兵團人口發展的時空變遷與集聚路徑選擇

[摘要]沒有足夠的人口集聚，兵團的特殊作用就難以充分發揮。要充分發揮兵團的特殊作用，增強其綜合實力是關鍵，而兵團的綜合實力之一，就是來自人口的規模、結構和素質。本文從新疆生產建設兵團成立的歷史、地理背景，兵團成立以來人口發展所經歷的五個時期，兵團人口發展的主要特征、對新疆經濟社會發展產生的影響和面臨的主要問題以及路徑選擇進行了初步的探討。

[關鍵詞]人口發展;時空變遷;路徑;兵團

[中圖分類號]C924.24 ? ? ? ? [文獻標識碼]A ? [文章編號]1009—0274（2020）04—0015—09

[作者簡介]穆少波，男，新疆東西部經濟研究院區域經濟研究所所長。

人口是一切經濟和社會活動的基礎，千百年來，全球史詩般的人口大遷徙引發了區域興衰、產業更替和霸權更迭。一部新疆開發建設史，就是一部新疆人口的遷徙、流動史;一部生產建設兵團發展壯大史，也是一部兵團人口的遷徙、流動史。歷史反復證明：屯墾興、新疆穩，兵團大、地方強。兵團人口發展事關國家安全、新疆穩定，事關民族團結、經濟繁榮，事關兵團在新時代履行“穩定器、大熔爐、示范區”三大功能和發揮“調節社會結構、推進文化交流、促進區域發展、優化人口資源”四大作用。

一、兵團成立的歷史、地理背景

1949年9月，在新疆省（自治區成立以前）的原國民黨警備總司令陶峙岳將軍宣布率領全體軍政人員舉行起義，從此天山南北迎來了和平解放。由于當時的新疆經濟是以農牧業為主體的簡單自然再生產形態，生產效率低下、生產方式落后、社會發展基本處于停滯狀態，各族人民群眾生活苦不堪言。為了鞏固國防、建設邊疆、加快新疆省區的經濟和社會事業全面發展，減輕當地政府和各族群眾的經濟負擔，1950年1月，進駐新疆的解放軍官兵將主要力量投入到了生產建設之中，通過大規模興修水利、大面積開荒造田、大力度種糧種菜，當年就實現了糧食大部分自給、食用油及蔬菜全部自給，極大改善了部隊后勤保障和官兵生活。到1953年，新疆軍區所屬的生產部隊已建有軍墾農牧團場43個，擁有耕地77.26千公頃，同時還興辦了大量工業、交通、建筑、商業類企業和教育、科技、文化、衛生等事業單位，為生產建設兵團的創立打下了堅實的物質、組織和實踐基礎。

1954年10月，中央人民政府命令駐防新疆部隊的第二、第六軍大部，第五軍大部和第二十二兵團全部，集體就地轉業，脫離原國防部隊序列，組建“中國人民解放軍新疆軍區生產建設兵團”，接受新疆軍區和新疆分局的雙重領導，其使命就是勞武結合、屯墾戍邊，原軍隊自給自足性質的生產輔助活動轉為正規化、企業化、現代化的生產經營管理，并正式納入到了國家計劃經濟體系中的一個重要“組成部分”;與此同時，全國各地大批優秀青年學生、復轉軍人、知識分子、科技人員紛紛加入到了兵團建設者大軍行列，投身到了天山南北、塔河上下轟轟烈烈的大開發、大建設歷史洪流中。

1962年4—5月間，在新疆的伊犁、塔城等地區先后爆發了震驚中外的邊民越境外逃事件（史稱伊塔事件），根據黨中央和國務院的安排、部署，兵團黨委立即組織調遣了近2萬名干部、職工奔赴發生外逃事件的邊境地區維護社會穩定和治安，實行以“三代”（代耕、代牧、代管）為主要工作內容的社會管理，并迅速在新疆伊犁、塔城、阿勒泰、哈密地區和博爾塔拉蒙古自治州等長達2000多公里的邊境沿線建立了縱深10公里到30公里的邊境團場帶。這一系列的戰略舉措對于穩定新疆、維護國家邊疆安全發揮了不可替代的“工作隊、生產隊、戰斗隊”作用，徹底改善了我國西部邊境的國防薄弱態勢[1]。

