江蘇政務服務立法的基本特征和完善路徑

錢寧峰

政務服務便利化是政務服務建設的目標，政務服務立法的關鍵在于實現政務服務行為的規范化。政務服務行為在法律上表現為行政許可，在行政上則表現為政務服務過程。要推動政務服務便利化，必須從立法上對政務服務行為予以規范，對政務服務過程進行優化。隨著我國“放管服”改革的深化，政務服務立法層出不窮。在中央層面，國務院制定有《關于在線政務服務的若干規定》。在地方層面，有些地方人大和政府制定了政務服務地方性法規和地方政府規章。2020年5月15日，江蘇省人大常委會通過《江蘇省促進政務服務便利化條例》（以下簡稱《條例》），從政務服務便利化維度對政務服務活動予以規范化，標志著江蘇政務服務立法進入新的階段。當前，江蘇各地都在加強營商環境建設，政務服務環境成為重中之重。這就需要進一步提升政務服務立法水平，為優化營商環境提供法治保障。

政務服務立法的基本特征

隨著“放管服”改革的逐步深化，江蘇政務服務立法力度也不斷加強，在立法項目安排、立法條款制定以及立法實施方面相應增加政務服務內容。從總體來看，江蘇政務服務立法正在從分散立法走向集中立法，從邊緣立法走向中心立法，形成了具有江蘇特色的立法模式。

在立法精神上突出政務服務便利化。政務服務便利化體現了服務型政府的基本要求。盡管江蘇在許多立法中將政務服務便利化作為專門條款，但是《條例》將其作為立法主題的做法在全國尚屬首次。從該條例來看，其在第二章專門設置“一般規定”，體現了對政務服務便利化規定履行的把握，并貫穿于其他章節內容之中。在立法上，將政務服務時間、空間、方式、材料等內容通過法律條款予以表述。特別是《條例》以專款形式規定了江蘇“3550”改革中開辦企業、不動產登記和工業建設項目施工許可的辦結期限。這一規定在全國政務服務立法中可謂別開生面。

在立法結構上把握政務服務流程。政務服務立法結構是立法者考慮的重要內容，關系到政務服務立法本身的科學性。目前，其主要有兩種立法構造形式：一是以政務服務事項為主，如《浙江省保障“最多跑一次”改革規定》;二是以政務服務管理為主，如《四川省政務服務條例》和《重慶市政務服務管理辦法》。上述兩種形式均考慮到政務服務體制的基本安排，具有一定的合理性。作為江蘇政務服務的綜合法，《條例》則另辟蹊徑，以政務服務流程為分類方式，在第三章中按照行政許可流程對行政機關開展行政許可便利化作了明確規定。這就使行政許可行為得以規范。

在立法技術上規范政務服務建設。政務服務建設涉及面廣，其不僅涉及政務服務體制機制，而且需要相關配套制度安排。從各省立法來看，政務服務建設范圍始終難以準確界定。江蘇在政務服務分散立法中也存在類似情況。《條例》內容涉及政務服務組織體制、政務服務運行機制、政務服務保障制度等方面，可為政務服務便利化提供良好法治環境。

政務服務立法存在的難題

盡管江蘇政務服務立法不斷創新，努力搭建“放管服”改革的基本法律框架，但是從政務服務立法本身來看，仍然存在一些需要解決的問題。

政務服務專門立法數量還不多。雖然省級政務服務立法已經突破，但是設區市的相關立法并不多見，且多以政務服務文件形式出現，如2017年《徐州市規范和優化政務服務監督管理辦法》。即使涉及政務服務相關領域，也同樣是以政府文件形式制定，如2019年《連云港市公共數據開放與開發利用管理暫行辦法》。值得注意的是，一些設區市安排了優化營商環境立法項目，但是其并不是政務服務專門立法。無論是已經制定的政務服務文件，還是準備實施的立法項目，均沒有突出政務服務的專門性，尚未形成立法規模，進而產生立法效應。

