地方治理中政府審計職能修復：雙重障礙與消解路徑

孫永軍 劉洋

【摘要】作為國家治理的參與者， 政府審計通過自身的發(fā)展促進國家治理體系和治理能力的完善。 然而， 制度重疊和信息壁壘構成的雙重障礙制約了審計服務于地方治理現(xiàn)代化的進程， 降低了政府審計職能發(fā)揮的效率， 導致審計監(jiān)督范圍不足和著力點錯位等深層矛盾。 運用文獻分析、案例分析、系統(tǒng)分析等方法探討地方治理現(xiàn)代化困境的影響因素與成因， 建議加強審計供需均衡，完善審計與治理理念、治理能力、治理結構、治理體系契合機制建設，尋求國家、社會、個人三者權益的最大公約數(shù)， 推動形成縱向聯(lián)動、橫向協(xié)同的治理格局。

【關鍵詞】地方治理;政府審計;制度體系;信息壁壘

【中圖分類號】F239.44? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2020）18-0090-6

一、引言

治理體系和治理能力現(xiàn)代化的核心是“提高國家機構履行職責的能力， 提高程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主水平”， 因此， 制度效率的高低和信息對稱性的強弱成為評估治理現(xiàn)代化效能的重要指標。 地方政府治理正面臨著較嚴重的治理體系與治理能力錯位、越位和缺位問題， 其制度化、規(guī)范化、程序化的實現(xiàn)途徑成為研究的重點。

政府審計具有凝聚監(jiān)督合力、促進治理體系科學構建與有效運行的特殊契合地位。 但政府審計實踐經(jīng)常面臨審計效率難以突破制度疊加和信息壁壘雙重障礙的局面， 其功能難以與地方治理現(xiàn)代化的“理念—能力—體系—機制”相互支撐， 削弱了政府審計對地方治理現(xiàn)代化作用的實效性， 包括制度疊加和信息壁壘導致的審計監(jiān)督范圍的碎片化， 著力點的偏差化， 評價內(nèi)容的片面化， 結果公告的局限化。 這些限制無形中強化了地方治理現(xiàn)代化中的“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象， 嚴重破壞了地方營商環(huán)境。

信息技術革命為政府審計與地方治理現(xiàn)代化的高度契合需求提供了新的思路和途徑。 借助區(qū)塊鏈技術、大數(shù)據(jù)技術、AI技術等信息技術手段， 信息使用者的知情權、參與權、決策權進一步深化， 也促進了政府內(nèi)部、政府與社會間信息傳遞的監(jiān)督效果和威懾作用。 新技術通過信息共享工作機制暢通利益訴求、治理協(xié)調(diào)和權益保障通道， 協(xié)同發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢， 有效反饋、跟蹤、分析、評價政策的實施情況。 將審計與經(jīng)濟活動、預算計劃、政策落實、結果分析結合起來， 突破部門利益、人為干擾、組織壁壘間的障礙， 優(yōu)化地方治理現(xiàn)代化的定位、頂層設計、職責分工與評價， 并就政策設計和政策執(zhí)行提供針對性的建議。

2018年， 我國成立中央審計委員會。 新一輪的組織機構配置和新信息手段的結合， 是否能夠突破信息壁壘和制度疊加的制約， 推進地方治理現(xiàn)代化？ 基于此， 本文剖析政府審計與地方治理現(xiàn)代化互動的深層關系， 探索構建縱向聯(lián)動與橫向協(xié)同的審計契合機制。

二、治理現(xiàn)代化視角下審計功能發(fā)揮的理論與實踐依據(jù)

