環境公益訴訟的雙重困境與改革突破

武剛 陳冉

[摘要]我國生態環境法律保障已經實現在刑事、民事、行政領域的全覆蓋，特別是隨著兩大訴訟法的修改，使得環境公益訴訟成為檢察機關依法履行法律監督職能，保護環境資源的有力抓手。完善生態環境公益訴訟制度作為推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求之一，對維護國家生態安全更有著至關重要的作用。但在司法實踐中，仍存在對檢察機關依法履職形成掣肘的諸多障礙，亟需從理論根源與現實困境展開剖析，彰顯檢察機關啟動公益訴訟的審慎性考量，平衡法律監督職權與行政職責之關系，強化行政、司法機關和社會組織的良性互動，推動環境公益訴訟實踐提質增效。

[關鍵詞]環境公益訴訟;生態安全;法律監督;檢察機關

[中圖分類號]D922.6 ? ? ? ? ? ? ? ? ?[文獻標識碼]A ? [文章編號]1009—0274（2020）04—0091—05

[作者簡介]武剛，男，蘭州大學法學院在讀碩士研究生，研究方向：行政法學;陳冉，女，甘肅省蘭州新區人民檢察院檢察官助理，法學碩士，研究方向：訴訟法理論與實務。

近年來，我國在立法和司法實踐層面逐步探索并確立生態環境公益訴訟制度。2012年修改的《民事訴訟法》明確規定，如果發現污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，根據法律規定的機關和有關組織可以向法院提起訴訟。這一條文的規定賦予了法定的機關和組織提起民事環境公益訴訟的原告主體資格，以“公益訴訟”方式為生態環境保護提供法治保障的序幕得以拉開。2014年修改的《環境保護法》進一步明確和保障了社會組織提起環境民事公益訴訟的權利。2015年，全國人大會常委會決定，授權檢察機關在北京、內蒙古、吉林、甘肅等十三個省、自治區、直轄市，圍繞生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域開展提起公益訴訟試點工作，檢察機關正式開啟了提起環境公益訴訟的業務實踐，并逐步在全國展開。[1]2017年，隨著《民事訴訟法》與《行政訴訟法》“互動式”修改，檢察機關提起環境行政公益訴訟具有了重要法律依據，奠定了環境公益訴訟實踐能夠取得顯著效果的堅實基礎，助推我國公益訴訟制度的發展與完善。

2019年10月，黨的十九屆四中全會通過重大決定，從四個方面為切入堅持和完善生態文明制度體系，特別強調了完善生態環境公益訴訟制度。[2]全會決定體現了完善生態環境公益訴訟制度的重要價值和深遠意義，也通過此舉對環境公益訴訟實踐探索中取得的重要經驗進行梳理積累，指引檢察機關逐步認識、分析和破除公益訴訟難題困境，不斷解決好司法實踐中顯現出的突出問題，讓檢察機關的法律監督職能優勢得以充分彰顯，形成推動生態環境司法體系完善的有效路徑，并在國家治理體系和治理能力現代化過程中不斷進步提升。[3]

一、思維固瘴：法律監督權與行政權的邏輯掣肘

我國檢察機關的基本屬性是政治屬性、人民屬性、法律監督屬性、社會屬性以及開放屬性，檢察權的行使必須堅持正確的政治方向，必須站穩人民立場，始終不渝地堅持全心全意為人民服務的宗旨，始終堅持把實現好、維護好、發展好人民群眾的根本利益作為檢察工作的動力與目標。檢察機關提起環境公益訴訟，正是法律監督職能得以充分發揮的生動體現，也是以法治思維、法治方式切實維護國家和人民利益的有力抓手。《憲法》明確規定，檢察機關是國家的法律監督機關，監督國家機關及其工作人員依法履職盡責。新修訂的《行政訴訟法》第25條補充到，檢察機關能夠在下列領域發揮對行政部門的監督職能，即生態環境資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等。在上述領域，如果發現有關的行政機關并沒有按照法律規定采取措施或者不作為，造成國家或社會公共利益損害的，則檢察機關應當向該行政機關提出檢察建議，即啟動訴前程序督促有關部門依法履職盡責。如果行政機關沒有依法履行職責的，則檢察機關應當依法向法院提起訴訟。該條文的補充有效拓展了檢察機關依法監督行政機關履職盡責的內涵與外延，從我國司法實踐層面對法律監督權與行政權進行了一次較為深刻的橫向配置。

