完善精準產業扶貧績效評價指標體系研究

王善平 唐紅 曹露

【摘要】精準產業扶貧是扶貧開發的根本手段， 對實現可持續脫貧具有重要意義。 迄今為止， 沒有專門針對精準產業扶貧績效的評價體系和評價工作， 一定程度上影響了精準產業扶貧的績效及可持續性。 以兼顧如期脫貧與可持續脫貧、追求綜合績效最大化為原則， 通過理論分析和問卷調查的方法， 從合規性、經濟績效、社會績效以及生態績效四個維度構建精準產業扶貧績效評價的三級指標體系。

【關鍵詞】精準產業扶貧;綜合績效;評價指標體系;異常返貧

【中圖分類號】F812? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2020）18-0009-6

一、引言

自實施精準扶貧以來， 我國政府在不斷加大財政扶貧資金投入的同時， 還加大了對扶貧干部的獎懲力度。 比如， 中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布的《脫貧攻堅責任制實施辦法》要求， 所有貧困縣必須在2020年前“摘帽”， 否則其縣委書記、縣長不得提拔或調離， 對扶貧成效開展多輪第三方評估和財政扶貧專項資金績效考核， 全面實施“六個精準”和“五個一批”等精準扶貧政策。 在2020年前， 所有貧困戶實現“兩不愁”“三保障”、人均可支配收入增幅高于全國平均水平、基本公共服務主要領域指標接近全國平均水平的脫貧目標。

無論是投入資金， 還是派駐扶貧工作隊， 都需要通過“五個一批”（即發展生產一批、易地搬遷一批、生態補償一批、發展教育一批和社會保障兜底一批）， 才可能實現精準脫貧。 但在這“五個一批”中， 只有“發展生產一批”（或稱“精準產業扶貧”）才是更具普遍性、根本性的扶貧開發， 也只有扶貧開發才能實現真正脫貧， 否則扶貧可能異化為“貧困依賴”。 實際上， “社會保障兜底”不是真正意義上的扶貧開發; “易地搬遷”和“生態補償”只適用于部分貧困戶， 而且必須發展產業方可脫貧后難返貧; “發展教育”本身并不可以脫貧， 但可以為發展產業提供更多更高水平的適應社會發展的人力資源。 所以， 重視精準產業扶貧具有重要意義。

然而， 精準產業扶貧必須投入大量的人力、物力和財力， 而這些人、財、物總是呈現供不應求的狀態， 必須最大限度地發揮其減貧效應。 精準產業扶貧績效評價的主要意義在于， 通過績效評價推進精準扶貧資源優化配置、鼓勵扶貧干部努力工作， 促使貧困人口“脫貧不返貧”。 可惜的是， 目前沒有專門針對精準產業扶貧績效的評價工作， 一般將這項工作寓于精準扶貧成效第三方評估和財政扶貧專項資金績效評價之中， 依據的權威文件主要有中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒發的《省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法》（廳字[2016]6號）、國務院頒發的《“十三五”脫貧攻堅規劃》（國發[2016]64號）和財政部、國務院扶貧辦頒發的《財政專項扶貧資金績效評價辦法》（財農[2017]115號）以及2019年修訂的《財政專項扶貧資金績效評價指標評分表》（財農[2019]89號）。 將這些文件規定的指標用于評價精準產業扶貧績效并不夠科學合理， 亟待進一步完善。

二、影響精準產業扶貧績效的因素與機理

從詞義上說， 成效與績效是有差異的， 但現實工作中人們常常視“績效”和“成效”為同義詞， 一般使用績效來代表投入所產生的回報。 總體上， 精準產業扶貧績效是多個因素共同作用的結果。

