對完善財政科研項目經費管理制度體系的思考

韋善寧 蔣琳玲

【摘要】進一步完善財政科研項目經費管理制度體系是各級黨委、政府及科研人員極為關注的重要課題。 黨的十八大以來， 我國財政科研項目經費管理制度改革不斷深化， 制度逐步完善， 但仍存在一些不容忽視的問題。 黨的十九屆四中全會提出“完善科技創新體制機制”“健全符合科研規律的科技管理體制和政策體系， 改進科技評價體系， 健全科技倫理治理體制”， 對進一步完善財政科研項目經費管理制度提出了基本要求和原則。 按照頂層設計理念， 將我國財政科研項目經費管理制度體系分為三大類， 即高層制度、中層制度和基層制度， 分析各層次制度存在的問題， 并提出完善思路。

【關鍵詞】頂層設計;財政科研項目;經費管理制度;科研管理

【中圖分類號】F812? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2020）18-0106-9

一、引言

黨的十八大以來， 特別是2014年以來， 為深入實施創新驅動發展戰略， 促進科技與經濟緊密結合， 國家不斷加大科研投入， 財政科研項目經費管理制度改革不斷深化， 較好地解決了此前存在的一些突出問題。 比如， 《關于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發[2014]11號）和《關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案》（國發[2014]64號）中“優化整合各類科技計劃（專項、基金等）”“優化科技計劃（專項、基金等）布局”等規定， 較好地破解了科技資源配置和科研經費管理上存在的條塊分割、碎片化等問題。 《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》（中辦發[2016]50號）中“簡化預算編制， 下放預算調劑權限; 提高間接費用比重， 加大績效激勵力度; 明確勞務費開支范圍， 不設比例限制; 改進結轉結余資金留用處理方式”等關于“松綁+激勵”的改革， 在一定程度上解決了科研人員極為關注的管得過緊、激勵不夠等突出問題。 《關于優化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發[2018]25號）、《關于抓好賦予科研機構和人員更大自主權有關文件貫徹落實工作的通知》（國辦發[2018]127號）和《關于進一步優化國家重點研發計劃項目和資金管理的通知》（國科發資[2019]45號）等對于優化科研管理、提升科研績效、促進科研政策落地、更好地調動科研人員的積極性均起到了一定作用。

但是， 現行財政科研項目經費管理制度體系仍然存在一些不容忽視的問題， 如：預算編制不科學、項目管理與經費管理脫節、經費使用監管不力、人力資本補償機制缺失[1] ; 科研經費財務報銷嚴苛、科研經費審批繁瑣、科研報銷規定不合理、績效考核指標設置不合理、對科研工作缺乏激勵[2] ; 違背科研勞動特殊性的客觀規律， 以行政思維模式來管理科研經費[3] ; 科研經費管理制度與科學研究規律不符， 科研經費的財務管理制度、審計監督手段還很滯后[4] 。

因此， 需要重新審視現行財政科研項目經費管理制度體系存在的問題， 以便采取針對性措施對其加以進一步完善。 本文在將現行財政科研項目經費管理制度分為高層制度、中層制度和基層制度的基礎上， 總結了其中一些不夠科學合理之處， 并按照頂層設計理念提出了進一步完善制度體系的思路。

二、頂層設計理念下財政科研項目經費管理制度體系的分類

Top—Down Design， 是西方國家源于自然科學或大型工程技術領域的一種設計理念， 引進我國后被翻譯為頂層設計。 頂層設計是指， 站在戰略的制高點， 確定要實現的目標后， 從最高層開始， 對某項任務或者某個項目的各方面、各層次、各要素進行統籌規劃， 使所有的層次和子系統都能圍繞總目標運行， 產生預期的整體效應。 顯然， 頂層設計不僅包含對高層層次的設計， 也包含對中層層次和基層層次的設計，? 強調要具體化到細節[5] 。 自國家“十二五”規劃綱要提出“更加重視改革頂層設計和總體規劃”以來， 頂層設計理念在政治、經濟、文化、社會、生態等各領域的全面深化改革中發揮了重要作用。 運用頂層設計理念有利于分析當前財政科研項目經費管理制度體系存在的問題， 并提出有針對性的完善思路。

