中國國家公園社區移民中的問題與對策研究

榮 鈺 莊優波 楊 銳

中國自然保護地及國家公園體制試點區范圍內存在大量原住居民與人類活動，土地權屬復雜，大大增加了這些重要生態空間的保護管理難度，保護與發展之間的矛盾逐漸累積并加劇。這與我國人口基數大、人均資源量小的國情有關，也與自然保護地建設以來的歷史遺留問題密不可分[1-2]。

生態文明體制改革啟動以來，中央層面對生態保護的重視程度和投入力度均有大幅提升。2016年環保部《關于自然保護區建設和管理工作情況的報告》，2017、2019年國務院《建立國家公園體制總體方案》及《關于建立以國家公園為主體的自然保護地體系的指導意見》中均明確表示要通過逐步分批搬遷的方式有序解決保護區內原住居民的歷史遺留問題，并明確了國家公園核心保護區移民搬遷日程。移民安置專項規劃或將成為國家公園規劃體系中的重要一環，并把國家公園建設與脫貧攻堅、城鎮和人口布局、產業轉型等其他宏觀領域聯系在一起[3-4]。

國外的國家公園移民形勢與我國存在一定差異。以英、美為例，19世紀后期大量原住居民隨著國家公園的劃建及擴張被迫離開世居地，政策不平等、資金不完善等因素使移民后續生計成為難題。隨著國家公園管理水平的提高及原住民與國家公園之間的共生價值得到認可，通過公眾參與、協議共管等機制讓原住民參與國家公園的保護管理工作成為更普遍的做法[5-6]。

就我國國情而言，國家公園進行移民的必要性、緊迫性強于西方國家；我國具有政府主導移民的體制優勢，但配套移民政策及體系尚未成型。因此，本研究基于對既有移民實踐的系統學習及案例分析，從認識和技術2個層面為新目標、新背景下的生態移民搬遷提供理論指導。

1 我國現行移民政策及規劃體系介紹

我國現行移民政策分類較為明確，包括(水利水電)工程移民政策和易地扶貧(生態)移民政策2類。前者主要依據《大中型水利水電工程建設征地補償和移民安置條例》，為我國水利水電工程建設過程中強制征地移民的權益和生計提供保障；后者的文件依據為《全國“十三五”易地扶貧搬遷規劃》等5年計劃，強調以自愿移民為前提，為生活在不具備發展條件、生態環境脆弱、禁止開發及地質災害高發等區域的多類貧困對象提供公益性搬遷補助，并兼顧移民帶來的生態效益。

移民分類在理論層面缺乏統一的認識，“生態移民”概念的學術范疇亦有多個版本[7-9]。站在移民目標的視角，本文采用工程目標、扶貧目標、生態保護治理目標和避災目標移民的分類方式。目前除工程目標移民對應工程移民政策外，其他3類移民均使用易地扶貧政策。4類移民的興起、演進與重大事件的推動、所在領域認識及實踐的深化密不可分，對移民歷史脈絡的系統梳理如圖1所示。

通過梳理移民政策公示文件，本研究按照項目時序整理出了各級政府在認識層面、操作層面和保障層面的職責范圍及規劃傳導關系。國家層面以制定原則和操作規范、提供政策保障為主，省層面以布局移民遷入遷出地、制定搬遷及補償政策、明確建設任務并保障相應資金為主，市縣層面以對接移民個體、項目落地實施為主(圖2)。

為構建起可作為分析基礎的移民規劃框架，本研究系統學習了人文社會、公共政策和生態地理等多學科視角研究移民規劃、搬遷安置政策、后續問題保障及績效評估的文獻。綜合來看，移民是以生態、經濟和社會效益為調控目標，以人口、產業和土地用途為調控對象，綜合運用搬遷、安置和產業引導等手段，由多部門聯合提供政策、法律及資金保障體系的一種調控人地關系的工具。