1. 扶貧政策的影響。 扶貧政策是發展扶貧產業的最大“紅利”之一。 精準扶貧之前的扶貧， 資金瞄準偏差大、使用效率低[1] 、溢出問題嚴重[2] 。 貧困戶從產業發展中增收的主要源泉有：農業補貼政策[3] 、政府疏通農產品流通渠道[4] 、推進農業現代化[5] 、鼓勵知名企業支農[6] 、穩定糧棉價格[7] 、培育農產品供應鏈[8] 和生態旅游的“滴入式”擴散效應[9] 。

2. 自然環境、資源稟賦的影響。 我國貧困地區的環境條件太差， 致使運輸、加工、融資等交易費用較高， 削弱了貧困地區產業競爭力， 也抬高了進入市場壁壘[10，11] ; 地域空間上的封閉性導致其經濟、技術和文化價值觀念封閉， 進而引起產業經濟發展落后[12] ; 自然資源人均占有量下降、水土流失嚴重、農業自然災害頻繁等生態環境壓力大[13] ， 生態保護成本高、獲得的補償偏低[14] 。

3. 教育、健康的影響。 教育會影響貧困戶的就業、責任、機會等[15] ， 影響其人力資本的水平[16] ， 進而影響其活動范圍和工資水平[17] 。 相反地， 農民工選擇減少教育投入， 源于他們的教育回報低于城市勞動者。 進城務工農民大多從事諸如餐飲等低端產業的工作[18] 。 農民之所以更熱衷于在城市就業， 主要原因在于：為獲得更高的家庭收入[19] 、宗族網絡的帶動示范效應[20] 。 在縮小收入差距方面， 健康影響其投入生產的可能性和質量， 比教育的減貧作用更為顯著[21] 。

4. 金融供給的影響。 金融對發展產業具有“杠桿效應”。 金融市場不完善、金融產品稀缺、金融基礎設施條件較差使貧困地區尤其缺乏產業發展資金和金融服務[22] 。 貧困戶商業信用淡薄、抵押能力弱、可抵押資產少[23] ， 銀行等貸款機構又未對農戶實施差異化的風險定價[24] ， 政策性金融扶貧被濫用或尋租等， 導致貧困地區“貸款更難、更貴”。 建立和運作財政資金牽頭的農業產業基金和互助社[25] 、搞好農村土地合理定價[26] 和確權、出租、流轉、入股分紅等[27] ， 用互聯網降低金融交易成本[28] 、改善“信貸錯配”[29] 等， 有助于破解涉農企業融資難問題。

5. 其他因素的影響。 階層性貧困和制度性貧困會使合格勞動力供給短缺和工資水平偏低， 以及公共設施、公共服務和社會保障供給相對不足[30] ， 進而影響龍頭企業落戶貧困地區發展產業的積極性[31] 。 農民專業合作社對發展現代農業和增加農民收入有顯著作用， 然而其發展也受到規模小、小農經濟思想束縛、資金不到位等多方面因素的約束[32] 。

大部分貧困地區都屬于限制或禁止開發的區域， 內生地決定了貧困區域化特征， 使產業扶貧績效遞減[33] 。 構建合理的生態補償機制[34] ， 有助于解決區域性貧困問題。

貧困地區主要產業為農業， 將農戶納入農產品供應鏈管理， 雖然有利于加快農業產業結構調整、促進農業產業化和規模化， 但將面臨諸如完善供應鏈上所有主體的利益分配機制、提高農產品供應鏈的信息共享程度、培育和發展農產品供應鏈組織體系、建立農產品供應鏈戰略合作伙伴關系等挑戰[8] 。

三、精準產業扶貧績效評價：現狀與問題

目前還沒有專門針對精準產業扶貧績效的專項評價， 有關評價在各省財政部門、扶貧部門報至財政部、國務院扶貧辦的上一年度本省財政專項扶貧資金的績效評價等材料中有所涉及。 依據的相關文件包括廳字[2016]6號、國發[2016]64號、財農[2017]115號、財農[2019]89號。

