“全面兩孩”政策生育困境的調查與思考

蔡志林

摘 要：隨著生活水平的不斷提高，群眾生育觀念出現新變化，生育意愿不斷降低。為改善當前生育現狀，中央先后實施“單獨二孩”的政策和“全面兩孩”政策，各級政府全力支持，但兩孩生育效果仍不及預期。本課題以嘉陵區“全面兩孩”政策實施后的兩孩生育現狀為樣本，分析目標生育人群所面臨生育困境和存在的問題，探索新時代計劃生育工作的新路徑，為嘉陵區開創性發展營造良好的人口環境，具有重要的理論和現實意義。

關鍵詞：全面兩孩;計劃生育;生育困境

一、嘉陵區“全面兩孩”政策實施環境及生育現狀

1.嘉陵區兩孩生育的政策環境

2016年“全面兩孩”政策啟動實施后，嘉陵區從多方面改善了二孩生育的環境。

（1）輿論宣傳氛圍。積極制定宣傳方案，統一宣傳口徑，主動加強與新聞媒體溝通，充分利用廣播電視、報紙、門戶網站、政務微博、政務微信、手機短信、戶外宣傳載體、入戶宣傳資料以及12356陽光計生熱線等多方式、多渠道開展“全面兩孩”政策法律法規宣傳，營造有利于“全面兩孩”政策平穩實施的良好氛圍。

（2）計生機構配置。重點加強鄉、村兩級計劃生育工作力量，健全鄉鎮（街道）衛生計生辦公室，切實穩定了衛生計生基層行政管理機構和隊伍。保障落實計劃生育宣傳、技術服務、優生指導、信息咨詢、人員培訓等職責，推動基層群眾自治，維護育齡群眾和計生家庭合法權益。

（3）醫療機構現狀。截至2018年末，全區共有醫療衛生機構785個，其中區縣級醫院2所，鄉鎮衛生院42個;床位2062張，其中婦產科、兒科床位80張;醫療技術人員926人，其中執業（助理）醫生513人，執業（助理）婦產科醫生88人，執業（助理）兒科醫生18人，遍布全區571個村（社區），婦產科和兒科力量明顯不足。

（4）婦幼保健現狀。在區鄉兩級推進婦幼健康服務體系建設，建立健全產兒科急救體系，大力推進分級診療制度，引導孕產婦孕產期保健、兒童常見病在區域內醫療保健機構就診。重點關注高齡孕產婦和剖宮產后再孕婦女，篩查危險因素并進行專業管理，預防和減少孕產婦生育風險。

2.嘉陵區“兩孩”生育現狀

（1）從表一分析，嘉陵區在“全面兩孩”政策出臺前的2015年人口出生率約為10.22‰，二孩生育率約為14.2‰，“全面兩孩”政策出臺后2016-2018年人口出生率分別為10.51‰、10.26‰、11.02‰，二孩生育率約為21.11‰、23.55‰、24.97‰。已生育一孩婦女每年生育二孩比例分別為37.29‰、45.06‰、48.62‰、49.70‰;新生人口中二孩出生人數2016年度較2015年度增長508人，2017年、2018年均有幅度較大增長。若排除“全面兩孩”政策實施后，一孩家庭在2016-2018年三年集中生育帶來的影響，兩孩生育率將在將來很長時期內趨于平穩，乃至下降。

（2）通過表二分析，在兩孩生育對象的受訪者中，表示打算生育兩孩的比例為24.5%，較2016年實施“全面兩孩”政策時下降11.2個百分點，而明確表示“不打算”生育兩孩的比例較2016年上升4.7個百分點，“想生不敢生”的比例上升6.5個百分點。

綜上所述，國家實施“全面二孩”政策，鼓勵生育，但是目標生育人群生育兩孩的意愿不升反降，兩孩生育呈現穩中趨降的現象。

二、當前嘉陵區“兩孩”生育困境的原因

通過表三分析，在不愿生育二孩的原因中，住房教育醫療成本過高、無足夠精力培育孩子、影響生活質量、生育影響職業發展和生育不健康嬰兒分別占到了90.1%、72.8%、60.9%、58.9%和55.6%，成為了影響兩孩生育的主要原因。