圖1 各類移民工程的出現時序及發展階段梳理

圖2 移民工程中各級政府的職責范圍及規劃傳導關系

2 我國國家公園社區移民相關實踐概述

我國國家公園社區移民屬于生態保護治理目標類移民。目前我國國家公園試點區移民實例較少，因此本文也對生態保護治理目標下的其他相關移民實踐進行了梳理，包括生態工程區移民和自然保護地移民，以期為國家公園移民提供借鑒。

2.1 生態工程區移民

1998年長江中下游特大洪災敲響了生態保護與環境治理的警鐘，不僅直接促成了四省聯動、3年移民60萬人的長江退田還湖工程，也為我國的生態保護治理移民拉開了序幕。隨后幾年內，在國務院《全國生態環境建設規劃》的統籌及國債資金的扶持之下，多部門將移民作為調控手段納入重大生態工程規劃，包括國務院牽頭的西部大開發工程、京津冀風沙源治理工程，林業部門負責的退耕還林工程、沙化石漠化治理工程，農業部門負責的退牧還草工程，水利部門承擔的濕地保護和恢復工程等。生態工程區移民的實施范圍包括但不限于自然保護地，最廣為人知的案例是西部大開發戰略體系下的三江源生態保護和建設工程移民，該項目涉及三江源地區4個藏族自治州的16個縣，移民規模達到55 774人[10]。

這類移民大多布局在環境退化嚴重的國家級重要生態區、生態脆弱區，移民規模大，項目級別高，為生態修復工程順利實施起到了重要的支撐保障作用。早期生態移民通常帶有水利工程“運動式”移民的影子，在搬遷安置政策、后續產業發展和農牧民能力建設等方面存在較多問題。

2.2 自然保護地移民

綜合考慮各類保護地的分區人為活動管控強度要求[11]及已有實踐可知，保護地體系改革之前的移民大多發生在自然保護區、風景名勝區、世界遺產地和濕地公園內，《自然保護區條例》《風景名勝區規劃規范》等國家標準文件確認了移民的合法性，但是不作強制要求。根據保護地移民的核心目的，可以將其分為生態保護和景源保護兩大類型。

生態保護型移民與生態工程區移民存在較多交叉，未被生態工程區包含的保護地移民往往會作為所在省、市易地扶貧項目中的一個子類型統籌實施，如吉林省2015年擬投資83.7億統籌遷出向海、莫莫格等省級以上自然保護區核心區38 272人、緩沖區134 598人[12]。亦有獨立項目，如云南大山包黑頸鶴濕地保護區移民759戶、3 245人[13]。然而不斷完善的易地扶貧政策仍不能滿足保護地移民的特定需求，地方認識差異大，生態效益及移民權益得不到保障。

景源保護型移民的目標則是避免社區無序發展對風景名勝區景觀風貌產生破壞，亦多見于世界遺產申報過程中的應急性措施，大多特設政策獨立實施、補償標準高、工程規模小，如1998和2003年斥資3億搬遷居民5 300余人的武夷山風景名勝區申遺移民工程。其他案例還包括黃果樹申遺“半邊街”搬遷工程及武陵源、廬山風景名勝區整治工程等[14]。這類地區移民生活水平高、經營能力強，可能因為搬遷后第三產業收益受損而引發社會矛盾，需要妥善規劃并平衡好各個社區的旅游業發展權問題。

2.3 國家公園試點區移民

目前公示的國家公園試點區總體方案中涉及移民的內容主要以對象篩選標準、工程實施原則、總體規模概述等原則性條款為主，少量試點公布了移民補償標準。但對移民規劃程序、政策保障及績效評估等方面的規定尚有欠缺，需要進一步出臺相應操作指南。以錢江源國家公園開化縣移民工程為例，國家公園試點區移民主要使用的政策是異地搬遷和下山脫貧，但是已經實施移民的人口中未享受異地搬遷政策補償的人數占比高達77%；這些自發遷出的居民仍享有房屋所有權及土地承包經營權，存在移民回遷可能性[15]。