（一）地方治理現(xiàn)代化的獨特內(nèi)涵

治理理論出現(xiàn)在20世紀90年代。 全球治理委員會在1992年將“治理”界定為公私部門間持續(xù)交互地協(xié)調(diào)沖突或利益的過程。 英國公共金融與會計總署認為， 好的地方政府治理應該重視權力機構的目的和社會整體的利益。 詹姆斯·N.羅西瑙[1] 認為， 治理是當兩個或多個規(guī)制出現(xiàn)交叉沖突時， 人們憑借自己設置的規(guī)則運營管理社會實踐， 并有效維持秩序的過程。 詹姆斯·庫伊曼[2] 主張治理是多種要素交互作用的結果， 權力主體存在多樣性， 提請人們把注意力集中在“互動”情況的多樣性上。 國外學者在治理背景框架下解釋地方治理的內(nèi)涵， 倡導地方政府、市場與社會間的三位一體化， 將治理現(xiàn)代化融入治理結構的動態(tài)轉型過程中。

國內(nèi)學者通常認為， 治理是政府在復雜的社會環(huán)境中回應多變社會需求的工具。 1992年， 鄧小平首次向人民描繪了國家治理現(xiàn)代化的雛形。 2013年， 習近平在十八屆三中全會上提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化， 開啟了以國家治理、政府治理現(xiàn)代化為主的新時代。 在學術界， 何增科[3] 和俞可平[4] 從“善治”模式出發(fā)， 認為國家治理的價值內(nèi)涵是多元治理主體合作管理社會公共事務， 維護公共秩序， 保障公共利益。 王浦劬[5] 和周雪光[6] 以本土治理理論為出發(fā)點， 闡述了國家治理的制度邏輯：在中國特色社會主義的話語語境和話語系統(tǒng)中， 打破基層政府間的勾結， 消除各種理性設計所導致的不良制度后果。 國內(nèi)學者認為， 地方治理是適應中國國情的概念， 是地方政府管理與服務相調(diào)和的產(chǎn)物。 對地方治理現(xiàn)代化特征的描述主要反映在以下三個方面：

一是治理結構現(xiàn)代化， 多元性、系統(tǒng)性日益顯著。 地方政府治理、社會自我管理、居民良性自治是其應該體現(xiàn)的政治生態(tài)。 然而， 地方復雜的公共事務管理使政府問題外部化， 傳統(tǒng)的治理模式難以適應這一趨勢。 只有打破傳統(tǒng)地方治理的權力邊界， 形成在地方政府統(tǒng)籌領導下的各平行治理主體間融合交流的開放式結構， 才會真正收到地方治理實效。

二是治理體系現(xiàn)代化， 地方治理進入制度化軌道。 由于基層政府法制建設滯后、各地發(fā)展水平存在差異以及制度執(zhí)行力弱化等原因， 各種非正式制度甚至在傳統(tǒng)的地方治理中發(fā)揮主導作用。 近年來， “四個全面”深入推進， 行政問責機制和監(jiān)督機制得以有效執(zhí)行， 公開、透明的責任監(jiān)督和反腐追責使得正式制度的主導性越來越突出。

三是治理方法現(xiàn)代化， 數(shù)字治理成為新常態(tài)。 十八屆五中全會提出推動大數(shù)據(jù)資源共享、協(xié)同治理與相關技術應用的部署， 實現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動服務提升治理的目標。 隨著國家信息化建設、“互聯(lián)網(wǎng)+”行動計劃和大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略的實施， 地方政府挖掘大數(shù)據(jù)資源的潛力與應用空間， 并把大數(shù)據(jù)視作地方治理的戰(zhàn)略資源與新興驅(qū)動力。 我國諸多省份推進了數(shù)字政府建設且成效顯著， 數(shù)字治理已然成為地方治理現(xiàn)代化的重要標志。

本文認為， 地方治理現(xiàn)代化是在中央政府的有效統(tǒng)籌下， 地方政府聯(lián)同多元治理主體利用智能化的治理方式有效打通由信息孤島和制度疊加所引發(fā)的國家治理障礙， 理順制度體系， 確保部門層級之間開放、包容、協(xié)同， 打造共商、共建、共治、共享的治理格局。

（二）地方治理中政府審計發(fā)揮職能的理論依據(jù)