而事實上，自檢察機關開展環境公益訴訟實踐以來，由于“行政權力本位思想”在實際中還廣泛存在，部分行政部門主要負責人仍不能破除陳舊的思想束縛，欠缺從提升國家現代化治理效能層面的綜合考量，甚至將公益訴訟制度視為行政權有效行使的障礙，使得檢察機關在辦理具體案件的過程中仍受到行政機關的阻礙甚至干預，對檢察機關履行法律監督職能形成了掣肘，公益訴訟實踐遇到重重阻力。需要清楚認識到的是，與西方資本主義國家所謂“三權分立”不同，我國是單一制國家，堅持黨中央集中統一領導，必須在堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一下行使司法權、行政權。[4]而在我國語境中，司法權還包括了檢察權，檢察機關發揮法律監督職能從廣義上視為行使司法權力，如果檢察機關與行政機關在公益訴訟過程中出現分歧和矛盾，實際上消解了我國獨特的體制優勢，將會對我國司法、行政體制的穩定運行產生不利后果。由此看來，在我國司法權與行政權必須是同向關系，其根本目的都是維護國家和人民的利益，完全可以實現并行不悖的效果。行政機關和檢察機關在依法履職過程中的監督與被監督關系，實質上是全面深化改革過程中國家公權力層面的橫向再配置，只是在外觀上體現出了相互制約的風格，并不會從體制上形成障礙。在堅持依法行政原則下，同樣需要倡導合理行政、高效行政，這就使得監督成為必然選擇。在司法權與行政權的橫向配置過程中也必須清楚地認識到，行政權具有靈活、高效的特點，在公共事務處理方面具有明顯的優勢;司法權則是以國家強制力手段反映人民意志與人民權力，兼具審慎、保守的特點，體現著秩序與權威，也發揮著規范和維護公共利益的價值與功能。綜上分析，法律監督權與行政權在公益訴訟制度層面的目標具有一致性，在公益訴訟的不同階段要兼顧二者的特點，并非以“訴”為目的，避免造成主次、上下的邏輯關系，而是要充分考量各自的職責職能，增進良性互動，防止權力越位或者造成掣肘。

二、現實困難：環境公益訴訟案件調查取證遭遇瓶頸

全國檢察機關開啟環境行政公益訴訟實踐以來，在法律規定的領域和范圍領域取得良好的法治效果和社會效果。新《行政訴訟法》實施兩年多來，全國檢察機關在環境資源保護領域的公益訴訟案件數量持續增長。以甘肅為例，自兩大訴訟法明確規定了公益訴訟制度后的一年間，全省檢察機關共摸排1486件公益訴訟案件線索，對1290件進行立案。其中，排首位的生態環境和資源保護領域公益訴訟線索，立案979件，履行訴前程序816件，提起訴訟85件，其中民事公益訴訟（含刑事附帶民事公益訴訟）54件，行政公益訴訟31件。[5]后因祁連山生態環境破環事件，檢察機關環境公益訴訟圍繞祁連山生態環境修復開展了大量工作，取得了較為顯著的成果。面對數量如此之大的公益訴訟案件線索，檢察機關在實際辦案中難免遭遇瓶頸，特別集中在案件線索甄別、走訪排查、證據調取等方面。祁連山國家公園總面積5.02萬平方公里，分為兩大片區，甘肅片區3.44萬平方公里，占總面積的68.5%;青海片區1.58萬平方公里，占總面積的31.5%。各片區內都存在豐富的地形地貌景觀類型和變化復雜的氣象水文，地跨甘青兩省不同的縣域行政區劃，以及具有明顯差異的風土人情。各片區基礎設施建設、環境監測技術條件也有較大區別。前期的摸排調查中，在祁連山環境污染事件中有179 家企業造成了保護區內的大氣、土壤、水源等各類不同程度的污染，由于環境中存在諸多不確定變量，使得環境污染案件的證據很容易受到時間、天氣變化的影響，原有證據難以固定，極易造成證據滅失，加大了檢察機關摸排線索、立案調查和提起公益訴訟的難度。除此之外，關于調查取證的瓶頸更大程度上存在于檢察機關本身。