“戈壁驚開新世界，天山常涌大波濤”，生產建設兵團的創立和發展開啟了人類屯墾開發建設歷史上的輝煌篇章。

二、兵團人口發展的五個時期

1954年10月7日兵團成立后到當年年底，總人口已達17.54萬人;經過60多年的發展，到2019年末兵團人口規模達到324.84萬人，占自治區總人口的12.87%。60多年來，兵團人口發展經歷了高速增長、震蕩波動、改革徘徊、穩定發展和快速增加的五個時期：

（一）高速增長時期（1954—1974年）

這一時期的兵團正處于各項事業的奠基、創建和大發展階段，社會經濟的發展急需大批勞動力和各類建設人才，為了解決大規模開荒和其他各項事業發展過程中遇到的人力資源短缺問題，國家通過鼓勵、提倡并組織各種不同形式的移民來到兵團各師團場、廠礦，包括復員轉業軍人、各類支邊青壯年、自發移民等。從1954—1974年的20年間，兵團人口從成立之初的17.54萬人迅速增加到1974年末的225.71萬人，凈增加了208.17萬人。

在這個時期的前半段（1954—1961年），人口凈增加69.29萬人，平均每年以49.4%的速度增長，這一時期通過組織遷移移民凈增人口61.8萬人、自然凈增（接受自發移民）人口7.49萬人，是依靠國家政策的支持大規模遷移集聚的人口，以機械增長為主。從1962—1974年，在前一階段遷移人口完成定居后，陸續結婚生子，人口自然增長率高達40‰以上，凈增人口139.5萬人，年平均增長人口10.73萬人，其中遷移增加人口52.6萬人，自然增加人口86.9萬人，自然增長超過遷移增加人口34.3萬人。

（二）震蕩波動時期（1975—1981年）

這一時期兵團人口從1974年末的225.71萬人迅速下降到1976年末的176.06萬人，之后又恢復到1981年末的221.02萬人，人口增長趨勢呈“V”字形變化。主要原因是1975年兵團建制被撤銷后，兵團和各師（市）的工礦電力、交通運輸、建筑工程、商業、文教、衛生、通信等企事業單位，分別歸屬自治區和所在的地州職能部門管理，農牧團場交由自治區農墾總局管理，大量的農墾人口轉遷到了地方，兵團人口迎來首輪負增長。1978年2月，國務院決定對新疆農墾總局實行雙重領導，人口數量不斷下滑的態勢得到遏制，新疆的農墾事業發展開始步入正常軌跡。

（三）改革徘徊時期（1982—1994年）

1982年在鄧小平、王震等老一輩政治家的關心、關懷和推動下，兵團原有的管理體制得到恢復，兵團人口總量當年就達到219.7萬人。但是，在這一時期兵團人口一直在213.9萬人（1989年）和225.6萬人（1983年）之間徘徊。這是由于在兵團創立初期因種種原因來兵團工作就業的許多干部、知識分子以及知識青年和他們的子女，在中央落實回城、平反、糾錯政策的大背景下，紛紛遷返原籍或遷往內地其他城市工作或發展，使得兵團人口出現了較大規模的外遷（孔雀東南飛）現象，從1983年起到1989年兵團出現了人口總量大幅度下降，并呈現連續幾年負增長的人口發展態勢，6年間減少了11.7萬人;從1990年以后兵團人口發展出現了緩慢的正增長，經濟社會事業發展也開始了恢復性增長。

（四）穩步發展時期（1995—2017年）

1995年到2017年末，兵團人口總量由228.8萬人增加到300.53萬人，22年人口增加了71.73萬人，人口發展呈現持續穩步增長趨勢。這一時期，兵團成立初期的20世紀50—60年代老一輩團場職工（移民）已到或將到離退休年齡而逐漸退出勞動力隊伍，加上獨生子女政策的持續推進和落實，師（市）、團場人的生育觀念也發生了巨大變化，引起出生率、自然增長率的持續不斷下降，兵團人口發展已經轉變為“低出生、低死亡”類型，并開始出現年齡結構的老齡化;但是，隨著兵團人口政策的不斷優化和調整，特別是中央新疆工作座談會后兵團向南發展戰略的確定，兵團各師（市）、團場相繼出臺了集聚吸納人口的優惠政策，兵團人口發展已經進入穩步增長時期;2002年兵團人口總量突破250萬人，達到250.12萬人，到2017年已突破了300萬人，達到300.53萬人，五年增加了50.41萬人，同時在兵團的漢族人口達到255.46萬人，占兵團總人口的85%[2]（見表1）。