與前面2個類型相比，國家公園試點區移民具有服務于生態環保問題、搬遷存在一定強制性、運用易地扶貧政策等共性，也有搬遷總量相對較小，遷出地分散性高，經濟基礎、土地權屬及人地關系差異大等特性。

3 我國國家公園社區移民面臨的主要問題

3.1 政策層面問題分析

考慮到我國大部分生態脆弱區、生態破壞區與西部老少邊窮地區高度重合，目前國家公園社區移民相關實踐均使用成型較早的易地扶貧政策，在官方定義中也將生態移民與易地扶貧移民畫上了等號。這為實施生態保護治理移民提供了認識、政策、法律和資金等方面的保障[16]。隨著時代背景變化，原有的易地扶貧政策不能針對性地適配于國家公園社區移民的需求，主要矛盾點如下。

1)國家公園移民以生態效益為主的核心目標不清晰。

在現行易地扶貧移民項目中，將扶貧、避災、生態保護治理移民項目合并實施，從國家到地方層面的政策文件都全面強調移民的生態、經濟和社會效益，這反而模糊了國家公園移民的核心目標。頂層政策中對移民分類不細致、定位不清晰會導致規劃傳導過程中地方政府對移民核心目標認識不準、項目實施側重點不一，難以對移民的核心目標進行精確評價。在經濟導向的思維慣性及脫貧攻堅的任務壓力下，現有的移民實踐績效評價大多側重于移民的經濟和社會效益，生態效益所占比重較小。

2)移民調控對象只關注遷出人數。

易地扶貧政策本質上是站在扶貧的視角下對不同致貧原因下的建檔立卡貧困戶展開幫扶，以脫貧搬遷人數為核心指標，以自愿申報為原則。但在國家公園社區移民實踐中如果地方政府僅關注遷出人數，則會導致生計產業較少依賴自然資源，搬遷獲益最多、損失最少、工作阻力最小的一類人先被遷出，偏離了通過移民緩解生態壓力的初始目標[17]。此外，生態移民應當帶有一定的強制性，恪守移民自愿原則可能導致遷出對象瞄準不精確，使得有意愿但是資金不足、有必要但是沒有意愿的居民無法遷出[18]。

3)移民補償標準不滿足實際需求。

易地扶貧政策是幫扶貧困個體的公益性政策，通常依據地方經濟情況制定金額較低的補助標準；非建檔立卡貧困戶同步移民的補助標準沒有具體規定，各地政策力度差異明顯，個別省份保護區同步移民的補助標準甚至低于扶貧移民，實施過程中群眾積極性不高、移民工作難以推進[19]。隨著國家公園試點布局擴展到東南沿海發達地區，移民區域經濟基礎條件差異加大、易地扶貧政策不滿足非自愿移民需求的現象進一步加劇。

3.2 實施層面問題分析

從國家公園社區移民目標及績效保障的視角看，現有規劃體系存在的問題包括以下2點。

1)移民生態效益不易量化。

目前移民的生態效益指標主要為定性描述或單獨強調土地復綠面積，在科學性、體系性方面存在欠缺，難以綜合反映并量化人口、用地和產業調控帶來的移民生態效益。另外，現有移民項目的生態效益評價往往只針對移民遷出地，遷入地只需在規劃選址階段進行自然資源承載力核算，規避人口涌入引發的環境退化、資源耗竭風險。對于國家公園社區移民這樣總量大、組團小、分散程度高、調整趨于精細化的搬遷方式，在調整土地利用規劃時應當把移民遷出地、遷入地看作一個動態變化的整體，此消彼長之下，整個區域內的生態系統服務價值應當呈現上升趨勢，而不是土地再野化量少、開發量大，再加上游客涌入帶來的生態壓力，違背了國家公園設立的初衷。

