中國自然保護區社區共管現狀分析和改革建議

張 引 楊 銳

2017年9月26日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《建立國家公園體制總體方案》，在第六部分“構建社區協調發展制度”的第十七條中，明確提出了“建立社區共管機制”的要求和內容。然而，各個國家公園體制試點在總體方案中，對社區共管目標、原則、作用、方法和機制等方面的闡述都存在較大差異。例如，在武夷山、錢江源國家公園體制試點中，社區共管委員會的主要作用是有助于自然資源的決策、規劃、實施、監督、受益和分配；而在湖南南山國家公園體制試點中，社區共管委員會的作用是監督社區特許經營制度。由此可見，中國國家公園社區共管機制建立在政策制定、試點探索上都還沒有定論。

事實上，自1956年中國第一個自然保護區建立開始，保護區管理機構就在不斷試驗協調社區關系的方法。20世紀末，在國際組織引入“社區共管”理念之后，管理機構進一步探索建立社區共管機制的路徑和方式，在福建武夷山、甘肅白水江、貴州草海、青海三江源等多個自然保護區中，都積累了一些經驗教訓[1]6-8。然而，自然保護區社區共管領域主要以個案研究為主，缺乏全面性、系統性分析。本研究的主要目標在于梳理自然保護區社區共管的概念界定、發展歷程和主要類型，總結和分析現狀問題，提出相應的改革建議，為中國國家公園社區共管機制建設提供理論依據、積累經驗教訓。

1 現狀分析

1.1 概念界定

共管(Co-management)是合作管理(Cooperative Management)的簡稱，也可以稱作共同管理、聯合管理和參與式管理，是一個自然資源保護管理領域的術語。由于社區是自然資源共同管理中最重要的參與主體之一，共管有時也被稱為社區共管(Communitybased Co-management，CBCM)，兩者并沒有嚴格的區分[2]33-34。

在理論層面，國內外學者對社區共管并沒有一致的定義，但存在廣義和狹義2個范疇。廣義上，社區共管是“政府和社區資源使用者的權力與責任共享”[3]，強調權責利共享[4]；狹義上，社區共管是指“共同參與保護區保護管理方案的決策、實施和評估的過程，其主要目標是生物多樣性保護和可持續發展的結合”[2]33，強調社區參與保護管理。在實踐層面，利益相關者關系十分復雜，實現權責利共享非常困難；大多數社區缺乏參與意愿和能力，實現社區參與極為不易。只有在自然保護區擁有合法權利的多方主體形成穩定的合作伙伴關系，并達成共同目標、開展集體行動的條件下，才能逐漸探索出因地制宜的社區共管機制。

本研究將自然保護區社區共管定義為“為實現生態保護與社區可持續發展相結合的目標，保護區管理機構、地方政府、社區和其他參與方建立的合作伙伴關系，本質上是逐步實現權力、責任和利益共享的過程”。實現社區共管的重要意義在于：1)協調保護與可持續發展的關系，實現中國自然保護地“保護自然、服務人民、永續發展”的總體目標；2)保障自然保護區社區居民的土地、經濟和文化權益，體現保護公平性；3)在保護管理上獲得社區支持，利用社區優勢減低信息傳遞、人力資源等成本，提高保護有效性。

1.2 發展歷程

中國自然保護區社區共管的發展歷程經歷了自主探索、外界推動、多元發展3個階段。

第一，自主探索階段(1956—1992年)，保護區管理機構自發展開社區工作，尚未形成“社區共管”的理念。從20世紀60年代開始，王朗自然保護區與周邊社區保持定期聯絡，并長期雇傭部分白馬社區精英。在20世紀80年代，唐家河自然保護區已經設立護林防火領導小組，與周邊鄉鎮和行政村共同建立森林聯防體系。

第二，外界推動階段(1993—2002年)，國際非政府組織通過項目和資金投入，將“社區共管”的理念引入中國。1993年，美國鶴類基金會(ICF)開始在草海自然保護區探索社區共管模式。1995年，全球環境基金會(GEF)在數十個自然保護區開展社區共管項目。在此之后，中荷合作森林保護與社區發展項目、GEF林業可持續發展項目等項目陸續開展[1]7。我國自然保護區在多個國際組織推動下進行社區共管試驗。