其中， 財農[2017]115號文規定， 財政專項扶貧資金績效評價的目標主要在于， 特別強調脫貧成效， 保證財政專項扶貧資金管理使用的安全性、規范性和有效性; 主要考核內容包括財政扶貧資金的投入、撥付、監管和使用成效等; 在財政扶貧資金投入方面， 主要評價省本級預算安排的財政專項扶貧資金的投入總量、增幅及分配的合理性、規范性等; 在財政扶貧資金撥付方面， 主要評價中央補助地方財政專項扶貧資金撥付的時間效率; 在財政扶貧資金監管方面， 主要評價省級財政專項扶貧資金監管責任落實情況， 如信息公開和公告公示制度、監督檢查制度的建設和執行情況等; 在財政扶貧資金使用成效方面， 主要評價財政專項扶貧資金使用的效果， 如年度資金結轉結余率、資金統籌整合使用成效、貧困人口減少、精準使用情況等。 以100分為基礎分， 再加上加減分指標， 其中， 機制創新方面， 最高可加3分; 減分指標包括違規違紀等， 最多可減15分。

廳字[2016]6號文規定了省級單位和政府扶貧開發工作成效考核指標， 包括減貧成效（含建檔立卡貧困人口減少、貧困縣退出計劃完成情況、貧困地區農村居民人均可支配收入增長率）、精準識別（含貧困人口識別、退出的準確率）、精準幫扶（因村幫扶工作的群眾滿意率）和扶貧資金使用管理成效等四大方面。

這些規定， 一是比較強調合法合規性考核， 如精準識別、精準幫扶、精準退出， 是否制定、實施了既符合中央要求又因地制宜的本省財政專項扶貧資金管理辦法， 促使資金的分配、撥付、監管等合理、有效。 二是比較強調貧困戶的滿意率、當地追加投入財政專項扶貧資金和扶貧干部的行為， 不太重視考核發揮貧困戶本身的積極性和配合扶貧干部做好扶貧工作（只在加分項中提及， 且側重評價扶貧工作者的創新辦法及行動）。 三是比較重視財政扶貧專項資金管理的過程（如資金統籌的辦法、進度、規模， 分值占比15/74; 年度資金撥付進度和結轉結余率， 分值占比16/74。 兩者分值合計占比達31/74， 約50%， 有點偏高， 不太符合扶貧結果導向原則）。 在資金使用效果上， 基本上只涉及經濟績效， 幾乎沒有涉及生態績效和社會績效， 對經濟績效的衡量也只從立項精準、項目庫建設和項目資金績效管理等維度提出比較寬泛的要求， 沒有規定具有指導意義的框架性指標。 四是重視結果與計劃的對比， 不太重視產出與投入的對比， 致使實踐中為更好地完成計劃， 容易按低標準來設置計劃。 五是重視看得見的現實績效， 而不太重視具有長效脫貧功能的反貧能力培育。 如此考核， 雖然較具合理性， 但也可能為“異常返貧”埋下隱患。

四、精準產業扶貧績效評價應重點考慮的兩大問題

構建精準產業扶貧績效評價指標體系的目的在于， 科學合理地指導精準產業扶貧發揮扶貧者和貧困戶兩者的積極性， 統籌解決短期績效和長期績效、經濟績效和社會績效及生態績效的矛盾， 最終實現精準產業扶貧績效及其可持續性最大化， 盡可能地降低“異常返貧率”。

1. 兼顧如期脫貧和可持續脫貧。 在精準扶貧的偉大實踐中， 各級扶貧干部發揮了關鍵作用， 但扶貧干部也是有限理性的經濟人， 會追求自我利益最大化， 特別是2019年仍未達到脫貧標準的貧困戶、貧困村都是“難脫貧”的“硬骨頭”， 上級部門不會因為“難脫貧”而放棄脫貧， 或者降低脫貧標準。 讓所有貧困戶脫貧， 不僅是黨對人民的莊嚴承諾， 體現了共產黨人的初心， 也是2020年全面建成小康社會的群眾基礎。 2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒布的脫貧攻堅責任制就明文規定， 如果在2020年前貧困縣不“摘帽”， 其縣委書記、縣長就不得提拔或調離， 如此莊嚴的承諾和對貧困縣干部的嚴格要求， 容不得人們不在規定的時限內取得顯著的扶貧脫貧績效， 完成脫貧攻堅任務， 其中精準產業扶貧將發揮不可或缺的作用。