1.生育觀念變化，改變生育意愿

（1）追求生活品質影響生育意愿。隨著社會發不斷發展進步，生活質量的不斷提升，大多80后、90后思想觀念前衛，更加關注自己的生活品質，覺得一個子女就很好，可以讓自己的生活更美好，所以對生育二孩并不熱衷。

（2）養老條件改善影響生育意愿。受訪者中還存在一部分人，認為自己退休后，不會依靠子女養老，每個月的養老金完全能保障自己的生活，所以也沒有生育兩孩的必要。

2.養育成本過高，束縛生育意愿

在不愿生育兩孩的受訪人中有90.1%的人認為住房、教育、醫療等成本太高，因此“不敢生、不愿生、不想生”。

（1）住房價格高，不敢生。近20年來，房價總體保持大幅上漲，動輒一套房子就是幾十萬上百萬。如果頭胎是男孩，父母努力還能夠實現，如果二孩再是個男孩，那個壓力一般家庭卻很難承受。

（2）養育成本高，不愿生。雖然當前義務教育階段實行“兩免一補”政策，但義務教育之外的學前教育，小初高階段假期班、興趣班費用，大學學費及生活費等占比依然很高，也讓很多家庭不想生育更多的孩子。

（3）醫療費用高，不想生。由于環境污染、工作生活壓力加大化等原因，人口患病率上升。雖然現在包括農村人口在內，都有了醫療保險，但報銷比例有限，所以很多家庭在做生育決策，考慮未來可能的醫療費用時都表示不愿多生。

3.資源配置不足，擠壓生育意愿

（1）醫療技術的限制，加大了心理負擔。受訪對象中，35歲以上的目標生育人群因胎兒的醫療篩選技術還不完全成熟，害怕生育不健康嬰兒，從而打消了生育二孩的念頭，占到認同本因素總人數的44%。

（2）教學安排的缺陷，分散了家長精力。當前，嘉陵區很多小學上午到校時間都安排8：00之前，而下午放學時間又多在16：30左右，給雙職工父母帶來了接送難題。

（3）養育機構不健全，加大了家庭負擔。目前養老和托幼機構不甚健全，部分適齡夫婦在兼顧看護老人和照料孩子時已經身心俱疲，擔心再生育孩子更會分散精力，從而不愿再生。

4.就業保障不足，抑制生育意愿

在不愿意生育二孩的87名女性受訪者中，有81位擔心懷孕生子會影響到自己職業發展，占比高達91.0%。

（1）婦女就業權益保障不夠。婦女在生育期間其它人員對崗位空缺的填補，造成生育婦女產假期滿后復職沒有適合的崗位，甚至出現生育面臨失業，致使職場女性擔心生育兩孩會影響個人的職業發展。

（2）均等化服務落實不到位。外出務工是當前群眾增收的捷徑，在嘉陵區顯得尤為突出。然而，孕產婦本應享受的多項免費檢查在務工地都要付費，無形中增加了生育成本。

（3）群眾就近就業崗位不足。嘉陵區是國貧區，又是農業大區，企業入駐相對較少，能為本地群眾提供的工作崗位相對不足。外出務工而不能陪伴孩子的現實讓部分家庭放棄了生育兩孩的打算。

三、破解“兩孩”生育困境的對策思考

1.加大政策宣傳力度，提高目標人群生育意愿

（1）創新宣傳形式，用新型媒體提升宣傳實效。充分利用網絡、移動通訊等新媒體，以公益廣告、動漫節目等群眾樂于接受的宣傳方式對新的人口理念、政策進行宣傳，提高政策宣傳的實效性。

（2）利用學校課堂，培養青少年全新生育理念。由教育主管部門編制新的人口理論教材，納入各階段學校教學必修課，使學生在“隨風潛入夜，潤物細無聲”中受到良好的人口教育。