第三，多元發展階段(2003年至今)，政府、保護區管理機構、國際和本土非政府組織、研究機構等主體共同探索多元化的社區共管。2003年，第五屆世界公園大會將共管型保護區(Co-managed Protected Areas)作為保護區治理的四大治理類型之一[5]。2006年，保護國際(CI)將協議保護引入中國，開創了社區共管的一種新類型，并在寧夏云霧山、云南云龍天池等保護區展開實施[6-7]。2013年，甘肅白水江李子壩村在協議保護項目的基礎上，進一步發展形成《甘肅白水江國家級自然保護區森林管護合同》，探索集體生態公益林社區共管機制[8]。在《建立國家公園體制總體方案》出臺之后，各個國家公園體制試點也紛紛進行社區共管的試驗和探索，如三江源體制試點的生態管護公益員制度和錢江源體制試點的地役權機制[9-10]。

根據2009年的問卷調查，李忠等學者發現有87.9%國家級自然保護區保護區(N=622)嘗試過建立社區共管機制[11]。截至2016年，云南省共建立自然保護區社區共管示范村177處[12]。目前，尚無統計數據說明全國自然保護區社區共管總體情況，但個案研究表明社區共管能夠起到緩解保護區與社區矛盾、提高社區保護意識、增加社區居民收入、提高保護區管理人員能力等作用[13]。

1.3 主要類型

中國自然保護區社區共管的實踐主要可分為社區聘任、社區共管項目、社區共管委員會、協議保護、社區利益分配5種類型，至少包含18種不同形式(表1)。第一，社區聘任是指保護區管理局直接聘用社區居民，并予以一定工資報酬，包含在編職工、合同工和臨時工3種形式[14]。第二，社區共管項目是保護區管理機構開展的與社區生態保護與可持續發展相關的項目，包含基礎設施、能力建設、環境教育等7種形式[15-19]。第三，社區共管委員會是指協助保護區管理機構開展社區工作的外部組織，可包含保護區管理局、政府部門、鄉鎮、村委會與村民等多元主體，按所涉行政層級可劃分為三層級、雙層級和單層級3種形式[14，16，20]。第四，協議保護是指保護區管理局、非政府組織、地方政府、社區等主體簽署共同管理協議，包含NGO主導和保護區主導2種形式[21-22]。第五，社區利益分配是指保護區管理局通過直接給予社區經濟利益的共管類型，包括門票分紅、股份經營和現金補貼3種形式[23-24]。

中國目前的自然保護區社區共管實踐，以第一、二類為主，但社區聘任一般只涉及較少數量的居民，而社區共管項目通常屬于短期投入。在第三類社區共管委員會中，絕大部分有區縣或鄉鎮政府參與，社區通常難以自由表達和積極參與。在第四類協議保護中，NGO主導的協議保護往往由于資金、項目的期限難以持續，而保護區主導的協議保護由于缺乏足夠的經費投入和管理權限較難開展。第五類社區利益分配的共管類型相對少見，且容易造成社區過分逐利、生活懶惰、文化流失等問題[23]。

2 問題分析

2.1 問題表現

總體來看，中國自然保護區社區共管還處于探索和試驗階段，在理論層面缺乏系統框架，在實踐層面缺乏成功模式。

社區共管的問題表現為不全面、不持續、不有效、不積極4個方面。首先，社區共管不能全面覆蓋所有保護區社區，只涉及部分保護區、少數社區和少數居民。絕大多數保護區只在個別示范村開展社區共管項目，例如后河自然保護區示范村為水灘頭村[25]。其次，社區共管不具備可持續性，主要是由于項目和資金退出、地方政府換屆、社區人口流動和自然災害等原因[15，26]。然后，社區共管很難取得成效，有超過一半的社區共管委員會很少開展活動(55.3%)，取得良好成效的自然保護區僅占7%[27]。最后，社區參與態度不積極，社區共管委員會很多時候是披著“民主”外衣的“行政命令”，存在社區代表數量少、缺乏決策權力、社區精英壟斷等現象[28]。