（五）快速增加時期（2018—今）

2018年兵團總人口310.56萬人，比上年增加10.03萬人，2019年兵團人口發展再創新高達到324.84萬人，比上年增加14.29萬人，兵團人口發展已經進入到快速增加的新時代。2018年2月兵團黨委七屆三次會議提出“要加快南疆兵團產業升級發展步伐，深入推進南疆兵團城鎮化建設，帶動人口集聚和增長?！痹谕?2月召開的兵團七屆四次會議上進一步強調“要緊緊圍繞集聚人口這一核心任務，進一步攻堅克難堅決向南。切實強化人口意識，細化實化聚人任務，突出集聚人口導向，調整完善南疆兵團干部人才政策”，兵團各師（市）、團場，特別是南疆師（市）、團場把人口發展已經提高到了前所未有的高度。兵團向南發展取得新成效，統計公報顯示：2019年末南疆師市總人口比上年增加了6.99萬人。

三、兵團人口發展的主要特征

（一）人口總量以機械增長為主

根據2000 年“五普”到2010 年“六普”十年間兵團和自治區人口增長率比較，自治區人口年平均增長率是兵團人口的3倍多;在人口自然增長上，兵團人口的出生育率為1.14‰，而自治區為1.53‰，全國為1.18‰，兵團人口的生育水平遠低于自治區和全國平均水平;2000—2010 年，兵團人口僅自然增長應增加 60.75萬人，但實際上兵團總人口僅增長了13.32萬人。2018年兵團人口的自然增長率為1.12‰，自治區人口自然增長率為6.13‰，是兵團人口的5.5倍。由于兵團人口的生育水平長期處于較低狀態，導致了各師（市）、團場近年來總人口雖然有增長，但是比較緩慢，主要還是以機械（政策移民、區劃調整）增長為主。

（二）人口分布呈現“南少北多”

截至2018年，兵團在北疆共布有9個師、6個城市、110個團場城鎮，總人口207.83 萬人，占兵團總人口的66.8%，占北疆二地三州兩市（塔城、阿勒泰地區;伊犁州直、博州、昌吉州;烏魯木齊、克拉瑪依市）總人口的23.13%，其中漢族187.08萬人、少數民族20.75萬人，分別占兵團總人口的60.23%和6.68%;南疆布有5個師、4個城市、69個團場城鎮?？側丝?02.73萬人，占兵團總人口的33.22%，占南疆三地二州兩市（阿克蘇、喀什、和田地區，巴州、克州，吐魯番、哈密市）總人口的8.03%，其中漢族75.86萬人、少數民族26.87萬人，分別占兵團總人口的24.43%和8.65%;總體人口分布呈現“北多南少”態勢，而漢族人口分布亦出現“南弱北強”局面。兵團在南疆地區的維穩戍邊力量布局偏弱、偏少。

（三）低出生、老齡化趨勢加劇

1990—2018年間，兵團人口發展呈現“低出生、低死亡、低增長”的趨勢，總人口由1990年的214.35萬人增加到2018年的310.56 萬人，而人口自然增長率卻呈現出不斷下降的趨勢，由1990年的 7.13‰下降至2018 年的 1.12‰。由于兵團出生人口數量逐年遞減，加之勞動年齡人口大量流失、人口期望壽命不斷延長、考入內地院校的大學生較少回兵團就業等諸多因素，導致兵團人口老齡化速度加快。2018年，兵團享受養老保險金的退休人員達 68.2萬人，占兵團總人口的比重是21.96%，按照國際上通用的老齡化標準，一個國家或地區60歲以上（含60歲）人口占總人口的比重達到10%，該國家或地區進入老齡化社會。兵團比國際上通用的老齡化標準高出近12個百分點，老齡化問題日益嚴重、趨勢逐步加劇。

