貧富差距[25]、社區內在的能力建設薄弱[26]等社會經濟問題是主要問題，在不同地區呈現差異。中國國家公園體制試點區的保護面積和嚴格程度增加，往往加劇了自然保護地與社區之間的矛盾[4]，國家公園體制試點區在不同空間尺度上面臨的社區問題差異更為顯著(表1)，尤其是位于中國東部地區的試點區。

時間維度上的差異即體現在中國自然保護地社區問題的形成與演變。中國自然保護地社區問題的形成不是一蹴而就，也不是一成不變的。例如西雙版納自然保護區的“人象”關系經歷了從和諧到沖突的演變[27]。基于遙感、地理信息系統與實地調研相結合的方法，有學者分析了自然保護地的土地利用變化特征及對自然保護的影響發現建設用地的增加和生產用地的擴張給自然保護地和周邊生態環境造成影響[28-29]。反過來，社區的變化也可能導致問題的加劇。社區的經濟發展變化包括產業結構轉型和勞動力轉移等可能進一步加大社區對自然保護地的影響[30-31]。

表1 國家公園體制試點區社區問題類型分析

表2 試點區的擬增加區域及邊界調整的遠期規劃一覽表

國家公園體制試點區的建設時間較短，但從試點區內自然保護地的社區問題的演變來看，不同試點區面臨的社區問題的形成與演變各異。以武夷山為例，武夷山國家公園體制試點區包括福建武夷山國家級自然保護區、武夷山國家級風景名勝區、九曲溪上游保護地帶、光澤武夷天池國家森林公園及周邊公益林、邵武市國有林場龍湖場部分區域，總面積1 001.41km2。在歷史上，武夷山地區較少有大規模或集中成片的茶山，茶園分布零散，與自然相融相生[32]。1979年，武夷山國家級自然保護區成立，當時保護區與社區的矛盾主要是木材采伐，尤其是1998年天然林全面禁伐之后。為了扶持社區的發展，保護區管理局2006年建立紅茶研究所，扶持社區的紅茶產業的挖掘與推廣。然而隨著茶產業的蓬勃發展和國家公園體制建設，部分地區出現了無序開發的“茶山亂象”[33]，以追求經濟利益為目標的非生態茶園建設成為當前武夷山國家公園體制試點區與社區的主要矛盾。在區域尺度，九曲溪流域的水土保持和水環境面臨茶園擴張和農藥化肥使用的威脅。在自然保護地尺度，茶林之爭與違章廠房擴建是主要社區沖突，對武夷山國家公園管理局保護工作造成巨大壓力。在社區內部尺度，貧富差距大和茶產業發展不充分也是當地鄉村社區居民面臨的發展問題。由此可知，保護地與社區的矛盾伴隨著保護地的設立，且會隨著社區產業經濟的調整等因素發生改變。

2 中國國家公園體制試點區社區規劃政策多尺度評述

國家公園社區問題的時空尺度差異是否在國家公園體制試點方案和總體規劃中得到回應？規劃措施在實施過程中是否能夠有效地解決不同尺度的社區問題？基于對試點實施方案和部分已公布的總體規劃的文本比較和典型案例研究，研究發現各試點區的試點實施方案和總體規劃由于缺乏對現有自然保護地社區問題的時空尺度差異性分析，缺乏社區問題形成根源的針對性的管理與規劃措施。大部分規劃政策只是針對問題表象提出緩解沖突矛盾的自上而下的空間管控策略，缺乏對矛盾形成的關鍵影響指標的管控措施規劃，往往治標不治本。以下將從區域、試點區和社區內部3個層面來闡釋。

2.1 區域尺度社區規劃政策評述

區域尺度社區規劃政策即針對國家公園周邊社區的規劃策略。雖然國家公園周邊社區不屬于國家公園管理的實際管轄范圍，但由于部分國家公園體制試點區因行政區劃等限制未將完整的生態系統劃入試點范圍，與試點區毗鄰的周邊區域往往是國家公園生態系統的延續或主要組成部分。試點區的生態系統保護不僅面臨著周邊城鄉建設擴張的壓力，試點區新增區域的集體林的產權調整也將影響周邊社區的經濟發展。

《建立國家公園體制總體方案》明確提出：“國家公園管理機構應負責協調與當地政府及周邊社區關系，周邊社區建設要與國家公園整體保護目標相協調，鼓勵通過簽訂合作保護協議等方式，共同保護國家公園周邊自然資源。引導當地政府在國家公園周邊合理規劃建設入口社區和特色小鎮。”盡管國家公園體制總體方案提出應與周邊社區的合作保護和規劃建設引導，部分試點方案有提及試點區邊界調整的遠期規劃(表2)，但是大部分試點區的總體規劃中缺少對周邊社區合作保護與協調發展策略的落實和近期過渡計劃：一方面缺乏對影響試點區生態保護的周邊社區范圍界定和影響因素的識別、監測與調控；另一方面，未明確制定近遠期的區域生態合作保護和協調發展策略及保障機制。以武夷山為例，試點實施方案雖提及了“積極探索江西跨行政區管理的有效途徑”，但是未在空間或機制規劃上提出具體措施，居民點調控目標和措施只提及調控原則，缺乏對周邊社區建設用地的指標管控和周邊社區的合作保護與協調發展策略的設計。