1. 權力制約功能論。 各國針對地方政府權力的審計監(jiān)督模式的焦點在于：政府審計機關由誰領導、對誰負責以及中央審計機關和地方審計機關的職責關系。 制約和規(guī)范行政權力是政府審計的重要切入點。 研究表明， 地方審計機關可以通過監(jiān)督職能、建議職能以及協(xié)同監(jiān)督職能提高地方政府治理的效率。 由于我國地方政府審計機關采用雙重領導的體制， 在“地方利益與國家利益沖突或者所需經(jīng)費受制于本級政府”時， 權力監(jiān)管的獨立性和客觀性無法保障。 因此， 權力制約功能要求彌補政府審計運行過程中面臨的制度缺陷和管理漏洞。

2. 民主政治功能論。 “善治”的實現(xiàn)表現(xiàn)為社會主體能夠在社會治理過程中平等參與。 西方國家的“過度民主”導致政府審計監(jiān)督分化， 公權監(jiān)督“失效”; 而我國正推進基于多元治理現(xiàn)代化的審計監(jiān)督透明化和公正化， 恰好體現(xiàn)了國家審計職能的政治屬性和民主政府功能論。 應借助審計契合機制的完善， 建立高效透明的權力監(jiān)督機制， 增強政務信息的對稱性， 提高地方治理的民主化水平。 促進政府主體更為有效地履行公共受托經(jīng)濟責任， 提升政府決策的科學性、前瞻性和精確性。

3. “免疫系統(tǒng)”功能論。 公權有效配置是國家治理的基礎性工程。 地方治理的現(xiàn)代化需要從微觀層面豐富和完善國家治理系統(tǒng)中的內(nèi)生“免疫系統(tǒng)”， 加強政府審計的預警、揭示、糾正功能。 通過審計揭示損害人民群眾利益的行為， 并對問題的成因進行深入分析， 充分調(diào)動積極因素， 健全制度、規(guī)范機制、提高經(jīng)濟社會運行的質(zhì)量和績效。 政府審計需要有效建立預警功能， 不斷強化“審計溢出效應”， 遏制公權運行中的不良動機， 增強治理系統(tǒng)的“免疫力”。

4. 審計治理觀。 現(xiàn)代觀點普遍認為， 審計能夠促進國家治理的改善。 一方面， 審計需要促進公眾與地方政府的信息對稱性; 另一方面， 審計需要增強自身在公眾中公正、公平的立場和信譽。 審計作為權力制衡的重要手段， 是調(diào)節(jié)不同主體關系動態(tài)平衡的重要工具。 現(xiàn)代管理學認為， 在目標價值維度層面， 個人與組織存在利益沖突。 當?shù)胤秸c公眾間的利益保障缺乏有效的約束機制時， 政府審計應當參與對事件的有效審計并出具公正的結果， 也必須防范個人利益對政府形象的不當損害。 在開放式的國家治理模式中， 多樣的治理主體間存在利益博弈， 更需要健全政府審計的契合機制。

（三）地方治理中政府審計發(fā)揮職能的現(xiàn)實依據(jù)

1. 形成期。 十一屆三中全會后， 國家治理的重點轉向經(jīng)濟建設。 考慮到國民經(jīng)濟發(fā)展狀況， 審計作為一種獨立的經(jīng)濟監(jiān)督形式應運而生。 1982年， 《憲法》第91條和第109條做出了建立各級審計機關的明確規(guī)定， 由此， 各級地方審計機關相繼成立。

2. 發(fā)展期。 為規(guī)范審計行為， 國務院出臺了一系列法規(guī)。 1994年頒布了《審計法》， 1995年發(fā)布了《中央預算執(zhí)行情況審計監(jiān)督暫行辦法》， 對財政審計監(jiān)督做出了明確要求。 為提高審計質(zhì)量， 2006年修訂了《審計法》， 2009年頒布了《審計機關審計項目質(zhì)量控制辦法》， 2010年修訂了《審計法實施條例》， 同年9月頒布了《國家審計準則》。