2.2 成因分析

中國自然保護區社區共管機制的探索，處于自然保護地管理部門分散、空間范圍重疊、中央撥款不足、法律法規不全的背景下[29]。部分自然保護區采取一刀切的方式，禁止社區利用集體土地自然資源，侵犯了社區的生存權和發展權[30]。自上而下的管控模式，導致保護區管理機構與社區缺乏良性的溝通和協商機制。在此情況下開展的社區共管，大多是用短期的經濟利益交換社區的保護行動，很難從根本上將社區從自然資源的“破壞者”轉變為“守護者”。保護區社區共管中出現的問題，本質上是保護與發展不協調的問題。分析社區共管的問題成因，可歸納外部和內部2個方面。

社區共管問題的外部成因包括權屬混亂、體制不順、資金缺位和法律缺失。1)權屬混亂：社區共管各個主體間的自然資源和土地產權不明，難以形成清晰的權責利劃分[31]。2)體制不順：保護區管理機構多頭管理、并不都具備社區協調的職能和人員編制，導致共管主體間容易出現利益沖突[28，32]。3)資金缺位：保護區管理機構缺乏社區專項資金，也少有生態補償資金的統籌管理權限，使得社區共管沒有穩定的資金來源[33-34]。4)法律缺失：在國家層面上缺乏對社區共管的法律保障，僅在少數管理條例和辦法中有與之近似的規定，使得保護區領導不重視社區工作[17]。

社區共管問題的內部成因包括思想不一、能力不夠、方法不當和研究不足。1)思想不一：保護區管理機構、地方政府和社區對社區共管沒有達成共識，保護區管理機構不重視、地方政府不放權、社區缺乏主體意識[35]。2)能力不夠：保護區工作人員缺乏社區工作經驗，社區也缺乏參與保護管理的能力[17]。3)方法不當：保護區管理機構忽略了社區意愿培養和能力建設的重要性，缺乏激勵機制和獎懲措施，造成社區缺乏積極性、過分看重短期經濟利益[24]。4)研究不足：國內學者對社區共管的研究以案例介紹、經驗總結為主，缺乏理論構建和邏輯分析，不能為實踐工作提供有力的理論支撐[13]。

3 國際經驗

世界多個國家在保護地管理中采取了社區共管機制，也取得了良好的保護效果。自20世紀80年代起，澳大利亞即通過聯合共管(Joint-management)的方式與原住民簽訂土地共管協議，體現了資源權屬清晰、保障原住民權利重要性[36]。法國在2006年進行國家公園體制改革，采用加盟區(Adhesion Zone)的方式協調市鎮關系，通過稅收減免、生態產品增值的方式調動社區積極性[37]。南非克魯格國家公園(Kruger National Park)每月與周邊社區舉辦社區論壇(Community Forum)，促進社區與工作人員在經濟、文化和思想上的交流，揭示了溝通、信任和共識是社區共管的基石[38]。Andrade和Jonathan基于對非洲、亞洲、中南美地區共55個保護地的研究，發現社區是否參與決策是影響社區遵守保護管理條例的唯一顯著相關變量，說明了賦予社區決策權的意義[39]。烏干達的經驗證明，社區共管不僅需要中央政府層面的法律法規和政策保障，還非常依賴地方管理條例和社區領導的配合執行[40]。國際經驗表明，世界自然保護地社區共管存在廣泛試驗、多元方式、社區賦權、動態調整4個特征[5]，因此我國自然保護區需要結合實地情況探索出因地制宜的共管模式。

表1 中國自然保護區社區共管的類型[14-24]

4 改革建議

生態文明體制改革為中國自然保護區社區共管機制改革帶來了千載難逢的機遇。自然資源部及國家林草局的組建有效解決了自然保護區多頭管理的問題，2019年4月印發的《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》為明晰社區共管產權主體奠定了良好基礎。在自然保護地體制改革的背景下，結合我國自然保護區社區共管的問題成因和世界各國自然保護地社區共管的經驗借鑒，本研究對中國自然保護區社區共管提出以下5點改革建議(圖1)。