（四）較高素質的群體優勢減弱

兵團成立初期，一批經歷戰爭洗滌的“軍墾戰士”鑄劍為犁、創辦農場，在天山南北開展轟轟烈烈的大生產運動，在他們身上洋溢著“敢教日月換新天”的革命英雄主義浪漫情懷，隨后這支隊伍又加入了志在四方、被激情燃燒的青年學生大軍——八千湘女、上海武漢支邊青年、大中專畢業生，迎來了一批批復轉業軍人、志愿落戶兵團的內地青壯年，到改革開放初期兵團人口的政治素質、科技素養和文化水平在全國“名列前茅”;但是隨著國家相關政策的調整、發展戰略的轉移和老一輩兵團職工的相繼離退休及去世，造成了兵團人才大量外流、兵團人口的高素質優勢大幅度減弱。

雖然縱向看，兵團人口平均受教育年限在不斷增加，接受高等教育的人口比率增長明顯，但相對于全國來說，高素質人才集聚的群體優勢逐漸失去。2000年以前，兵團受教育水平高于全國和自治區平均水平，之后逐漸被超越，差距越拉越大。2005年全國平均受教育年限為8.01年，自治區為8.2年，而兵團僅為7.93年;2010年全國平均受教育年限為8.8年，自治區為8.14年，而兵團僅為8.07年。近年來，各師（市）、團場職工和社會從業人員的整體素質亦呈現明顯下降的趨勢，這是因為，最近幾年兵團先后從內地新招錄的職工大多來自貧窮落后的山區，其受教育年限普遍較低、組織紀律性也普遍較差，與當年接受的復轉軍人、城市青年相比，在精神面貌、文化素養等方面存在著較大差距[4]。

四、兵團人口發展對新疆經濟社會發展的影響

（一）兵團人口發展與新疆經濟社會活動

由于來兵團落戶的大部分人口來自國內文化、經濟比較發達的省市，各地群眾帶來了不同區域的生活習俗和傳統文化，并將不同地區的生產經驗、勞動技能和民俗文化傳統匯聚在了兵團農場，加上兵團以連隊為基本生產單位、以團場為主要管理機構的組織方式，極易促進不同區域（地區）文化的相互交流與融合，從而形成了兵團獨有的豐富多彩、互相包容，又兼有南北疆區域特點的師（市）團場文化。兵團人口的大量增加并且頻繁與地方和內地互動，在很大程度上加強了兵團與地方和內地在經濟、文化、科技等方面交流，極大改善了自治區人口的整體文化結構，提高了新疆人口的科技文化素養，對促進區域資源開發，加快經濟社會發展進程，發揮了巨大作用。

2018年，兵團以占自治區12.49%的人口規模交出了國內生產總值和工業、農業增加值分別占自治區20.62%和21.15%及32.24%的“成績單”，人均國內生產總值、工業和農業增加值，位居全國及自治區前列。兵團農業生產水平長期在全國處于領先地位，糧食、油料、甜菜、水果等人均占有量，均高于全國和自治區平均水平;兵團棉花單產、總產量位居全國省級行政區第一，為新疆和全國棉花生產起到了示范、引領作用;兵團的紡織以及棉紗、制糖、機制紙和化工、水泥、原煤、發電量等，在新疆占有較大比重，兵團已經建立起了較為完整的國民經濟現代產業體系，兵團的開發建設奠定了新疆現代工業和農業的基礎;兵團的發展將繼續影響和推動自治區經濟社會生態發展。

（二）兵團城鎮化發展進程與人口吸納

兵團現已擁有10個城市（石河子市、阿拉爾市、圖木舒克市、五家渠市、鐵門關市、北屯市、雙河市、可克達拉市、昆玉市和胡楊河市）、10個建制鎮（北泉鎮、梧桐鎮、蔡家湖鎮、金銀川鎮、石河子鎮、草湖鎮、沙河鎮、雙城鎮、博古其鎮和雙豐鎮）以及40多個墾區中心團場城鎮和100多個團場（部）城鎮及中心連隊居住區。初步形成了以兵團城市—墾區中心鎮—一般團場（部）城鎮—中心連隊居住區為發展節點，與自治區地州縣城鎮職能互補、具有兵團獨有特色的城鎮體系。