3. 成熟期。 隨著國家治理現(xiàn)代化進程的推進， 建設法治政府和服務型政府的工作不斷取得實質(zhì)性成果。 基于國家治理現(xiàn)代化的戰(zhàn)略層面， 政府審計不斷加深對國家審計性質(zhì)和職能的理解。 劉家義2011年指出“國家審計是國家治理現(xiàn)代化的關鍵因素， 需要在治理現(xiàn)代化中發(fā)揮應有的作用”。 《關于加強審計工作的意見》《關于實行審計全覆蓋的實施意見》《關于省以下地方審計機關人財物管理改革試點方案》《黨政主要領導干部和國有企業(yè)領導人員經(jīng)濟責任審計規(guī)定》等一系列法律法規(guī)完善了審計契合機制建設的依據(jù)， 為審計更好地融入政府治理現(xiàn)代化的進程掃清了路徑障礙。

三、雙重障礙視角下地方治理現(xiàn)代化的困境闡釋

傳統(tǒng)研究認為， 我國存在條塊管理和多頭管理問題。 監(jiān)管易位、錯位、漏位現(xiàn)象的根源是制度疊加和信息壁壘雙重障礙， 具體表現(xiàn)為理論與現(xiàn)實脫節(jié)引發(fā)的指導理論虛無化， 以及多重轉型疊加導致的政策識別偏差。 當治理作風畸形化， 會在理論和實踐環(huán)節(jié)產(chǎn)生“漣漪效應”。 為進一步驗證制度疊加和信息壁壘對地方治理現(xiàn)代化的影響， 本文從理論研究與實踐經(jīng)驗兩個維度展開分析， 對雙重障礙視角下地方治理現(xiàn)代化的困境做出合理的闡釋。

（一）地方治理現(xiàn)代化困境的理論文獻分析

以“治理現(xiàn)代化”和“治理困境”為知網(wǎng)數(shù)據(jù)庫主題， 設定截止時間為2019年2月底， 獲得55篇相關文獻。 再經(jīng)過時間和相關度的篩選， 最終保留17篇施引文獻， 總下載數(shù)為8992次， 篇均被引數(shù)為3.88次， 篇均被下載數(shù)為528.94次， 下載被引比為136.24。 這些文獻構成了本文計量分析的研究數(shù)據(jù)集， 其聚類分析圖如圖所示。

顯然， 制度疊加和信息壁壘的約束增加了國家治理的運行負荷。 根據(jù)聚類分析圖的共詞分析， 發(fā)現(xiàn)地方治理現(xiàn)代化的困境主要集中在利益訴求、數(shù)據(jù)應用、主體能力三個主題（見表1）， 形成了“價值選擇——信息孤島——資源碎片——利益梗阻”的治理困局。 出于本位主義思想和部門自身利益最大化的考慮， 部門信息孤島林立， 地方治理重要領域信息的可用性、耦合性的關聯(lián)渠道被人為割裂， 造成了信息供需失衡的尷尬局面。

（二）地方治理現(xiàn)代化困境的實踐癥結分析

1. 制度體系的束縛——公私關系模糊化。 治理體系是治理效能完備化的體現(xiàn)。 權力運行中出現(xiàn)的最大問題就是監(jiān)督無力， 形成了上級監(jiān)督太遠、同級監(jiān)督太軟、下級監(jiān)督太弱的監(jiān)管窘境。 權力監(jiān)督乏力助長了機會主義行為， 促使權力運行監(jiān)督保障機制真空的形成， 不僅降低了辦事效率， 而且嚴重削弱了政府公信力和營商環(huán)境吸引力。 公私關系模糊化和灰色收入的利益空間， 致使地方政府治理體系在理念、內(nèi)容、層次、機制方面難以落實。