2)移民方案較為單一化、機械化，公平性、引導性不足。

在基層政府制定移民方案的過程中，往往受限于國家公園總規中“核心保護區必須搬遷、一般控制區自愿搬遷”的表述，在規劃移民時思路局限或一味追求簡化分類及易操作性，可能帶來政策“一刀切”及移民公平性受損等問題。社區居民則可能受到知識水平及思維習慣的限制，缺乏明確的發展計劃或對新事物、新做法存在抵觸心理，在搬遷安置意愿調研及磋商協調過程中不應當放棄對他們的引導與幫助。同時，在國家公園的空間管制及發展引導下，內部社區的衰減及門戶區域的集聚趨勢為城鎮化提供了持續的推力與拉力，需要制定政策為這種人口的自愿流動提供便利。

4 應對策略

2020年是脫貧攻堅工作收尾、國土空間規劃改革成型之年，新時代面向國家公園及自然保護地的移民應該強化其體系性、公平性和可實施性；并且在國土空間規劃搭建的平臺下與其他規劃聯動，同時借助各種新體系、新方法、新理念提高其精準性、科學性、實效性。

4.1 國土空間規劃背景下移民項目分類體系構建和國家公園社區移民定位

政策層面上，工程移民和易地扶貧政策二元對立的分類方式需要更新并細化。首先在全民公益性-社區受益性這對指標體系下對本文定義的既有移民類型進行梯度化的細分，它們的績效側重及性質差異如圖3所示。

既有移民項目以“人”的生存情況及家庭條件作為篩選原則和分類依據。在國土空間規劃的背景下，區域管控、沖突協調及各類工程建設的落腳點都將體現在統一的用地底圖調整之上，可以有效避免土地資源分配的空間沖突與比例失當。因此，新時代的移民項目也應當從“地”的視角出發，評估土地自身稟賦與現行利用模式之間是否適配，進而采取移民的手段來協調人地資源。

研究發現，涉及移民的區域主要是生態保護極重要區、城鎮建設不適宜區及重大工程建設區。與之對應地，現有的移民項目可以重新歸為生態型移民、生存型移民與工程區移民3類，并適當拓展應用場景，可以分別構建對應的政策支撐體系?？紤]到扶貧移民對助力脫貧攻堅決勝的支撐作用，建議暫時保留易地扶貧政策作為各類移民場景下針對貧困家庭搬遷改善的補充性政策。具體移民情境與移民目標如表1所示。

圖3 4類移民的性質及績效維度對比圖

表1 國土空間規劃背景下的移民項目分類體系構想

表2 不同級別政府進行國家公園社區移民時政策目標的差異[20]

4.2 新移民項目分類體系下的國家公園社區移民政策優化

1)總定位：服務于生態保護目標的生態型移民。

新分類體系下，國家公園社區移民屬于生態型移民，主要應對經濟主導的開發利用活動擠占、破壞重要生態空間而產生的人地矛盾，為我國生態安全提供重要保障。相對于搶救已破壞區域的生態工程區移民，國家公園社區移民旨在預防性地保護并適當擴展生態重要性極高的區域，具有較強的全民公益性和利他性。相應地，在制定移民優惠政策時應當強調其補償性。這種服務于生態空間保護修復的人地關系調控工作未來可能擴展到整個保護地體系，乃至于全域生態空間范圍內。因此，針對國家公園社區移民問題展開深入探討在更宏觀尺度下也有很強的借鑒意義。

2)目標：中央層面生態效益前置。

國家公園社區移民是協調多級政府、綜合多維效益的規劃，但不同級別政府的關注點、側重點有所不同。因此，移民規劃可以借鑒國土空間規劃的“底線管控”思維，將生態效益作為規劃核心目標在國家、省政府層面予以保障。而社會效益、經濟效益則可以根據目標受益主體分解到規劃的不同層級，根據“誰受益，誰出資”的原則明確各級政府應承擔的專項建設及資金籌措工作(表2)。

3)調控：從“人口遷出”轉向“土地管制”。

選擇調控對象時，應以達成國家公園各分區的管控指標為目的，以土地狀態作為移民方案的落腳點來綜合調控其上承載的人口及產業。這就意味著人口從核心保護區向一般控制區的轉移，以及不涉及人口遷出的產業升級、地類調整也可以為移民項目帶來正向生態效益。