我國現行財政科研項目經費管理制度既有黨中央、國務院制定的制度， 也有國務院各部委及其直屬機構制定的制度， 還有地方各級人民政府及其部門制定的制度及高校、科研院所等科研單位制定的制度等， 這些制度之間既緊密相關， 又相對獨立， 共同構成我國現行財政科研項目經費管理制度體系。 我國現行財政科研項目經費管理制度體系具有明顯的層次特征。 在頂層設計理念下， 財政科研項目經費管理制度體系可按層次分為三大類， 即高層制度、中層制度和基層制度。

（一）高層制度

高層制度是由全國人大及其常務委員會、黨中央及國務院（含中共中央辦公廳及國務院辦公廳）制定的有關財政科研項目經費管理的法律、行政法規、規范性文件等， 制定的依據是“國家是第一個支配人的意識形態力量”[6] 。 制定的目的是貫徹落實黨和國家的大政方針。 例如， 中辦發[2016]50號文件的制定目的是“貫徹落實中央關于深化改革創新、形成充滿活力的科技管理和運行機制的要求， 進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策”。 我國現行財政科研項目經費管理的一些高層制度如表1所示。

高層制度在現行財政科研項目經費管理制度體系中居于支配地位， 具有權威性、全局性和指導性。 中層制度、基層制度的制定必須以高層制度為依據， 不應違反高層制度的精神。 高層制度應根據國家大政方針、政策變化進行修改完善， 中層制度和基層制度也應相應進行修改完善， 否則， 國家的大政方針、政策無法落地。

（二）中層制度

中層制度介于高層制度和基層制度之間， 主要包括國務院各部委及其直屬機構根據高層制度制定的部門規章、規范性文件等， 以及各地區黨委、政府（含有關政府部門）根據高層制度和國務院各部委及直屬機構制定的中層制度等制定的有關行政法規、部門規章和規范性文件。 可見， 中層制度其實不止一個層次， 主要包括國務院各部委及其直屬機構層面的中層制度、省級黨委政府層面的中層制度和市級黨委政府層面的中層制度。 例如， 《國家重點研發計劃資金管理辦法》（財科教[2016]113號）主要根據國發[2014]11號文件、國發[2014]64號文件和中辦發[2016]50號文件等制定。 目前我國在用的財政科研項目經費管理的一些中層制度如表2所示。

中層制度具有承上啟下的作用， 各部門、各地區制定的中層制度不僅要體現高層制度的精神， 而且對基層制度的制定要有指導作用， 并與本部門、本地區主管的財政科研項目的特點相適應。 與高層制度相比， 中層制度具有明顯的“分類”特征， 即適用范圍要小一些， 僅適用于某個地區、某個部門或某些特定學科， 從內容上看， 其規定比高層制度相對具體一些。 與基層制度相比， 中層制度的適用范圍更廣， 相關規定更宏觀一些。

（三）基層制度

基層制度是項目承擔單位（即項目依托單位、項目責任單位， 主要包括高校、科研院所、事業單位、企業等承擔財政科研項目的具體單位）根據高層制度、中層制度， 結合本地區、本部門和本單位實際制定的在本單位適用的內部管理制度。 與高層制度、中層制度相比， 基層制度的適用范圍最小， 一般僅在一個特定單位內部適用。 因此， 基層制度的規定更為詳細、具體， 更具有實用性和可操作性。 有了基層制度， 高層制度和中層制度的規定在基層單位才能得到貫徹落實。