1. 以法律法規(guī)為保障， 擴大信息共享范圍。 美國頒布《數(shù)字問責和透明度法案》（DATA法案， 2014）， 以推動地方政府工作的數(shù)字化建設， 建立通用的數(shù)據(jù)標準。 隨著新的《納稅人權利法案》的出臺， 審計師可以采集到政府開支范圍、預算信息以及政府官員的信息， 有效提升了審計質(zhì)量， 有利于服務地方政府治理。

2. 以大數(shù)據(jù)為手段， 突破治理碎片化困境。 英國審計署采用文本挖掘、機器人分析等手段降低審計流程成本、縮短審計時間和提高審計效率。 允許用戶通過對政府采購和工資等數(shù)據(jù)的可視化分析， 查看“不同的主題及其相關內(nèi)容”， 有力地突破了信息壁壘和制度約束。 此外， 印度尼西亞、厄瓜多爾、巴西、印度、挪威、芬蘭等國審計機關構建了諸如“家庭住址查詢”“負債證明”“財政風險分析模型”等推動地方治理現(xiàn)代化的多樣化技術工具。

3. 以評價體系為支撐， 修正多重約束弊端。 美國審計署特別關注對不同制度疊加作用的評價， 將減少制度約束的效率和效果作為審計署優(yōu)化政府管理的重要內(nèi)容， 并向政府提供改革建議。 抽查聯(lián)邦政府的活動， 界定運行的效果與效率， 著力解決政府制度存在的“重復、交叉、分割”等問題。 為了進一步消除制度疊加和信息壁壘的負面影響， 美國審計署舉辦聽證會進一步采納建議， 為政府提供指導。

4. 以整體協(xié)同機制為載體， 促進治理聯(lián)動運作。 歐盟通過多維度實現(xiàn)審計契合機制， 一是關注政策承諾、計劃、預算與地方政府治理目標的契合， 增強多元主體參與意識和包容意識。 二是建立問責機制、監(jiān)督機制和報告機制。 而波蘭則以多維度審計方法， 強化內(nèi)控作為主要的審計契合機制。

當前， 我國地方政府大數(shù)據(jù)綜合試驗區(qū)占全國的42%， 各地大數(shù)據(jù)發(fā)展一直穩(wěn)步提升。 但面臨數(shù)據(jù)供需不對稱、數(shù)據(jù)資源的開放共享與地區(qū)產(chǎn)業(yè)基礎關聯(lián)性不高等難題， 尤其是突破政府、行業(yè)、部門、領域、系統(tǒng)方面的關聯(lián)限制更加艱難， 弱化了數(shù)據(jù)的應用價值。 由于地方審計機構隸屬于政府， 審計結果只有在審計機構負責人和政府共同批準后才能向公眾報告， 降低了審計的監(jiān)督效能。 英美等國上下聯(lián)動、地方積極參與的協(xié)同治理模式， 值得我國地方政府借鑒參考。

（二）基于地方治理現(xiàn)代化的政府審計職能修復選擇

1. 調(diào)整審計與治理理念的協(xié)調(diào)機制。 一是在國家治理理念的高度重新設計對應的審計治理體制。 突出審計的權威性， 但也要融入足夠的多元治理內(nèi)部制衡結構， 包括審計委員會下設的聽證機構。 二是增強領導干部經(jīng)濟責任審計與績效審計的制度剛性， 調(diào)整區(qū)域性績效考核的整體導向性和部門協(xié)同性， 建立公開透明的審計評價體系， 綜合考量領導干部任期的經(jīng)濟效益與社會生態(tài)效益。 三是重構信息和制度的權責約束機制， 通過對公權運行的制約督促領導干部嚴以用權， 將監(jiān)督的定位著力點與時代的發(fā)展要求相匹配。