4.3 國家公園社區移民的技術路徑創新要點

1)規劃期限：從短期項目組織到長期聯動調控。

不同于傳統的移民規劃，國家公園的人口調控工作不會在若干個工程期之后徹底結束，社區移民規劃將作為國家公園總體規劃體系下的專項規劃同步修編、長期存在，結合園區內生態空間的監測結果及動態分區調整不斷推出更新的管控要求與人地協調方案，實現動態管控。對它的認識及其原則也會隨著實踐進程不斷深化。

與此同時，需要明確國家公園社區移民規劃兼具保護與發展的目標。在其編制及實施過程中需要與國土空間規劃、村鎮體系規劃、社區協調發展規劃等進行協調與聯動，明確各項規劃之間的編制時序及指導關系，制定細致、有效的傳導內容及指標。例如，國家公園總規分區決定了移民項目的范圍、強度，并為村鎮定級提供指引，移民規劃應當遵循村鎮建設標準并直接決定了社區規劃的人口及用地底數。

2)績效考核及補償標準：以科學量化生態效益為基礎。

為了樹立起衡量移民規劃合理與否的標尺，首先應當借助專業科研力量推動生態績效評價方法科學化、定量化、預判化?？赏ㄟ^整合運用生態系統服務評價模型及壓力-狀態-響應模型[21]，全面評估人口、用地、產業調控帶來的生態系統供給及社會系統壓力變化程度。同時，應當在審批程序中將生態績效預算達標設置為移民規劃獲批實施的硬性前置條件，并通過土地用途管制、遙感影像監控等方式保障其落實。

制定移民補償標準時，也應當量化考核個體遷移行為帶來的生態效益，強調核心保護區遷出戶的補償性質及非核心保護區遷出戶的補助性質，遷入地的生態管控級別越低，相應補償標準越高?？梢詫⒀a償基準金額與移民生態貢獻直接掛鉤，再輔以家庭困難程度、地方經濟發展水平等權重因子，既保障了非貧困戶搬遷的合理權益，也可以激勵移民自發選擇遷出至適宜建設、補償標準更高的城鎮集中安置區。同時，還需要進一步細化入口城鎮及其他遷入地區戶籍、就業和安置等方面的優惠政策，在更長時間跨度下持續支持和引導國家公園內居民向附近城鎮自然流動。

3)規劃實施：增強政策針對性、靈活性、參與性。

底線管控的新思維及以土地而非人口為主要調控對象的新要求為國家公園社區移民規劃帶來了更強的政策靈活性與更多的調控可能性?；鶎诱袚鴮由衔灰巹澟c居民個體、保障生態底線目標與平衡個體權益的重要角色。實施過程中，首先需要細化調研工作，形成綜合反映用地、建設、權屬、人口和意愿等情況的工作底圖；進而結合地方現狀及上位政策，形成搬遷時序、遷入區域、補償方式多樣化的移民方案供社區居民選擇。同時，應當增加反復磋商的環節，使用參與式、引導式規劃的方法，使規劃理念及政策真正深入基層，讓居民能理解、可操作、多受益。

5 結語

在研究過程中，筆者逐漸認識到未來以國家公園為代表的生態型移民將與以往人們所熟知的大規?！斑\動式”移民存在較大差別，它趨向于一種更廣義的人地關系調控策略，應當是長期的、細致的、多贏的、以柔性引導為主要手段的。為了達成以上目標，一方面需要建立更科學嚴謹的規劃體系，另一方面需要規劃執行者在工作過程中具有更多的耐心與更強的責任感。生態保護的功績不該建立在個體利益受損的基礎上，每個嘗試思考這一問題的研究者，或是需要執行這項任務的實踐工作者都應當打破思維慣式，為達成這種“多贏”的局面而努力。

注：文中圖片均由榮鈺繪制。