財政科研項目按照資助資金來源可分為中央財政科研項目和地方財政科研項目兩大類， 規范這兩大類科研項目的高層制度、中層制度與基層制度的制定主體見表3。

三、現行財政科研項目經費管理制度體系存在的主要問題

以下分別從高層制度、中層制度和基層制度三個層面分析現行財政科研項目經費管理制度體系存在的問題。

（一）高層制度存在的主要問題

1. 法治化程度不高、穩定性不足。 現行財政科研項目經費管理制度體系中的高層制度具有明顯的行政化思維， 法治化程度不高。 由表1可見， 目前， 高層制度主要是由黨中央、國務院（含中共中央辦公廳、國務院辦公廳）制定的規范性文件， 而沒有上升到法律法規層面。 李海楠[7] 指出， 目前， 我國尚沒有一部關于科研項目立項、審批、經費使用、監管制度的系統法律。 張怡等[8] 指出， 尚無專門針對科研經費的立法， 科研經費管理在很大程度上以財政部、科技部、教育部等部門的規范性文件、科研項目設立機構對經費管理的規定以及科研機構和高等院校內部的財務管理辦法等為依據。 而科研主管機關依舊高度管控科研經費的使用與支配[9] 。 相關人員對國家科研經費的法律性質認識不到位、法制意識還不強[4] 。 行政化思維、法治化程度不高的主要問題是用管理一般行政經費的理念來管理科研經費， 使得堅持以人為本、堅持遵循規律、堅持“放管服”結合等先進的科研經費管理理念執行起來大打折扣。

從表1、表2可見， 2014年以來， 我國在用的財政科研項目經費管理的一些高層制度和中層制度處于較大變動之中， 穩定性不足， 高層制度變動導致中層制度隨之變動。 雖然高層制度應該與時俱進地進行修改和完善， 但過于頻繁的變動容易造成高層制度不穩定， 進而造成中層制度、基層制度及整個制度體系的不穩定， 影響制度的執行效果。

2. 一些規定不夠科學合理。

（1）間接費用比例不夠科學合理。 中辦發[2016]50號文件對間接費用比例的規定為“中央財政科技計劃（專項、基金等）中實行公開競爭方式的研發類項目， 均要設立間接費用， 核定比例可以提高到不超過直接費用扣除設備購置費的一定比例：500萬元以下的部分為20%， 500萬元至1000萬元的部分為15%， 1000萬元以上的部分為13%”。 這樣的核定比例沒有考慮不同學科、不同研究項目的特點， 具有計劃分配的平均主義色彩， 統一的計提標準在一定程度上遏制并打擊了科研活動的積極性。

對此， 國發[2018]25號文件進行了一定程度的修正、調整， 提出試點單位“對試驗設備依賴程度低和實驗材料耗費少的基礎研究、軟件開發、集成電路設計等智力密集型項目， 提高間接經費比例， 500萬元以下的部分為不超過30%， 500萬元至1000萬元的部分為不超過25%， 1000萬元以上的部分為不超過20%。 對數學等純理論基礎研究項目， 可進一步根據實際情況適當調整間接經費比例”。 但是， 國發[2018]25號文件進行的修正、調整只針對試點單位， 其他單位仍按照中辦發[2016]50號文件來確定間接費用比例。

（2）橫向經費管理不夠科學合理。 中辦發[2016]50號文件規定“自主規范管理橫向經費。 項目承擔單位以市場委托方式取得的橫向經費， 納入單位財務統一管理， 由項目承擔單位按照委托方要求或合同約定管理使用。 ”這條規定沒有區分橫向經費是否來源于財政資金。 在科研實踐中， 高校、科研院所等科研單位的科研人員以市場委托方式取得的橫向經費有的來源于政府部門（即承接政府購買服務獲得的科研項目經費， 由財政資金支付）， 有的來源于企業。 如果來源于財政資金， 由項目承擔單位按照委托方要求或合同約定管理使用， 可能造成財政資金使用效益低下， 同時還可能造成縱向經費與橫向經費之間管理的制度不公。

（3）結余經費使用不夠科學合理。 中辦發[2016]50號文件規定“項目完成任務目標并通過驗收后， 結余資金按規定留歸項目承擔單位使用， 在2年內由項目承擔單位統籌安排用于科研活動的直接支出”。 該規定下科研人員會盡可能將科研經費用完， 不利于激發科研人員節約使用經費， 從而不利于提高財政資金的使用效益。 更好的辦法應該是， 結余資金由項目負責人及課題組成員優先用于科研活動的支出。

（4）科研信息公開范圍不夠科學合理。 中辦發[2016]50號文件要求項目承擔單位“實行內部公開制度， 主動公開項目預算、預算調劑、資金使用（重點是間接費用、外撥資金、結余資金使用）、研究成果等情況”。 信息公開的目的是方便監督， 促使相關制度得到更好的貫徹落實。 財政科研項目信息在不涉及國家機密、不危及國家安全和公共利益的情況下， 若僅“實行內部公開制度”， 將使得信息公開的效果大打折扣， 因為新聞媒體等社會公眾因不方便獲得相關信息而無法進行有效監督， 對項目承擔單位完善制度也不利。