第一，檢察機關辦案人員一般不具備環境資源保護專業知識，更缺乏必要的技術手段支撐，需要依托第三方評估機構通過委托鑒定、評估、審計的方式作出，主要依賴于鑒定意見、專家意見等。而涉及由侵害行為造成的生態環境損害包括應急性處置、環境修復、服務功能損失的鑒定評估時常具有綜合性特征，目前具備此類能力且可供選擇的環境損害鑒定評估機構不多。在委托第三方評估后，檢察機關需要根據環境案件損害結果、造成損失以及社會影響做出判斷，倘若不足夠立案，會使檢察機關在前期取證、評估中消耗過多司法成本和資源，甚至出現前期鑒定費用超出實際環境損失的現象，法律和社會雙重效果難以實現。

第二，《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》與《最高人民法院最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》盡管已成為檢察機關辦理公益訴訟案件的直接依據，但在公益訴訟案件具體程序方面還存在一些不足。例如，二者都規定人民檢察院在公益訴訟案件辦理過程中，可以向有關單位和組織、個人調取證據，他們應當予以配合，這是獲取證據材料的常用有效方式，但由于缺乏法律明確授權，對于不予配合的情形，檢察機關卻沒有保障性救濟措施，實踐中不乏遇到被調查人不配合的情形，他們經常以不同理由拒絕配合提供相應證據、消極應付甚至對抗調查，使得調查取證舉步維艱，檢察機關通常以檢察建議或致函的方式請求協助，這對案件的實際判斷將存在失真風險，影響著檢察機關對公益訴訟案件的最初判斷，甚至影響訴訟的實際效果。[6]

第三，實踐中檢察機關最難開展的事實認定部分就是行政機關的“不作為”與“拒不履行法定職責”兩個關鍵點，其原因在于調查核實范圍和流程不明確。一是過于注重對于主觀性“不作為”的判斷。從現有基層檢察院審查的行政公益訴訟線索來看，應當作為而不作為的案件實屬少數，特別是主觀因素上的不作為，顯然被已經納入到檢察機關的法律監督范圍。二是缺乏對客觀性“不作為”的分析判斷。與之前的主觀性“不作為”相比，客觀性“不作為”是否應當被視為啟動公益訴訟的必要條件，就應該要結合實際具體分析了。例如，在內蒙古呼和浩特市某區建筑垃圾污染環境案件中，該區檢察機關收到群眾反映線索之后，認為轄區城市管理綜合執法大隊沒有依法履行職責。但經調查，發現該產生建筑垃圾的區域屬呼和浩特市新開發地段，尚未劃入具體行政區域管轄，因此檢察機關認定的城市管理綜合執法大隊并無尚未產生法律上所規定的責任和義務，且不具有清理垃圾所需的經費保障，致使出現建筑垃圾堆放現象。就此案件來看，并不能簡單認定行政機關“不作為”，是由于其他原因的限制造成了客觀上的“不作為”。顯然，對這一類案件的調查取證，檢察機關應充分考量客觀性“不作為”的證據調查，以便在后續過程中對行政機關依法履職情況作出準確、公正的判斷。綜上而言，公益訴訟案件的調查取證工作是對檢察機關的巨大考驗，只有充分掌握證據，才能使檢察機關在履行國家法律監督職能過程中維護公平正義。

