探索建立大運河生態保護聯動機制

姜師立

大運河生態環境是大運河價值不可分割的重要組成部分。省委書記婁勤儉在省委十三屆八次全會上指出，沿大運河地區，流淌著千年的文化，運河今天仍然發揮著重要的航運水利功能，要系統推進歷史文脈傳承、生態環境修復、岸線景觀塑造、綠色經濟發展，一體建設高品位、高水平的文化走廊、生態走廊、旅游走廊，形成江蘇的美麗中軸。近百年來，由于自然變遷、人文破壞和保護不力，大運河面臨著資源環境形勢嚴峻、生態空間擠占嚴重、生態保護合作機制亟待加強等突出問題。如何做好大運河的生態保護是擺在我們面前的一道重要課題。

作為線性活態遺產，大運河分屬沿線8個省（直轄市）、37座城市的150個區縣管理，這些省或市、縣各管一段，大運河被分隔成了一段段的小運河。目前，大運河統籌協調管理機制尚未健全，特別是大運河的水生態保護，既涉及多個省、市、縣（區），又涉及眾多行業部門。大運河的水系是相通的，靠單個城市保護運河生態是不現實的，需要沿線城市打破“一畝三分地”，共同發力、優勢互補，形成區域合作、互聯互通、資源共享的格局，如此才能真正治理好運河生態環境。因此，要建立大運河全流域的生態保護聯動機制，通過合作組織、流域性立法、規劃銜接和生態補償機制的建立，調動沿線省市和不同部門保護大運河水生態的積極性，共建共享推動形成綠色發展模式和綠色生活方式，將大運河打造成河湖岸線功能有序、生態空間山清水秀、農業空間綠色宜居、城鎮空間特色突出、山水林田湖草生命共同體相得益彰的“美麗運河”。

成立大運河生態合作組織。從地域上看，大運河沿線城市之間不同類型的利益訴求多、矛盾多，協調起來難度大，目前還缺少一個跨區域協作的有效平臺。從功能上看，在國家市縣層面，大運河都分屬不同的管理部門，缺乏整體規劃和統一的管理協調機制。因此，要推動成立跨地區的合作平臺，做好大運河的生態保護。2017年4月，徐州、宿遷、淮安、泰州、揚州等5市代表共同成立了江淮生態大走廊運河城市生態合作組織，達成共建共享江淮生態大走廊共識。在此基礎上，要擴大參加城市范圍，爭取吸納江南運河、浙東運河及大運河沿線所有城市參加，成立大運河全線城市的生態合作組織。不僅如此，還要借鑒申遺過程中的協調聯動機制，推動運河沿線城市建立跨地區、跨部門的大運河生態保護聯動機制，形成合理的協調機制和分工體系。通過全國層面大運河生態保護聯動機制的建立，實現跨市、縣流域的環境綜合整治，全面實行區域水環境共保、共防、共治，實現區域生態建設一體化。

推進大運河流域性立法。用法治思維推進大運河文化帶建設是確保大運河文化遺產保護、文化價值弘揚、生態保護修復、沿線環境建設落到實處的必然要求。在大運河文化帶建設中，有些地方理念不新、站位不高，擬建或在建工程項目對大運河環境風貌造成新的損傷，難以展現水與岸、河道與建筑、功能設施與人文景觀的協調之美和整體之美。解決這些突出問題，亟需通過立法規范引領，為大運河文化帶建設保駕護航。大運河遺產的線性特點，使得大運河保護立法要樹立全線“一盤棋”思想，注重頂層設計，探索流域性立法，從現在的按區域管治轉向按流域管治，構建一個具有統一約束力和規制力的保護體系，形成流域共治、戰略共保的工作格局。在立法中要按照統籌兼顧的原則，妥善處理好保護與利用的關系、遺產管理與水利航運管理的關系、文化功能與航運功能的關系。要通過專項立法，落實保護第一、生態優先的方針，真實完整保護傳承運河文化。結合國土空間規劃，對各類文物本體及環境實施嚴格保護和管控，嚴防大拆大建、監管失控，合理保存傳統文化生態，注重對文化元素、建筑材質、環境景觀的融合協調，完美展現運河風貌。在針對大運河遺產保護和文化帶建設立法時也要特別強調生態保護的重要性和水生態保護聯巡聯防聯治協調機制，主動對接省重點功能區戰略，鼓勵和支持大運河沿線城市加強協同創新、聯動發展。沿線各地在做好自身的大運河保護立法的同時，還要創新社會治理模式，將地方上好的做法推動上升為制度，進一步推動系統治理、依法治理和綜合治理，為大運河文化帶建設提供生態保障。