3. 一些規定難以操作。 2016年7月， 中辦發[2016]50號文件提出“簡化預算編制”， 兩年后的2018年7月， 國發[2018]25號文件才提出“開展簡化科研項目經費預算編制試點”。 試點單位為“教育部直屬高校和中科院所屬科研院所中創新能力和潛力突出、創新績效顯著、科研誠信狀況良好的單位”， 進行試點的只是符合特定條件的教育部直屬高校和中科院所屬科研院所。 這表明， 中辦發[2016]50號文件提出的“簡化預算編制”沒有辦法落地， 就算實施了國發[2018]25號文件中的試點辦法， 也只是局部落地而已。

造成“簡化預算編制”難以落地的原因在于實務中難以操作， 包括未明確簡化的標準、在簡化預算編制的情況下如何保證預算數的科學合理、如何預防預算數不科學合理造成的財政科研資金浪費、因簡化預算編制導致預算數不科學合理應該如何補救等。

（二）中層制度存在的主要問題

1. 部分地區、部門制定的中層制度的一些規定不夠科學合理， 難以操作。 由于中層制度主要是根據高層制度制定的， 因此， 高層制度存在的一些不夠科學合理、難以操作的問題是造成某些中層制度存在類似問題的重要原因。 比如， 財科教[2016]19號文件及財科教[2016]113號文件中關于間接費用比例等的規定就不夠科學合理。

2. 部分地區、部門沒有及時制定或修訂中層制度， 造成中層制度缺失。 國辦發[2018]127號文件指出， “有的部門、地方以及科研單位沒有及時修訂本部門、本地方和本單位的科研管理相關制度規定， 仍然按照老辦法來操作”。 比如， 《國家社會科學基金項目資金管理辦法》（財教[2016]304號）發布后， 各省份應根據其精神制定專門的省級社會科學基金項目資金管理辦法。 從實踐看， 有的省份在2016、2017、2018年制定了專門的資金管理辦法， 但也有的省份直到2019年年底也未制定專門的資金管理辦法， 造成了中層制度的缺失。

3. 部分地區、部門在制定中層制度時缺乏創新精神。 各地區、各部門應以高層制度為主要依據， 結合本地區、本部門實際來制定中層制度， 即在制定中層制度時應該結合所主管的科研項目的特點進行一定程度的創新。 但是， 有的地區、部門在制定中層制度時缺乏創新精神， 主要體現在以下兩個方面：一是在科研項目經費的開支范圍、開支標準、誠信建設、績效提升、擴大自主權、監督管理等方面只是簡單照搬了高層制度的規定而已， 使得制定的中層制度不太符合國發[2014]11號文件關于“實行科研項目分類管理”的要求， 不利于探索符合不同類型科研項目的經費管理規律。 二是一些地區制定的中層制度在內容上幾乎照搬了其他地區的做法， 缺乏地區特色， 沒有利用好制度創新為地區科研活動服務。

（三）基層制度存在的主要問題

1. 部分項目承擔單位沒有及時制定或修訂基層制度。 過去幾年， 有的高層制度及中層制度在制定以后， 某些條款會隨著形勢變化進行修訂， 以便更符合科研規律。 比如， 中辦發[2016]50號文件規定“下放預算調劑權限， 在項目總預算不變的情況下， 將直接費用中的材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版/文獻/信息傳播/知識產權事務費及其他支出預算調劑權下放給項目承擔單位”。 而國發[2018]25號文件規定“直接費用中除設備費外， 其他科目費用調劑權全部下放給項目承擔單位”。 可見， 國發[2018]25號文件實際上是對中辦發[2016]50號文件關于“項目承擔單位的預算調劑權限”的修訂。 此外， 為貫徹落實國發[2018]25號文件等而制定的國科發資[2019]45號文件則明確規定“擴大承擔單位預算調劑權限”。 但是， 有的項目承擔單位并沒有及時修訂內部管理制度， 沒有及時為科研人員辦理調劑手續。 從中央到基層單位政策落地的“遲滯效應”明顯， 基層單位對于“放管服”“包干制”操作政策尚沒有具體可執行的規程、落地實施難。