表3 國家公園體制試點區生態移民一覽表

表4 試點區社區發展策略一覽表

表5 國家公園社區規劃優化框架與當前國內國家公園體制試點區社區規劃的區別

2.2 試點區尺度社區規劃政策評述

試點區尺度社區規劃政策即針對試點區的分區管控策略。分區管理是協調社區發展與自然保護矛盾的主要空間規劃策略。目前，國家公園體制試點區分區管理與搬遷政策基本形成，但缺乏與社區生產生活的充分協調。試點方案基本采取“保護-利用”的功能分區模式，傳統利用區為社區居民的生產生活空間。基于對試點區的土地利用與功能分區的疊加分析可知，各試點區的保護和利用分區里都有分布社區建設用地，大部分位于傳統利用區和游憩展示區，小部分位于嚴格保護區和生態保育區。而各試點區傳統利用區的邊界劃定缺乏與社區生產、生活的現狀空間和村鎮規劃用地的協調，未給社區預留發展空間。

各試點方案缺乏對傳統利用區之外的社區管理策略，往往采用一刀切的生態移民搬遷策略。《建立國家公園體制總體方案》提出：“重點保護區域內居民要逐步實施生態移民搬遷。其他區域內居民根據實際情況，實施生態移民搬遷或實行相對集中居住。”大部分試點提出了嚴格保護區或特別保護區內的生態移民措施(表3)。涉及社區搬遷的試點區基本只提供一次性搬遷安置費用，只能滿足農戶短期利益需求，而無法實現農戶家庭的長期可持續發展[4]，忽略了社區發展的權益[34]。國家公園體制試點區的實地調查發現搬遷社區不具有可操作性，社區居民搬遷意愿低，管理機構也缺乏拆遷補償的財力。即使社區搬遷到區外，社區居民所有的集體林依然在區內，社區居民的生產活動對自然資源的依賴程度不降低、社區居民的保護意識不增強，也依然無法緩解矛盾[35]。可見，在試點區尺度，社區規劃政策缺乏對促成試點區社區問題形成的因變量管控指標設計，包括社區居民的保護意識、社區參與度、社區集體林流轉比例等。

2.3 社區尺度社區規劃政策評述

社區尺度的社區規劃策略主要包括產業引導策略和社區補償策略(表4)，產業引導策略趨同和社區補償策略單一，忽略了社區內部的差異。各試點區的實施方案基本是通過政策、技術和資金的支持，引導社區進行產業結構調整，引導發展生態農業、生態畜牧業或旅游業。各試點區的社區補償策略主要以集體林和公益林的資金補償為主，補償標準差異較大。

圖1 基于多尺度問題分析的國家公園社區規劃研究框架(作者繪)

3 基于時空尺度差異性分析的中國國家公園社區規劃優化

3.1 社區規劃優化的內容框架

基于對中國國家公園體制試點區社區問題的時空尺度差異分析和社區規劃政策評述，本研究嘗試基于對社區問題的時空尺度差異分析建構國家公園社區規劃優化框架(圖1)，從國家公園社區問題的實證研究出發，探究不同空間尺度上社區問題的形成機制與關鍵影響因素，在此基礎上提出區域協調發展、人地關系和諧和社區能力提升的一系列規劃優化策略。國家公園社區規劃優化框架由問題識別、成因機制分析、規劃優化3個步驟組成。

1)問題識別是辨析國家公園社區問題的表象，即類型與空間格局特征。首先是基于土地利用、邊界等地理空間數據、農村社會經濟普查數據、抽樣問卷調查和實地訪談等，建立社區問題的時空數據庫。然后，基于GIS空間分析、統計分析等方法，識別國家公園設立前后不同時空尺度的社區問題類型及其空間布局的特征。

2)形成機制分析是探究國家公園社區問題形成的根源。首先是構建不同尺度社區問題形成的自變量與因變量的指標庫。自變量是區域、國家公園和社區內部3個空間尺度下社區問題的空間格局特征的動態變化。因變量包括社區問題空間格局形成與演變的驅動因子，借鑒社區沖突理論的分析框架[36]與已有研究[7，14]，驅動因子包括外部環境、人地關系(即社區居民與國家公園體制試點區的關系)和社區內部條件三方面的相關指標。外部環境包括坡度、高程等自然環境指標，地區GDP、社區人口、政策推動力等社會經濟環境指標。社區與試點區的關系指標包括社區居民的保護意識等體現社區價值觀的指標和社區參與度、社區集體林流轉比例等體現社區管理制度的指標。內部條件包括社區交通可達性、人均資源條件比例和教育文化程度等指標。然后，基于地理探測器、結構方程模型等因果路徑分析，遴選出促進社區問題空間格局特征變化的顯著變量，確定關鍵影響指標。