2. 夯實審計與治理能力的內(nèi)化機制。 財政審計大格局的趨勢使得大型審計呈現(xiàn)常態(tài)化， 審計組織的管理方式不可避免地受到前所未有的沖擊， 整合審計資源是大勢所趨。 首先， 建立審計思維、審計結果共享模式， 探索不同地區(qū)審計機關發(fā)現(xiàn)問題的特點和共性規(guī)律， 分析屢審屢犯的領域， 實現(xiàn)審計師經(jīng)驗共享， 加強過程審計， 彌補事后審計的不足。 其次， 審計主體借助區(qū)塊鏈分布式并行處理系統(tǒng)， 打破信息壁壘的局限， 利用可視化結果呈現(xiàn)所得出的審計結論， 增強提出審計意見的建設性作用[7] 。 突顯不同需求的審計分析， 提升審計全覆蓋的專業(yè)性和精準性。

3. 創(chuàng)新審計與治理結構的多元化機制。 治理現(xiàn)代化的本質(zhì)在于形成共商、共享、共建、共治的格局。 信息壁壘的存在以及制度障礙難以突破， 是因為治理結構中缺少社會公眾。 為此， 審計監(jiān)督應強化審計結果共享， 審計結論常態(tài)化， 提高審計結果的應用性與可理解性。 同時， 擴展審計信息披露的渠道， 增加信息發(fā)布平臺的數(shù)量， 提高社會公眾參與國家治理的熱情與積極性， 促進社會治理結構由金字塔型向球型轉變。 將所有主體通過全向連接納入完整的治理體系， 構建基于新信息技術驅(qū)動的多中心、開放型的扁平化治理結構[8] 。

4. 推進審計與治理體系的協(xié)同機制。 治理體系的不健全表現(xiàn)為制度疊加所引發(fā)的治理體系內(nèi)部紊亂。 面臨當前上下級之間、地區(qū)之間制度保障體系疊加的困境， 審計作為監(jiān)督國家政權運行的體系， 亟須發(fā)揮自身的特殊優(yōu)勢。 一是重構審計參與國家治理的宏觀運行機制和跟進機制， 確保中央頒布新規(guī)的落實， 確保跨區(qū)域、跨級別之間規(guī)章制度的統(tǒng)一性與協(xié)調(diào)性; 二是針對“中梗阻”的重點流程節(jié)點， 強化審計對信息和制度上的特殊效果， 增強威懾力和底線約束的作用， 提高地方政府的適應能力與履職能力， 實現(xiàn)政策落實與頂層設計的對接; 三是增加審計的信息對稱作用和監(jiān)督作用， 形成政府與多元主體間的互動機制和信任機制， 推進區(qū)域性事務的良性協(xié)同治理。

【 主 要 參 考 文 獻 】

[ 1 ]? ?詹姆斯·N.羅西瑙著.張勝軍，劉小林譯.沒有政府的治理[M].南昌：江西人民出版社，2001：1 ～ 351.

[ 2 ]? ?詹姆斯·庫伊曼著.周紅云編譯.治理和治理能力：利用復雜性、動態(tài)性和多樣性[A].轉引自俞可平.治理與善治[C].北京：社會科學文獻出版社，2000：228.

[ 3 ]? ?何增科.理解國家治理及其現(xiàn)代化[ J].馬克思主義與現(xiàn)實，2014（1）：11 ～ 15.

[ 4 ]? ?俞可平.推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化[ J].理論參考，2014（2）：5 ～ 8.

[ 5 ]? ?王浦劬.全面準確深入把握全面深化改革的總目標[ J].中國高校社會科學，2014（1）：4 ～ 18.

[ 6 ]? ?周雪光.中國國家治理的制度邏輯[M].上海：三聯(lián)書店，2017：18.

[ 7 ]? ?劉國城，王會金.大數(shù)據(jù)審計平臺構建研究[ J].審計研究，2017（6）：36 ～ 41.

[ 8 ]? ?何哲.從金字塔型治理到球型治理——人類治理變遷的歷史性視角[ J].國家行政學院學報，2018（6）：63 ～ 67.