如果在2020年我國向世界宣告全面脫貧后， 又發生比較大面積的異常返貧， 就將嚴重影響我黨與人民之間的魚水之情及我黨的威信， 損害全面建成小康社會的福祉， 也會浪費稀缺的扶貧資源， 因此必須特別重視精準產業扶貧績效的可持續性， 使精準產業扶貧的脫貧效應能夠較長時間地得以維持[35] ， 防止政府供給與貧困戶需求脫節[36] 、遏制扶貧工作“內卷化”[37] 和追求“短、平、快”目標[38] 等。 黨和政府召集大量專家進行專業研究， 制定了一系列精準產業扶貧政策和財政專項扶貧資金績效考核辦法等， 財政部門每年都要對扶貧資金進行績效評價， 為最大限度地用好財政專項扶貧資金奠定了扎實的制度基礎。 “合規性”應該成為精準產業扶貧績效考核的第一個維度的指標， 主要為遏制精準產業扶貧中有害于貧困戶、貧困村脫貧的違法違規行為。 根據財農[2019]89號文件精神， 并從產業扶貧資金流向出發， 本文在合規性之下設置4個二級指標和13個三級指標來考察合規性。

同時， 必須指出：精準產業扶貧績效的可持續性主要體現在經濟績效中的“特色經濟”、有貢獻的“鄉村企業”和社會績效、生態績效等方面; 要使精準產業扶貧獲得好的績效， 不僅要發揮扶貧者的積極性， 還要充分調動貧困戶的積極性。 因此， 在評價指標中要植入“貧困戶脫貧積極性”且不能簡單地評價“貧困戶對幫扶的滿意率”。

2. 追求綜合績效最大化。 精準產業扶貧的受益者主要是貧困戶。 貧困戶既要生存， 又要發展; 既要與賴以生存和發展的自然環境友好相處， 也要與他人和諧共存。 換言之， 精準產業扶貧首先要解決貧困人口的生存問題， 因此， 追求經濟績效是精準產業扶貧的基本要求， 但僅追求經濟績效是遠遠不夠的， 還應同時促使社會績效和生態績效最大化， 形成綜合績效。 經濟績效、社會績效和生態績效， 有時相互矛盾， 有時又相互促進， 需要理性均衡， 實現綜合績效最大化。

簡而言之， 經濟績效就是因投入財政扶貧資金而給貧困戶和貧困地區在經濟方面帶來的產出， 短期的效果表現為增加貧困戶收入， 但若要貧困戶長期脫貧， 則還應瞄準反貧能力的培育， 使貧困戶和貧困地區擁有可持續增加收入的能力， 既要讓貧困戶個人有穩定的經濟來源， 又要貧困地區發展特色經濟和集體經濟等。 因此， 在經濟績效之下本文設置2個二級指標、5個三級指標。

精準產業扶貧作為“折斷窮根”的主要抓手， 既是一項偉大的經濟工程， 也是一項偉大的社會工程， 應產生一定的社會績效， 如建檔立卡精準、貧困戶滿意、貧困戶積極配合、教育培訓、醫療健康保障和基礎設施、公共服務等。 本文在社會績效之下設置4個二級指標和16個三級指標。

同時， 精準產業扶貧尤其不能為了增加貧困戶的短期收入而采取“殺雞取卵”“竭澤而漁”等手段來發展產業， 使本已脆弱的生態變得更加糟糕， 致使貧困戶甚至無法生存。 精準產業扶貧尤其需要注重保護、改善貧困地區的生態系統， 需要扎實推進土地利用和節能環保、保護水土和植被等， 在生態不受破壞的前提下合理利用生態環境， 發展特色產業。 為此， 本文在生態績效之下設置3個二級指標、5個三級指標。