（3）打消失業顧慮，實現人口與發展均衡協調。打消生育人群科技和社會的發展會導致人工智能及相關技術會取代現有的工作崗位的顧慮，讓他們明白，即便人工智能能夠完全替代人類進行勞動，那么人類還可以做其他更有利于全面發展、更有幸福感的事情。

2.完善社會支撐體系，降低目標人群養育壓力

要加大政府投入、鼓勵民營資本進入，進一步完善住房、教育、養老、醫療、婦女就業保障等社會支撐體系，讓更多的人想生、敢生、能生。

（1）完善居民住房保障支撐體系。一是引導群眾樹立良好婚俗習慣，破除結婚就要購買婚房的陋習，降低婚育成本;二是構建房地產市場健康發展長效機制，完善住房市場體系和住房保障體系;三是將公租廉租房政策向生育兩孩家庭傾斜，讓兩孩生育人群住有所居。

（2）建立全新孕育保障支撐體系。一是加大托育服務供給，大力提升0-3歲入托率，對進行隔代照料的老人提供津貼，以提高祖輩隔代照料的積極性，減輕父母的照料壓力;二是大力增加公立幼兒園供給，將九年義務教育延伸至十二年;三是推進教育改革，合理調整學校作息時間，將學生上下學與單位上下班時間有效對接，讓家長能利用上下班的時間接著孩子。

（3）強化婦幼健康服務支撐體系。一是要增加婦幼醫護人員、兒產科床位，切實改善婦女兒童就醫環境。二是要推進優生優育過程服務，設立“兩孩生育聯合門診”“優生咨詢門診”，在做好免費婚檢的基礎上，進一步做好免費開展孕前健康檢查，降低目標生育人群生育病殘兒的心理壓力。

（4）探索全新醫養保障支撐體系。一是要探索基于提高基本醫療保障水平、降低醫療費用的醫藥衛生體制改革政策，加大醫療費用報銷比例，擴大對兩孩生育人群的醫療救助范圍。二是要探索建立以居家為基礎、社區為依托、機構為支撐的覆蓋城鄉的多樣化計劃生育家庭養老服務體系，為居家老人提供連續性健康管理服務。三是要探索商業健康保險、長期護理保險、發揮保險機制對計劃生育特殊家庭的保險作用。

（5）推行貧困家庭幫扶支撐體系。將計劃生育家庭發展項目與精準扶貧等扶持政策有機結合，在項目、資金安排上重點向計劃生育貧困家庭傾斜。同時大力發展本地經濟產業，引導農村人口就地、就近就業，減少家庭分離和親人離散，促進兒童健康成長。

（6）落實婦女權益保障支撐體系。一是對企業實行生育稅收優惠政策。二是加重對損害生育女性就業權益的單位進行嚴厲的經濟或行政處罰。三是讓孕產婦能夠享受異地免費檢查的優厚待遇。從而打消她們害怕生育孩子后，影響到自己職業發展的顧慮。

3.豐富家庭收入手段，提升目標人群經濟基礎

（1）創造更多高質就業崗位。一是強化政府就業責任，把高質量就業納入政府發展指標和目標管理績效考核體系。二是建立實體經濟，推動就業崗位與人力資源的有效銜接，為生育人群提供更多高質量就業崗位來增加家庭收入。

（2）積極開展職業技能培訓。一是政府主動完善終身職業技能培訓體系，實施精準技能培訓計劃，鼓勵企業廣泛開展職工崗位技能培訓。二是建立與產業導向、培訓成本、財力狀況等相適應的培訓補貼標準動態調整機制，結合重點產業發展，提高當地培訓補貼標準，從而為職工創造出增加收入的條件。

（3）大力扶持生育人群創業。一是政府支持目標生育人群創辦小微企業，給予他們一定數目的創業扶持補貼，對自主創業成功人員，給予創業成功補貼。二是建立鼓勵創業和寬容創業失敗的保障機制，對新創業失敗的人群給予一定的社會保障補貼，鼓勵更多人員參與自主創業，以提高家庭收入。

參考文獻：

[1]任澤平.中國生育報告2019.發展研究，2019年06期

[2]顧美君等.全面二孩政策實施效果分析.管理觀察，2017年36期