4.1 明確社區共管法律地位，深化各方思想認識

由于社區共管在自然保護區管理中的重要意義，應在國家法律法規、規章條例和技術規程中突出其地位。因此，可在自然保護區及相關立法中明確“建立社區共管機制”；修訂《中華人民共和國自然保護區條例》，將“自然保護區管理機構根據實際情況建立社區共管機制”納入其中。由于社區共管機制仍在探索階段，需要建立在充分溝通、廣泛參與的基礎上，建議相關部門先制定《自然保護區社區參與技術規程》，保障社區知情權和參與權，奠定社區共管機制建立的前提條件。另外，對保護區管理機構、地方政府、社區等廣泛宣傳社區共管的指導思想，統一深化多方主體對社區共管的認識。

4.2 分類型、分階段建立保護區社區共管試點

中國自然保護區社區共管處于廣泛試驗階段，應將無組織、無重點的自主試驗轉化為有組織、清晰、重點突破的政策試點。1)分類型試點。將社區聘任、社區共管項目、社區共管委員會、協議保護、社區利益分配等不同的社區共管類型都在不同資源條件下試驗、優化，以形成較成熟的社區共管模式。2)分階段試點。將社區共管試點分為探索期、成型期和推廣期3個階段，組織專家小組對試點進行階段評估，條件成熟時由點至面、由易到難向其他地區推廣。在申請流程上，社區共管試點應由保護區管理機構聯合地方政府向國家林草局提出書面申請，鼓勵非政府組織、企業和科研機構共同參與。國家林草局為試點提供政策、資金、項目和技術培訓支持，并定期舉辦經驗交流會。

4.3 探索多元化的社區協調發展路徑

自然保護區社區的未來發展不能僅僅依靠“輸血式”的生態補償機制，還需積極探索“造血式”的協調發展路徑。社區往往不具備協調發展的理念和能力，因此需政府進行路徑引導和政策傾斜。1)建立自然保護區生態品牌以及生態產品標準、準入機制，提升社區生態產品的經濟附加值。2)引導保護區社區人口遷移，加速自然衰減過程，鼓勵社區勞動力向經濟發展水平高、環境保護壓力小的地區轉移。3)將一定比例的保護區管理機構工作崗位開放給社區居民，予以相應的上崗培訓；建立社區生態管護員的專業培訓和晉升體系，開展年度評比、頒發榮譽證書、宣傳先進事跡。

4.4 確立保護區管理機構社區共管的職能、人員和經費

保護區管理機構是開展社區共管工作的中堅力量，須明確賦予其職能、人員和經費，并建立相應的培訓、考核與激勵機制。1)建議明確將社區共管作為保護區管理機構的職能之一，建立相關部門并設置考核指標。2)根據社區共管的工作強度和難度系數核算人員編制，并對工作人員開展相關培訓。對行政區劃復雜、管理面積過大、少數民族地區、社區居民數量過多、保護與發展矛盾尖銳的保護區，適當增加社區共管的人員編制。3)設立自然保護區社區共管的專項經費，由保護區管理機構提出申請，經上級主管部門予以審批。另外，由保護區管理機構社區共管部門負責保護區內生態補償資金的統籌管理，明確對社區居民的考核標準和獎懲措施。

圖1 中國自然保護區社區共管改革建議思維框架圖(作者繪)

4.5 成立跨領域專家小組，建立理論框架和培訓體系

社區共管是一個多方參與、凝聚共識的過程，需要建立跨領域、跨學科的專家小組，共同建立和完善自然保護區社區共管的理論框架和培訓體系。專家小組應由社區共管領域資深的研究人員、保護區管理機構人員、NGO工作者、社區帶頭人等多元主體構成，主要的工作內容包括：1)每5年或10年進行一次《自然保護區社區共管調查評估》，對基本現狀進行系統評價；2)開展自然保護區社區共管理論研究，如國際經驗借鑒、立法與政策、資金機制、激勵機制、影響影子等；3)建立自然保護區社區共管的課程培訓體系，包括保護區工作人員培訓和社區培訓；4)編寫《中國自然保護區社區共管指南》，形成能指導實踐工作的操作手冊。

社區共管是自然保護區管理中的重點與難點，也是保護管理政策能夠真正落地的重要保障。我國自然保護區社區共管機制在權屬、體制、資金、法律、思想、能力、方法和研究等多個方面都存在提升空間，需要通過體制改革進行優化。而在中國國家公園的社區共管機制建設，還需在系統分析自然保護區社區共管經驗教訓的基礎上，進一步開展理論研究和實踐探索。