2. 部分項目承擔單位制定的基層制度不夠科學合理。 高層制度和中層制度的一些規定不夠科學合理是造成基層制度的某些規定不夠科學合理的主要原因之一。 此外， 項目承擔單位沒有領會高層制度和中層制度的精神及不夠擔當也是造成一些基層制度不夠科學合理的重要原因。 比如， 《關于開展解決科研經費“報銷繁”有關工作的通知》（教財廳函[2019]8號）明確要求部屬各高校及有關直屬單位“嚴格對照中辦發[2016]50號和國發[2018]25號等文件具體要求， 對本單位出臺的相關制度文件進行全面梳理， 認真查找有悖于激勵創新的陳規舊章和有礙釋放創新活力的繁文縟節， 并進行修訂完善。 但是， 有的部屬高校及有關直屬單位雖然進行了全面梳理， 但是對于修訂后的報銷制度科研人員仍然覺得沒有解決好“報銷繁”問題。 韓鳳芹等[10] 認為， 科研單位作為課題及經費管理的責任主體， 要接受紀委、審計等相關部門的檢查監督， 科研單位的底線思維是“不能出事”， “出成果”則是課題負責人的事， 因此， 在“放”的問題上， 科研單位沒有積極性， 擔心被問責。

3. 部分項目承擔單位制定的基層制度不夠完善。 從方便科研人員理解和操作的角度看， 構成科研經費開支范圍的各個具體費用項目， 都應制定詳細的管理制度。 目前， 對于高層制度和中層制度明確要求項目承擔單位制定配套制度的， 項目承擔單位基本能制定出來， 比如差旅費管理制度、間接費用管理制度、科研財務助理制度、勞務費管理制度等。 但是， 對于高層制度和中層制度沒有明確要求項目承擔單位制定配套制度的， 項目承擔單位則沒有主動去制定相應的配套制度， 比如， 經費開支范圍中有“其他支出”項目， 則應制定“其他支出”項目經費管理制度， 明確其內容（如辦公費、市內交通費、通訊費、網絡費等）、支出條件、報賬依據、報賬程序等。

四、按照頂層設計理念進一步完善財政科研項目經費管理制度體系的思路

應針對各層次制度存在的主要問題， 按照頂層設計應該具有的科學合理性、層次性、頂層決定性、層次完整性、層次協調性等特征， 進一步完善財政科研項目經費管理制度體系。

（一）進一步完善高層制度的思路

1. 高層制度應盡快立法， 并保持相對穩定。 關于高層制度立法的必要性， 部分學者研究認為， 科研經費管理立法迫在眉睫， 建議提升財政科研經費管理使用政策的層次， 推動開展專門立法， 明確相關方職責， 劃定經費管理、使用的“紅線”， 為構建科研經費治理模式提供法律保障。 若能按照將政府的一般行政管理行為轉變為具有法律效力的法律管理的思路來重新設計國家科研經費管理制度和管理手段， 在一定程度上可以遏制目前科研經費管理中的混亂和腐敗行為[4，11] 。

在依法治國背景下， 高層制度立法的必要性也是由其在財政科研項目經費管理制度體系中所處的最高層次地位決定的。 只有通過立法的方式才能增強其頂層決定性與權威性。 此外， 高層制度立法有利于保持財政科研項目經費管理制度體系的相對穩定和貫徹落實。

2. 尊重科學研究規律， 進一步提高高層制度的科學合理性。 高層制度的規定科學、合理是頂層設計的基本特征和基本要求， 也是保證其權威性的前提。 高層制度的規定應當明確， 并能經得起實踐的檢驗。 與中層制度、基層制度相比， 高層制度的適用范圍更廣， 其有關規定應該相對宏觀一些， 不應過細， 應給中層制度和基層制度的制定留下適當空間。 對于容易引起爭議及難以操作的內容不應在高層制度中進行規定， 如果高層制度的規定不科學合理， 勢必造成中層制度和基層制度的不科學合理。