由于第一產業在兵團經濟格局中占有突出的主導地位，因而60多年來，兵團農業人口所占比例一直比較高，到2009年，兵團農業人口占總人口比重仍然高達50.4%，而非農業人口占49.6%;但是隨著兵團城鎮化和工業化發展戰略的實施及38個重點團場小城鎮的初步建成，徹底改變了兵團傳統師（市）和團場的結構布局，使得非農業人口比重有所上升，到2010年底，兵團非農業（城鎮）人口占總人口的比重達51.34%，首次超過農業人口比重;2018年兵團城鎮（非農）人口占總人口的比重已達66.2%，兵團城鎮化進程實現了歷史性的新跨越、新突破。但是由于兵團先后成立的城市、鎮（團部）分散在天山南北50多塊較大的綠洲、荒原上，構成了線型“串珠”式城鎮帶和片狀城鎮群，少部分駐守在延綿2千多公里的邊境沿線上，彼此獨立、遙遙相對、各自為政，使得兵團城鎮體系建設存在著布局分散、規模偏小、功能單一、結構失衡等突出問題;同時，由于兵團師（市）、團場特殊的地理、區位、生態環境，導致團場小城鎮交通不便、信息閉塞、生產和流通成本高，難以吸引資金、技術和人才的流入，社會經濟發展水平相對落后。

（三）兵團各師（市）布局與人口結構

兵團在北疆布有第四師（可克達拉市）、第五師（雙河市）、第六師（五家渠市）、第七師（胡楊河市）、第八師（石河子市）、第九師、第十師（北屯市）、第十一師、第十二師等9個師、6個市，110個團場城鎮，總人口207.83萬人，其中少數民族人口20.75萬人，占北疆兵團總人口的10%;兵團在南疆布有第一師（阿拉爾市）、第二師（鐵門關市）、第三師（圖木舒克市）、第十三師、第十四師（昆玉市）等5個師、4個市，69個團場城鎮，總人口102.73萬人，其中少數民族人口26.87萬人，占南疆兵團總人口的26.16%。北疆師（市）戶籍人口多、綜合實力強、建市比較早，市鎮團部常住人口占比大、連隊居住人口相對少、城鎮化水平高、漢族人口比例高;南疆師（市）戶籍人口少、綜合實力弱、建市比較晚，市鎮團部常住人口占比小、連隊居住人口相對多、城鎮化水平低、漢族人口比例低。

（四）優化兵團人口與國家邊疆治理

邊疆治理作為國家治理體系現代化不可分割的有機組成部分，包括治理目標的明晰化、治理原則的法治化、治理思維的系統化、治理過程的民主化、治理方式的科學化、治理主體的多元化、治理結構的網絡化、治理機制的協同化、治理績效的高效化和治理資源的多樣化。從國家邊疆治理的對象來看，實際上是如何實現一個區域（地區）人與人之間的和諧共處、人與經濟的可持續發展等;從國家邊疆治理的內容上來看，其所涉及政治、經濟、生態、文化等內容無一不與邊疆人口有著密切關系;從國家邊疆治理的目的來看，新疆社會穩定和長治久安總目標的實現還是要依靠新疆各族人民。因此，優化兵團人口資源是實現國家邊疆治理的重要途徑。新疆一盤棋，南疆是“棋眼”，當前優化南疆兵團人口資源的任務十分迫切，意義更加深遠。

（五）增加兵團人口與新疆人口安全

人口安全是指一個國家（地區）的綜合國力和國家（地區）安全不因人口問題而受損害，能夠避免或化解人口方面可能出現的局部性或安全性危機，也就是說在可預見的一定時間空間范圍內，當一個國家（地區）可能會因人口的數量、結構、分布而影響其正常運行時，需要有計劃地對當前人口進行有預期的調節，即對人口資源進行優化，以化解未來因人口問題而帶來的危機。

新疆漢族人口占總人口的比重2000年為39.21%、2010年為38.15%、2015年是36.49%、2018年是35.92%，近20年來新疆漢族人口在總人口中的比重呈現持續下降態勢。世界民族發展和歷代治疆經驗告訴我們，人口比例和人口安全是長治久安的重要基礎;國外學者的研究亦表明，種族的地理分布狀況在很大程度上決定一國或一地區能否出現種族沖突的可能性。針對新疆南疆四地州漢族人口僅占該地區總人口15%以下的狀況來看，增加兵團人口、重點是增加兵團漢族人口可以說就是確保新疆人口安全的重要基礎[6]。