3)規劃優化是基于關鍵影響指標等綜合確定社區規劃中應當調控的核心指標，并結合國內外自然保護地社區規劃的理論、方法與實踐經驗，提出社區規劃優化策略。社區規劃優化策略的目標指向不同尺度社區問題的改善與提升，即區域協調發展、人地關系和諧和社區能力提升。

本研究提出的基于時空尺度差異分析的社區規劃優化框架，旨在通過多尺度的分析視角系統認識國家公園社區問題的形成根源，從整體上提升國家公園社區問題治理有效性，是對我國目前國家公園社區規劃理論與方法的補充(表5)。

3.2 武夷山國家公園體制試點區案例應用探索

武夷山國家公園體制試點區位于中國東南人口稠密地區，其面臨的社區問題如前所述具有時空尺度差異。針對區域、試點區和社區不同空間尺度，研究通過周邊社區土地利用變化分析、社區茶園建設的古今變化分析和社區產業發展的脈絡分析，識別社區問題形成的關鍵影響指標(圖2)。研究初步發現：在區域層面，武夷山試點區周邊縣市的發展訴求下的規劃建設和區域生態保護政策的不完善是關鍵影響因子。在試點區層面，武夷山試點區內茶林之爭的矛盾源于傳統生態理念的轉變、茶園建設管理技術的改變、資源管理制度和社區參與制度的不完善。在社區層面，社區內部條件的差異包括資源條件、區位交通和社區能力建設等是關鍵影響指標。

基于對社區問題的時空尺度差異性分析，研究將針對武夷山在空間和機制方面針對關鍵影響指標提出優化策略框架。空間規劃優化策略包括劃定多層次的生態緩沖區、調整和細化功能分區和優化社區分類調控。機制優化策略包括：完善聯合保護機制，健全區域協調機制；優化資源產權制度，完善社區參與制度；細化社區發展機制，推動社區營造計劃。具體而言：1)區域層面，在武夷山試點區周邊劃定生物多樣性保護緩沖區、丹霞地貌保護緩沖區和九曲溪流域生態保護緩沖區，完善大武夷山聯合保護機制，且健全區域規劃與發展協調機制；2)試點區層面，調整與細化生態修復區和傳統利用區，明晰茶園整治區的劃定與傳統利用區的邊界調整，通過分區差異化處置優化資源產權制度，并通過改革建立多層次的社區參與制度；3)社區層面，將社區分為文化展示型社區、傳統利用型社區和訪客服務型社區，建立動態的社區分類體系，通過多元產業引導細化社區的發展機制，且通過建立多元合作模式推動社區營造計劃。

圖2 武夷山國家公園體制試點區社區規劃優化框架(作者繪)

圖3 社區規劃框架比較分析圖(作者繪)

相比于國家公園體制試點區試點實施方案對社區規劃編制的內容要求(圖3)，本研究提出的試點區社區規劃優化框架補充了試點區區域和社區2個尺度的空間和機制策略條目，有利于實現試點區區域協調發展和社區能力提升兩大目標，緩解這2個尺度下社區發展與生態保護的矛盾。

4 結語

基于文獻綜述和案例研究，本文分析了國家公園體制試點區及自然保護地的社區問題的時空尺度差異性，表現在空間尺度上的類型差異和時間維度上的變化。本文進一步從多尺度對國家公園體制試點區社區規劃政策進行評述，進而建構“基于時空尺度差異性分析的國家公園社區規劃優化框架”，并以武夷山為例對框架進行細化與應用。目前尚缺乏國家公園社區規劃編制的技術規范，相關規劃研究側重于物質空間規劃層面。基于時空尺度差異分析的社區規劃優化框架是通過對社區問題的多尺度形成機制的系統研究遴選出關鍵影響指標，進而提出基于指標調控的空間與機制嵌套策略。規劃優化框架在研究內容、技術路線、規劃內容和編制方法等方面是對現有國內國家公園體制試點區社區規劃的理論與方法的優化。

本研究提出的社區規劃優化框架提出對社區問題的多尺度系統分析思路，能提升對國家公園社區問題形成的系統認識。同時，其將自下而上的社會調查研究與自上而下的規劃指標控制相結合，可以提升國家公園社區問題治理有效性，能成為協調社區發展與生態保護矛盾的抓手。武夷山國家公園案例是中國國家公園中社區問題較為復雜的案例之一，社區規劃優化框架的初步應用，驗證了本規劃框架的適用性。然而，由于社區問題具有復雜性和區域差異性，關鍵影響指標的確定、空間尺度的設定還有待更多案例驗證與優化。國家公園周邊社區規劃的實施保障也是未來亟須研究的課題。