針對當前高層制度中存在的一些不夠科學合理、難以操作的規定問題， 可以采取兩種辦法加以解決， 一是將容易引起爭議及難以操作的規定， 比如簡化預算編制、間接費用的計提比例等， 從高層制度中剔除， 授權中層制度進行探索， 分類解決。 二是對于比較明顯的不夠科學合理的規定， 應尊重科研活動規律等， 直接對高層制度進行修改完善。 比如， 對于科研信息公開范圍， 應明確規定， 在不涉及國家機密、不危及國家安全和公共利益的情況下， 財政科研項目信息應實行社會公開制度， 而不是原來的實行內部公開制度。

3. 明確對中層制度的制定要求。 按照頂層設計理念， 高層制度、中層制度和基層制度是一個有機的整體。 高層制度應明確中層制度的制定要求， 即中層制度制定主體在制定中層制度時， 哪些條款可以直接引用高層制度的規定、哪些條款可以進行適度創新應該明確， 否則， 可能造成中層制度的規定與高層制度的精神相抵觸的情況。 比如， 對于勞務費的開支范圍， 中辦發[2016]50號文件規定“參與項目研究的研究生、博士后、訪問學者以及項目聘用的研究人員、科研輔助人員等， 均可開支勞務費”。 這樣的規定意味著課題組成員不能開支勞務費。 湖南省2017年3月發布的《關于完善省級科研項目資金管理激發創新活力的若干政策措施》（湘辦發[2017]9號）允許課題組成員（不含參與科研的公務員）有條件也列支勞務費， 但是， 僅4個月后的2017年8月， 湖南省又發布《關于貫徹落實湘辦發[2017]9號文件有關事項的補充通知》（湘辦[2017]50號）， 以補充通知的方式對湘辦發[2017]9號文件進行了局部修改， 其中明確了勞務費的開支范圍， 不允許課題組成員列支勞務費。 這說明湖南省在確定課題組成員是否可以列支勞務費問題上曾經是猶豫不決的。 目前， 上海（《關于進一步完善上海市科研計劃項目課題專項經費管理的通知》， 滬財教[2019]24號）、河北（省委辦公廳、省政府辦公廳印發《關于落實以增加知識價值為導向分配政策的實施意見》， 2017年9月）等一些省市允許有條件地列支課題組成員勞務費， 這與中辦發[2016]50號文件的規定相抵觸。 這說明勞務費開支范圍在一定程度上處于不穩定的狀態， 這就需要中央政策作出及時的調整[9] 。

（二）進一步完善中層制度的思路

1. 國務院各部委及直屬機構應按照科學研究規律對學科進行進一步分類或歸類， 在此基礎上制定中層制度。 國務院各部委及直屬機構制定的中層制度對各地區制定中層制度具有重要指導和參考作用， 因此， 國務院各部委及直屬機構層面的中層制度首先要進一步完善。 目前， 我國在用的規范國家自然科學基金和國家社會科學基金等科研項目的中層制度是按照學科類別制定的， 其優點是較好適應學科特點， 提高制度的科學合理性。 比如， 財政部、全國哲學社會科學規劃領導小組制定的《國家社會科學基金項目資金管理辦法》（財教[2016]304號）規定“間接費用一般按照不超過項目資助總額的一定比例核定。 具體比例如下：50萬元及以下部分為30%; 超過50萬元至500萬元的部分為20%; 超過500萬元的部分為13%。 ”其中， 間接費用的具體計提比例比中辦發[2016]50號文件的規定要高， 這符合哲學社會科學研究項目的特點， 具有較高的科學合理性。 但是， 目前國家社會科學基金項目涉及的學科多達23個， 包括哲學、理論經濟、統計學、文學和體育學等， 而財教[2016]304號文件很難兼顧不同學科所具有的不同研究規律， 因此， 有必要對學科進行進一步分類或歸類， 在此基礎上制定更具科學合理性的中層制度。

《國家自然科學基金資助項目資金管理辦法》（財教[2015]15號）也存在類似的情況。 國家自然科學基金委員會作為項目主管部門， 其主管的國家自然科學基金項目按照學科分為數理科學、化學科學、生命科學、地球科學、工程與材料科學、信息科學、管理科學和醫學科學等八大類， 而每大類下又分為不同的具體學科， 總數達55類。 財教[2015]15號文件也很難兼顧不同學科所具有的不同研究規律， 因此， 有必要對學科進行進一步分類或歸類， 在此基礎上制定更具科學合理性的中層制度。