（六）集聚兵團人口與發揮特殊作用

兵團特殊作用的“特”字集中表現在維穩戍邊看家本領的發揮上、先進生產力的示范上、先進文化的引領上、兵地融合民族團結的促進上、生態衛士職責的擔當上、區域發展協調的推動上和人口人才資源的優化上[7]。新時期發揮兵團特殊作用首先要從經濟社會結構上建立嵌入式的互動結構，真正形成在一個區域內的漢族與少數民族互相離不開，像“石榴籽一樣緊緊地抱在一起”;其次要在情感、文化上進行密切溝通、交流交融，進而達到在文化、文明層面上的高度認同，推動區域內各民族的大團結、大開放、大繁榮，促進邊疆少數民族地區經濟的大發展、大跨越，而這一切的最終落腳點都要表現在兵團人口的數量、結構和分布上。因此，集聚兵團人口，特別是集聚南疆兵團（一師、二師、三師、十三師、十四師）人口是確保兵團發揮特殊作用的核心保障。

五、兵團人口發展面臨的主要問題

（一）人口總量不足，與使命要求和發展需求不匹配

一定的人口總量（規模）是促進經濟社會發展的重要保障，人口數量（規模）過低，將導致區域勞動力供給不足，無法滿足經濟與社會發展的基本需要。新疆生產建設兵團肩負著“推動新疆發展、增進民族團結、維護社會穩定、鞏固國家邊防”的歷史使命，要求適度的人口總量（規模）作為其履行使命的重要保證。兵團人口數量增長緩慢，越來越難以適應兵團經濟社會發展的需求，近年來第一和第二產業就業人口都有大幅度減少，對于具有勞動密集型特征的農業生產而言，每年需要大量外來務工人員支援兵團一二產業的生產活動，第三產業兵團各師（市）還比較落后。因此，兵團人口從總量（規模）上看還不能與經濟和社會發展相匹配，人口總量和規模都需要大幅度提高。

（二）人口素質提高緩慢，難以支撐經濟社會快速發展

改革開放以前，由于國家對生產建設兵團執行特殊的人口支持政策，兵團人口的整體素質大大高于全國平均水平;但是，到了20世紀80年代中后期，由于人才大量外流，作為構成兵團人口主體的農牧團場人口素質呈現明顯的下降趨勢。據統計，20世紀80年代末90年代初，兵團各類人才共流失30多萬人，大多是醫療、科研、教育單位的業務骨干和技術管理人才。同時，高考制度恢復后，兵團考入內地院校的學生，畢業后回兵團就業的不足20%。與此同時，為補充農業生產一線勞動力的嚴重不足，兵團各師（市）從貧困省、區吸收的青壯年農民受教育程度普遍偏低。在新增職工中，文盲占15%，小學和初中文化程度占80%，高中和大專以上文化程度僅占5%，其中大學本科以上學歷的不足0.56%。人口素質提高緩慢難以支撐起兵團經濟建設和社會事業的快速發展。

（三）人口產業分布不盡合理，制約產業結構轉型升級

長期以來，兵團以農業為主導的產業結構，對第一產業尤其是農業的依附性很強，造成兵團人口的產業分布過多地集中在了第一產業，從兵團成立至今60多年的三次產業就業人口變化中可以看出，第一產業所占比重一直維持在50%左右，第二、三產業人口比重較小，工業、服務業發展嚴重滯后，吸納高素質人才的能力不強，難以為人口聚集提供更多的從業空間，從而導致兵團第一產業從業人員遠多于第二、三產業的從業人員。在兵團全面推進新型工業化和新型城鎮化戰略的大背景下，兵團三次產業從業人口及所占比重出現了一些變化，2018年，兵團全社會就業人口146.35萬人，其中第一產業就業人口39.85萬人，占總就業人口的27.2%;第二產業就業人口37.22萬人，占總就業人口的25.4%;第三產業就業人口69.28人，占總就業人口的47.3%。當然，南北疆各師（市）發展很不平衡。

（四）人口分布較分散，影響城鎮化、工業化推進步伐

兵團人口占自治區總人口的12.49%，但由于兵團屯墾戍邊的特殊使命，導致兵團下設的14個師（市）及179個農牧團場，嵌入式、插花狀分布在新疆160萬平方公里的廣袤土地上，形成了點多、線長、分散、面廣、復雜的人口分布特點，使得兵團在城鎮化建設過程中雖然形成了相對獨立的眾多小城鎮體系，但大部分規模偏小、布局分散、人口少、小而全、公共設施配套難，不僅使團場小城鎮之間相互影響帶動功能較弱，而且加大了建設難度，造成了大量基礎管網的重復建設和社會、生態等公共資源的巨大浪費，利用效率不高，同時也制約了兵團新型工業化戰略的有效推進。