三、解決前提：凸顯環境公益訴訟中的審慎性考量

通過行政手段實現治理目標既可以提高效率，又可以降低治理成本。在環境行政公益訴訟案件中，檢察機關需要判斷行政機關依法履行職責是否到位，實際上也是對檢察機關的反向提醒，即環境資源領域的第一道法律防線應由行政機關嚴守。通過現實案件的辦理，我們發現行政機關保障行政管理得以實現的方式主要依賴于行政執法，而環境領域的行政執法中最常見的四種執法方式：責令限制生產、停產整治，責令停止生產或使用，責令停業、關閉，責令停止建設，如果能夠發揮預期法律效果和社會效果，實際上對制止環境污染和停止繼續環境破壞能夠起到強有力的作用，也能體現出節省司法資源，維護司法權威之效。因此，公益訴訟的啟動保持審慎態度，特別是檢察機關要依法給予行政機關盡職履責時間與空間。

與此同時，我們需要反思檢察機關在公益訴訟案件中行使法律監督職能的條件是否充分必要，如果說訴前程序是公益訴訟的前提，則法律監督職能的行使與啟動應當成為訴前程序的前提。盡管訴前程序可以很大程度上減少司法資源浪費，但是一旦由檢察機關介入，實質也就是進入到廣義上的司法程序。回顧之前談到的司法權與行政權的顯著區別，在于前者更加保守穩健，后者趨于主動靈活，倘若行政權的履行能夠使公益訴訟保護的法益得以實現，何以非要動用司法資源介入行政執法？環境公益訴訟推進以來，“能動司法”理論成為支持檢察機關以積極主動的態度介入環境案件的依據，這自然無可厚非，但是“能動”不意味著“越位”，更不意味著“示范”，如果司法權搶先于行政權介入生態環境保護領域，帶來的不利后果則是客觀上加劇行政機關“怠政”情形。有學者指出，能動司法的前提是尊重和保障行政權的充分運行，能動司法不能代替行政機關行使職權、履行行政職責，司法權最恰當的出場時機應當是行政權不足以救濟之時。[7]在這一前提之下，公益訴訟才能更加符合我國制度優勢與特點，以司法促行政的價值會更加顯現。

我國社會正處在改革轉型的關鍵期，全面深化改革和提升國家治理能力，都需要突破傳統的“過于主動”思維。在此，有兩個方面需要注意：一是在公益訴訟制度中應回歸憲法原則，以強調檢察機關的監督職能為主，這就要理清法律監督的內涵與外延。我國檢察機關的職責來源于憲法，而其他法律通過規定公益訴訟將法律監督職能擴大至以生態環境為代表的相關領域，主要目的是通過檢察機關法律監督督促行政機關切實依法履職，行政機關不能履職到位則以“訴”相待，并無讓檢察機關直接參與一線執法之意。二是應考量司法權存在范圍有限性與運行成本。[8]隨著司法體制改革不斷深入，檢察機關的具體職責發生了重要變動，雖然兩大訴訟法的修改給予了檢察機關提起公益訴訟的權力，但不能突破法律規定的范圍和領域，更不能超出檢察機關的能力范圍，一旦環境公益訴訟代替環境執法成為環保工作的常態，將造成司法資源的過度消耗，反而降低了及時止損的效率，產生不利影響。

綜上，“能動司法”理論在公益訴訟實踐中也應保持審慎態度。從現實意義上講，我國司法體系中所具有的“能動性”與“審慎性”只是對應關系，并非矛盾沖突，反而能夠形成互補。在環境行政公益訴訟中，唯有在審慎的前提下，堅持以法律監督職能為主，合理適度動用司法權力，并積極督促引導行政機關發揮優勢、恪盡職守，才能兼顧公益訴訟制度的權威與效率，實現長久之治。