政務服務立法條款相對單一。盡管政務服務立法專門立法不多，但是政務服務立法條款在江蘇地方立法中并不少見。例如，《江蘇省開發區條例》第34條就以三款形式對開發區行政審批作了明確規定。又如，《南京市人大常委會關于南京江北新區行政管理事項的決定》對行政審批機構作了授權規定。這些立法往往側重于集中審批要求，而沒有對政務服務各個方面進行全面規范。

政務服務立法范圍比較模糊。從各地政務服務立法范圍來看，其更多地側重于政務服務管理監督，而沒有突出政務服務行為本身，導致政務服務在立法上無法以法言法語形式予以表述。雖然《條例》在這一方面有所突破，但是政務服務并不僅僅限于行政許可服務，而是一個復雜的政務服務系統。因此，要對政務服務進行規范，既要抓住立法根本，也要形成配套立法體系。

政務服務立法的完善路徑

完善當前江蘇政務服務立法，必須以《條例》制定和實施為契機，結合江蘇“放管服”改革規劃和建設情況，及時安排政務服務立法項目，加快政務服務立法進度，提升政務服務立法水平。只有這樣，才能拓展政務服務立法思路，擴張政務服務立法空間，從而增強政務服務立法的實施效果。

構建政務服務立法體系。隨著江蘇十三個設區市獲得立法權，地方性法規和地方政府規章已經成為推動政務服務的重要手段。盡管2015年《立法法》對地方立法事項作了列舉規定，“城鄉建設與管理”事項沒有明確的解釋，但是政務服務建設與管理毫無疑問屬于城鄉建設與管理事項之一。這就需要江蘇各地充分利用地方性法規和地方政府規章兩種形式，結合本地實際，因地制宜地開展政務服務立法工作。政務服務地方性法規要立足綜合性、本土化、創新性，形成本地區政務服務基本法。政務服務規章要立足于專門性、專業化、管理性，形成政務服務具體法。通過地方立法，將具有普遍性規律的政務服務經驗轉化為法律內容，從而提供標準化的政務服務依據。

把握政務服務立法幅度。“放管服”改革涉及權力下放、行政管理和公共服務三大領域，橫跨行政審批、行政執法、行政監管等行政活動。其內容之復雜在一定程度上給立法者造成了選擇困境。從廣義上說，所有“放管服”改革事項均與政務服務有關，都可以納入政務服務立法之中。而從狹義角度來看，政務服務通常是指行政許可行為。但是，如果將政務服務立法局限于行政許可領域，那么就可能限制政務服務立法的空間。所以，政務服務立法幅度既不能毫無邊際，將“放管服”改革所有事項均作為立法對象，也不能過于狹窄，自我收縮在行政許可行為領域。《條例》實際上較好地把握了政務服務立法幅度，既注意到與行政許可立法的銜接，也拓展到行政審批各個領域。江蘇各地政務服務立法應該秉持此種立法思路，將行政審批相關內容納入政務服務立法范圍。

完善政務服務立法內容。從立法內容來看，政務服務立法無非涉及組織法、行為法和程序法三大領域。在組織法方面，政務服務立法既要關注專門行政審批機構，也要規范政府及其各級部門在政務服務體制中的定位，科學配置不同部門的政務服務職責，做到權責一致、權責相應。在行為法方面，政務服務立法涉及行政許可行為的作出，也涉及非行政許可行為在政務服務中的重要性，既要規范行政機關與行政相對人之間的政務服務關系，也要規范不同行政機關在行政審批過程中的政務服務行為。在程序法方面，政務服務立法要注重流程管理、過程管理和標準管理，特別是要注重發揮科技在政務服務中的獨特支撐作用。江蘇各地要在政務服務立法中綜合考量上述三個方面，強化立法措施，創新立法模式，有效規范政務服務事項。

（作者系江蘇省社會科學院法學研究所所長、研究員）

責任編輯：蘇勝利