2. 各地區在制定中層制度時， 應考慮地區實際， 大膽進行制度創新。 以省級財政科研項目為例， 由于其資金來源與中央財政科研項目不同， 因此， 各省在制定省級財政科研項目經費管理制度時有較大創新空間， 即可以根據自身實際需要進行創新。 從實踐看， 有的省份創新力度較大。 比如， 《廣東省自主創新促進條例》（2019年9月）規定， “利用本省財政性資金設立的自主創新項目， 承擔項目人員的人力資源成本費可以從項目經費中支出且比例不受限制， 但不得違反國家和省有關事業單位和國有企業績效工資管理等規定。 人力資源成本費包括項目承擔單位的項目組成員、項目組臨時聘用人員的人力資源成本費， 以及為提高科研工作績效而安排的相關支出”。 其中， “人力資源成本費包括項目承擔單位的項目組成員”突破了中辦發[2016]50號文件的規定。

再比如， 《云南省哲學社會科學研究項目資金管理辦法（試行）》（云財教[2017]412號）規定， “間接費用采用分段超額累退比例法計算， 按照不超過項目資助總額的一定比例核定。 具體比例如下：20萬元及以下部分為50%; 超過20萬元至50萬元的部分為40%; 超過50萬元至500萬元的部分為20%; 超過500萬元的部分為13%。 對于科研規模較小的項目（經費不超過5萬元）， 原則上可采取后補助方式， 主管部門驗收合格后撥付項目資金， 可全部作為間接費用使用”。 其中， 關于間接費用的具體計提比例， 大幅超過了中辦發[2016]50號文件和《國家社會科學基金項目資金管理辦法》（財教[2016]304號）的規定， “對于科研規模較小的項目（經費不超過5萬元）， 原則上可采取后補助方式”也是制度創新。 目前， 貴州、湖南、山東等省份哲學社會科學研究項目資金管理制度創新力度也較大。

但是， 有的省份卻不知道、不愿意或不敢進行制度創新， 使得制定的中層制度不夠科學合理， 科研人員不滿意。 姚國芳[12] 研究認為， 中央出臺系列科研管理改革制度政策， 在各級地方、科研項目經費管理部門和各科研院所層面， 存在政策解讀流于形式或解讀不及時、改革制度政策貫徹落實行動遲緩或達不到文件核心要求、中央或地方所出臺的制度政策措施到達基層不全面或不及時等問題。 中央的改革精神遲遲得不到真正的落實， 科研經費改革一度停留在政策層面上， 在實際中無法顯現。 因此， 各地區在制定中層制度時， 應考慮地區實際， 大膽進行制度創新。

3. 及時補齊中層制度缺失的短板。 一些中層制度的缺失， 使得頂層設計理念下財政科研項目經費管理制度體系結構不嚴謹、不完整、不牢固， 影響到整個制度體系的科學性和政策制度貫徹落實， 因此， 應對整個制度體系進行梳理分析， 找到缺失的制度并及時加以補齊。 比如， 《關于開展解決科研經費“報銷繁”有關工作的通知》（教財廳函[2019]8號）只適用于部屬各高校及有關直屬單位， 該文件對于解決這些單位科研經費“報銷繁”問題起到了促進作用。 從制度體系完整性的角度看， 省一級教育廳也應及時發布相應通知， 明確其適用于省級直屬高校及有關直屬單位， 使這些科研單位也能夠解決科研經費“報銷繁”問題。 但是， 在實踐中一些省級教育廳并沒有及時發布相應通知， 這就造成中層制度的缺失， 使得一些省級直屬高校和科研單位的科研經費“報銷繁”問題沒有得到解決， 因此， 這部分省級教育廳應補齊中層制度缺失的短板。

《關于擴大高校和科研院所科研相關自主權的若干意見》（國科發政[2019]260號）僅適用于中央部門所屬高校和中央級科研院所， 而指導地方高校和科研院所擴大科研相關自主權的中層制度在一些省份則存在制度缺失。 由于國科發政[2019]260號文件由科技部、教育部、發展改革委、財政部、人力資源社會保障部、中科院聯合制定發布， 因此， 存在制度缺失的省份對應的這六個機構應該聯合及時制定發布對應制度， 補齊中層制度缺失的短板。