（五）城市集聚人口能力有限 ，沿邊團場人口流失嚴重

近年來，兵團先后掛牌設立了鐵門關市、雙河市、可克達拉市和昆玉市，新建城市基礎設施建設明顯加快，城市面貌煥然一新，但是這批新建城市除增加了師直工作人口和餐飲商業人口“候鳥”式流動外，并沒有實質性的大規模人口遷入（增加）;兵團城市在戶籍制度管理方面雖然積極進行了一些改革探索，但依舊無法改變落戶人口增長緩慢、落戶后人員不穩定的現狀;石河子、五家渠、阿拉爾、圖木舒克、北屯等設立較早的兵團“老”城市，人口集聚效果也不明顯，部分城市和個別年份還出現了人口“負增長”現象，各類工業園區、開發區集聚、吸納人口的效果也不甚理想。 兵團有58個邊境團場、由于地處邊境沿線、交通出行不便、生活環境欠佳、收入福利偏低，加上基礎設施投入不足、社會發展相對滯后，產業結構單一、缺乏活力，長期以來邊境團場各類人才引不來、待不長、留不住，普遍存在著數量不足、性別比不合理、文化素質越來越低等問題，嚴重影響到了邊境團場的可持續發展，極其不利于邊境沿線師（市）社會穩定和長治久安、不利于兵團參與自治區“口岸經濟帶”建設。

（六）人口就業結構不盡合理，新職工隊伍不穩定

2018年，南疆兵團第三師（圖木舒克市）、第十四師（昆玉市）三次產業從業人員比重分別為42.0∶16.5∶41.5和62.2∶8.5∶29.3，北疆兵團第五師（雙河市）、第九師三次產業從業人員比重分別為41∶10.6∶48.4和43.6∶10.3∶46.1，第一產業勞動力就業人口比例達40%以上，第十四師高達62.2%[8]，第二產業就業人口顯然比較低，就業結構極其不合理;20世紀90年代以來兵團各師（市）團場針對人口下降、人才外流的現象相繼出臺了一系列招錄新職工、引進人才的實施方案和政策措施，也確實起到了增加一部分人口的實際效果，但是新招錄職工和引進人才隊伍很不穩定，除了個別承諾的政策兌現不徹底因素外，這些兵團新“兵”、團場新“職工”、市（鎮）新“居民”，對兵團精神、團場文化、特殊體制的共識、認同程度低，艱苦奮斗、扎根邊疆、無私奉獻的意識不如老一輩兵團職工強，這也是導致部分師（市）團場人員流失、流動性大，穩定性不高的原因。

六、兵團人口集聚的路徑選擇

四百年來的世界歷史表明，沒有永久的發達地區，也沒有永久的不發達地區;四十年來的改革開放史證明，落后地區只要抓住機遇、選準目標、砥礪奮進也能躍入發達地區行列。兵團向南發展、集聚人口的目標任務已經十分明確，大開發、大開放、大發展、大跨越的歷史新機遇也已經到來，新時代兵團人口集聚的主要路徑有。

（一）出臺具有高競爭力的人口集聚新政策

近年來，內地的武漢、西安、成都、鄭州、石家莊等一大批二線城市和三四線城市紛紛加入到了“搶人”大戰的行列，落戶門檻越來越低，各相關城市對人口——全部社會生產行為的基礎和主體爭奪已經進入“白熱化”狀態;新疆各地州（市）和兵團各師（市）也相繼出臺了引進人才、招錄新職工的安家落戶新政策，南疆師（市）由于特殊的地理、區位、人文環境，在這輪人口（人才）爭奪競爭中明顯處于劣勢。因此，要在原有的師（市）人口發展聚集政策的基礎上，研究、制定、出臺更具有競爭力、更加優惠的引進人才、招錄新職工的安家落戶政策是當務之急、發展之要、重中之重。