加強大運河規劃銜接。在進行大運河文化帶建設頂層設計和戰略規劃時，要高起點定位，整體上考慮。沿線城市在規劃之初就要形成協同發展、跨專業領域合作的態勢，形成既有合作、又有分工的文化帶、生態帶、旅游帶規劃編制機制。大運河遺產分屬不同部門管理，在編制相關大運河規劃時要推動水利航運、園林建設、文化、旅游等部門注重規劃銜接。中辦、國辦發布國家發改委編制的《大運河文化保護傳承利用規劃綱要》后，水利部、自然資源部、文化旅游部、國家文物局分別編制了文化遺產保護傳承、河道水系治理管護、生態環境保護修復、文化和旅游融合發展等4個專項規劃。沿線各省市在編制《大運河文化帶建設規劃》《大運河旅游發展規劃》《大運河生態保護規劃》《大運河國家文化公園實施方案》等規劃方案時，既要與這些上位規劃銜接，也要做到相鄰省市之間的規劃銜接。同時，在一個城市內也要做好大運河遺產保護規劃、大運河文化保護傳承利用規劃、大運河旅游發展規劃、大運河航運發展規劃、大運河生態保護規劃等多項規劃之間的銜接，處理好保護與利用的關系，既要保護好運河物質遺產，又要保護好運河的非物質文化遺產;既要保護好運河的文化資源，又要保護好運河的生態;既要保護好運河遺產區、緩沖區范圍內的文化生態資源，又要保護好運河風貌協調區、視覺廊道，以及運河沿線城鎮聚落的文化與生態;既要保護好運河的主航道流經的區域，又要保護好歷史上的運河遺址以及運河支流水系的生態環境和文化環境，讓大運河遺產永續留存。

建立大運河生態補償機制。建立生態保護補償機制，是建設生態文明的重要制度保障。在綜合考慮生態保護成本、發展機會成本和生態系統服務價值的基礎上，對生態保護者給予合理補償，是明確界定生態保護者與受益者權利義務，使生態保護經濟外部性內部化的公共制度安排，對于實施主體功能區戰略、促進運河全線共享保護成果、促進人與自然和諧發展具有重要意義。構建大運河生態保護聯動機制離不開生態補償機制的設計。要推動構建公平公正、權責一致的生態補償制度，探索建立縱向和橫向兩個維度的生態補償。縱向上，突出以獎代補的生態補償機制。對水質改善較好、生態保護貢獻大、節約用水好的市、縣加大補償力度，進一步調動保護生態環境的積極性。橫向上，建立區域流域上下游“雙向補償”機制，堅持“誰保護、誰受益”“誰貢獻大、誰受益”的原則，制定覆蓋大運河文化帶區域內主要河流的區域補償制度，確保屬地管理責任得到有效落實。同時，推進重點項目資金扶持政策的建立，推動中央及省級財政對大運河文化帶建設中的水生態保護項目建立資金扶持政策，對沿線已列入國家專項規劃的項目如江淮生態大走廊建設、南水北調東線工程建設等重點項目，給予一定的專項政策扶持和資金支持。用政策來統領沿線城市合力保護大運河生態環境，編制生態保護規劃，出臺保護標準，為大運河文化帶建設和大運河國家文化公園建設提供生態保障。通過上下游的利益平衡和環境生態保護補償，實現全流域協調有序的全面保護，讓大運河成為美麗中國、美麗江蘇的重要支撐。

（作者系江蘇大運河文化帶建設研究院特聘研究員）

責任編輯：孫秋香