四、改革提升：推動執法、司法與社會參與的良性互動

近年來，社會組織和公民提起公益訴訟的原告主體資格是實務部門和法學界討論的熱點，盡管《民事訴訟法》的修改給予了法定組織提起民事公益訴訟的資格，但是涉及行政公益訴訟的案件仍是以檢察機關為原告，社會組織參與公益訴訟實踐仍然有限。自最高人民法院發布《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》以來，民事環境公益訴訟案件數量一直保持增長態勢，但遠少于檢察機關提起的行政環境公益訴訟的數量。數據顯示，全國符合法律規定并能夠提起公益訴訟的環保組織約有700家，而在開啟民事環境公益訴訟第一年，僅有9家環保組織成為原告，案件數量也僅有44起。而到了2019年，也就是公益訴訟試點以來的第5年，民事公益訴訟與行政公益訴訟案件數雖不平衡，但是在提起訴訟和判決方面，民事案件數量遠超行政案件數量（見表1）。從一定程度上反映出社會組織在公益訴訟中發揮的巨大作用。1

完善生態環境公益訴訟是實現國家現代化治理的現實抓手之一。在社會治理過程中，有很多可選的方式，有行政手段、法律手段、經濟手段、道德約束等，不能單純依靠其中一個方面，而是要考慮發揮其合力，法律手段也不能脫離其他治理方式的配合。[9]首先，黨的十九屆四中全會通過的重大決定同時也指出，推進生態環境領域綜合執法，建立區域或跨區域環保綜合行政執法機制，這無疑是以法治方式維護生態安全的前置位選擇，能夠充分體現綜合行政執法模式在公共事務管理中的效能。其次，作為對環境資源糾紛復雜性的回應和綠色發展的現實需求，環境資源司法正朝著專業化趨勢發展，其表征即為專業司法機構的普遍建立。[10]近年來，部分地方林區法院、林區檢察院的建立，將專門性的司法審判權和檢察權下沉到生態環境保護一線，提供堅強有力的司法保障，更是對完善環境公益訴訟制度提供新的著力點。最后，《民事訴訟法》和《環境保護法》的修改，保障了“法定機關和有關組織”提起公益訴訟的原告資格，授予了在環保領域具備專業知識與能力的社團組織提起公益訴訟的資格，體現了公益訴訟制度所獨具的開放性、公共性，為檢察機關形成有力補充，相信隨著多元主體逐步參與，這項制度的“公益”概念將更加彰顯。

縱觀域外，公益訴訟的優勢即在于社會參與，“公益”的保護如能通過公眾參與實現，更能使公益和社會公眾產生更加密切的聯系，也將會引導社會形成良好的法治意識，特別在涉及生態環境、公共衛生食品安全等方面產生牢固的法律防御體系，真正發揮以監督實現法治的價值目標。國家治理現代化背景下，檢察機關提起環境公益訴訟制度受到新發展理念的影響，形式與內容都在與時俱進，逐步形成新格局。在公益訴訟案件的前期，執法、司法與社會三方主體要更加暢通聯動機制，注重積極主動吸收社會團體和專業組織的意見建議，通過信息共享、溝通會商加強工作銜接，加強環境行政執法、司法和社會守法的良性互動。這一過程中，檢察機關要同審判機關建立對接平臺，特別為環境資源專門審判創造協同條件，構建協作聯絡機制，以巡回審判方式作為環境公益訴訟的有機補充。后續，更需要通過制度改革完善，政府、社會組織和公民共同籌集設立民事環境公益訴訟支持基金，促進社會組織或公民在提供證據線索、調查案件事實、參與訴訟程序等方面提高參與積極性，使得執法、司法與社會三方主體形成合力，確保公益訴訟案件依法妥善辦結，最終實現環境公益訴訟制度法治目標和社會價值的有機統一。

結語

檢察機關提起公益訴訟已經成為行政環境公益訴訟的重要方式，也是現代化治理下保障生態環境安全的重要手段。盡管公益訴訟實踐已有五年，但是我們仍要認真檢視資源環境領域的公益訴訟制度，從理論認識與實務操作兩個維度進行探討，既要積累已取得的寶貴經驗，又要正視制度構建與治理目標之間存在的差距，精準把握公益訴訟實踐中存在的困境，消解思維掣肘、破除制度瓶頸，充分發揮檢察機關法律監督職能優勢，有效依托社會組織的廣泛參與，助推我國環境公益訴訟制度發展完善。

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責任編輯：楊偉民