表1中的第（1）、（4）、（7）項表達了上述合規性、經濟績效、社會績效和生態績效及其二、三級指標的詳細情況。 精準產業扶貧的綜合性將體現在同級指標之間的權重， 以及一、二、三級指標共同形成的有機體中。

五、精準產業扶貧綜合績效評價指標體系：來自問卷調查的結果

為了驗證表1中各指標設計的合理性和獲取各指標的權重， 本文按規范的問卷調查程序和方法設計、發放問卷， 通過效度、信度檢驗后發放正式問卷調查表。 正式問卷的核心題項是表1中的第（1）、（4）、（7）項， 采取5 點量表法（定義“非常重要”=5、“重要”=4、“較重要”=3、“不重要”=2、“極不重要”=1）制定量表。 用紙質問卷和網絡問卷方式發放問卷， 紙質問卷的發放對象是H省三個貧困縣的審計人員和扶貧干部、貧困戶， 網絡問卷則通過問卷發放平臺面向社會大眾發放。 問卷自2018年7月10日開始發放， 截止到2018年10月9日， 在回收的問卷中， 有效紙質問卷和網絡問卷分別為50 份（有效率約為46.67%）、1091份（有效率約為95%）。 紙質問卷有效率低， 可能與答卷人態度不認真或文化程度低等有關; 網絡問卷有效率高， 可能與網絡答卷者文化程度相對更高且“要么不答卷， 答卷就認真答卷”的心態有關。

使用SPSS軟件、采取Alpha信度系數法檢驗最終發放問卷的信度和效度， 其結果詳見表2。

績效評價指標量表中題項的信度Cronbach's Alpha系數為0.976， 說明在Alpha信度系數法下整個問卷具有很好的信度。 在效度檢驗中， 合規性指標、經濟績效指標、社會績效指標、生態績效指標的平均抽取方差 AVE 分別為0.931、0.958、0.887、0.955， 均大于0.5的臨界水平， 各變量收斂效度較好， 且在表2中， KMO=0.954， 大于0.80， 同時， 巴特利特球形度檢驗得到的顯著性概率為0.000， 屬于非常顯著的水平， 說明問卷效度很好。

根據獲得的問卷調查數據， 使用SPSS軟件對樣本進行主成分分析， 確定精準產業扶貧綜合績效的一、二、三級指標的權重， 其結果詳見表1中的第（3）、（6）、（9）項。

綜上所述， 影響綜合績效的合規性、經濟績效、社會績效、生態績效在被調查者看來都很重要， 權重分別為23%、26%、29%和22%， 數值大小較為接近， 可能與脫貧攻堅接近尾聲、各項工作做得好和對扶貧工作要求高、追責嚴等因素有關。 相對而言， 被調查者更看重社會績效， 認為精準扶貧總成效、教育培訓業績、醫療衛生建設業績、基礎設施建設與公共服務對社會績效的影響都很大， 與本文設計影響社會績效的三級指標時的宗旨——考核精準產業扶貧應有助于貧困地區形成“公序良俗”相吻合。 被調查者看重精準識別、發揮貧困戶和扶貧者的積極性， 以及發揮教育培訓、醫療衛生建設、基礎設施建設和公共服務保障等的公益作用和長效作用， 應該可以成為我國2020年以后扶貧工作的重點方向。 各三級指標對相應二級指標的影響權重幾乎一致， 如影響二級指標的三級指標有4個、3個、2個的， 其影響權重幾乎分別是25%、33%和50%。 這樣較為均衡地看重它們， 究竟是確實如此， 還是本文分析的樣本量和調查的范圍存在問題？ 這是值得進一步研究的問題。

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