（二）不折不扣兌現師（市）聚人各項承諾

認真履行對公眾的承諾，是現代民主社會中責任政府的重要標志，是整個社會誠信體系的基礎和核心，對社會誠信體系的構建具有重要的示范效應和推動作用。兵團各師（市）組織、人力資源部門出臺的《關于引進人才、招錄新職工安置工作方案》的各項承諾，要百分之百、不折不扣地履行兌現，要千方百計、真心實意、最大限度地去解決引進、招錄人員的生活困難和工作問題，樹立起兵團人良好的信譽形象，堅決杜絕“門難進、臉難看、話難聽、事難辦”和推諉扯皮、不擔當、不作為的新官僚主義作風，把兵團各師（市）、團場、園區的機關營造成轄區各族人民群眾的貼心人和“娘家”。

（三）調整計生政策，提高人口自然增長率

加快促進兵團師（市）二孩生育政策的落地，對生育二孩的家庭進行適當的生育獎勵和補貼（參照20世紀80年代獨生子女政策）、幼兒階段的養育補貼（參照20世紀五六十年代兵團幼兒養育補貼政策），延長生育二孩家庭的產假（參照俄羅斯女性產假標準），規范家政服務市場、扶持培育托幼產業的發展，全面緩解生育二孩家庭的經濟壓力、家務負擔和后顧之憂。在適當的時候，全面放開兵團師（市）、團場漢族職工的計劃生育限制，實行與當地少數民族人口一樣的計劃生育政策;同時，制訂政策適度獎勵在師（市）、團場、園區工作就業，領辦創辦企業和經營商貿服務業的較高學歷夫婦生育三胎，加快提高兵團師（市）、團場人口的自然增長率。

（四）不斷優化產業結構，促進人口增加

加大農業內部結構調整力度，接受更多新職工就業。大力發展科技含量高、市場前景廣、吸納就業強、勞動密集型的設施農業，全面提升現代農業示范基地的建設水平，促進農業由規模數量型向質量效益型轉變;加快提升兵團新型工業化水平，建設一支紀律嚴明、作風優良的產業工人隊伍。著力發展農副產品精深加工、紡織服裝、裝備制造和戰略新興產業，推進各類工業園區的創新驅動和招商引資、產業落地能力;超前布局現代服務業，滿足各族群眾對美好生活的期待。推動生產性服務業向專業化和價值鏈高端延伸，推動生活性服務業向精細和高品質轉變，依托得天獨厚的兵團文化和豐富多彩的自然、地理景觀，創新發展兵團文化旅游產業。

（五）推進城鎮化進程，提高人口吸納能力

在新疆城鎮體系規劃框架下，兵團城鎮布局形成了以八師（石河子市）為中心的天山北坡墾區城鎮帶、以一師（阿拉爾市）為中心的天山南坡墾區城鎮帶、以十三師擬建紅星市為核心的東疆城鎮組團、以十師（北屯市）為核心的北疆邊境城鎮組團及以十四師（昆玉市）為核心的塔里木南緣城鎮組團，與自治區“一主三副”（烏魯木齊主中心，喀什、伊寧-霍爾果斯和庫爾勒副中心）城鎮體系嵌入式融合發展、具有兵團特色的“兩帶三組團”城鎮化空間格局。以人的城鎮化為核心，大力實施“城鎮提升”工程，使兵團城鎮成為各族職工群眾安居樂業的美好家園，促進轉型升級、示范現代文明、融合嵌入發展、集聚人口吸納人口的重要載體和平臺。

（六）讓兵團文化的陽光照進各族群眾心田

文化既是推動社會發展的重要手段，又是社會文明的重要標志;既是凝聚人心的精神紐帶，又是民生幸福的重要內容。要深化兵團文化體制改革，積極培育發展文化產業，推動公益性文化事業繁榮發展;加大文化產品生產供給力度，廣泛開展文明創建活動，全面提高廣大職工群眾的思想道德素質、科學文化素質、身體健康素質;組織實施好絲綢之路經濟帶南中北通道文化傳播與共建共享、邊境沿線文化長廊、連隊社區基層文化基礎設施建設、基層文化人才隊伍培養和各大墾區文藝精品等重大工程建設;同時還要高度重視推動新媒體的建設、運用和管理，尊重和把握傳播規律，積極傳播有價值、有生命力的先進文化，以優秀的兵團現代文化鼓舞人、激勵人，構建覆蓋兵團師（市）、團場輻射地方的現代兵團文化引領示范區。

參考文獻：

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責任編輯：彭銀春