《關于實行以增加知識價值為導向分配政策的若干意見》（廳字[2016]35號）規定， “本意見適用于國家設立的科研機構、高校和國有獨資企業（公司）。 其他單位對知識型、技術型、創新型勞動者可參照本意見精神， 結合各自實際， 制定具體收入分配辦法”。 對應于廳字[2016]35號文件， 一些地方專門制定了對應政策文件， 使得地方科研機構、高校和國有獨資企業能享受到相應的政策。 而沒有專門制定對應政策文件的地方， 則存在中層制度的缺失， 應該及時補齊制度缺失的短板。

（三）進一步完善基層制度的思路

1. 經常關注高層制度和中層制度等政策變化， 根據需要及時制定或修訂基層制度。 最近幾年， 高層制度和中層制度等政策變化較大， 對項目承擔單位制定或修訂基層制度提出了新要求， 即項目承擔單位應經常關注高層制度和中層制度等政策變化， 了解相關規定變化的具體情況， 若要求本單位執行的， 應及時加以研究， 制定或修訂現行制度， 使高層制度和中層制度在本單位及時得到貫徹落實。 比如， 《關于在國家杰出青年科學基金中試點項目經費使用“包干制”的通知》（國科金發計[2019]71號）規定， “自2019年起批準資助的國家杰出青年科學基金項目”為試點范圍。 因此， 凡是2019年承擔國家杰出青年科學基金項目的高校和科研院所等科研單位應及時研究國科金發計[2019]71號文件， 根據單位實際， 制定試點方案， 以便本單位及時進行試點。 此外， 應對目前在用的高層制度和中層制度進行全面梳理， 凡是應該在本單位實施但還沒有實施的， 應及時制定或修訂基層制度， 以便本單位貫徹落實。

2. 結合單位實際制定或完善基層制度， 增強科研人員的獲得感。 增強科研人員的獲得感才能提高他們的科研積極性， 進而提高科研效率。 制定和完善基層制度是增強科研人員獲得感的重要途徑。 關于項目承擔單位（高校、科研院所等）如何制定和完善基層制度， 學者們進行了較多研究并提出了諸多有益的建議。 如加強科研項目預算管理， 加強科研經費管理制度、內控制度建設， 建立科研項目財務助理崗位制度， 加強科研項目經費績效管理， 建立增加知識價值導向管理制度[13] 。

按照頂層設計理念， 項目承擔單位應結合單位實際制定或完善基層制度， 提高制度的實用性和可操作性， 使科研人員通過制度的完善獲得實實在在的好處。 其一， 報銷手續要盡可能簡化。 按照傳統報賬程序， 需要提供一些報銷憑證并經過若干部門和若干人員簽字才能報銷。 但是， 根據《關于開展解決科研經費“報銷繁”有關工作的通知》（教財廳函[2019]8號）等新政策， 項目承擔單位應主動減少不必要的憑證和環節。 其二， 辦事效率要盡可能提高。 比如， 在出差調研審批、材料及科研設備采購、科研經費調劑等具體科研事務中要盡可能提高效率。 其三， 盡可能保護科研人員。 科研人員是稀缺資源、寶貴財富， 應設計科學合理的內部控制制度， 既要簡化必要手續， 又要盡可能保護科研人員， 使他們不出現因違法違規使用科研經費而受到處罰的情況。 其四， 在間接費用分配上盡量提高績效支出比例。 中辦發[2016]50號文件規定， “項目承擔單位在統籌安排間接費用時， 要處理好合理分攤間接成本和對科研人員激勵的關系， 績效支出安排與科研人員在項目工作中的實際貢獻掛鉤”。 即根據規定比例計提的間接費用， 一部分用于分攤間接成本， 另一部分用于績效支出。 這兩部分比例的確定權在于項目承擔單位而不是科研人員， 如果用于分攤間接成本的比例太高， 則相應減少績效支出。 為了增強科研人員的獲得感， 應盡量提高績效支出比例。

3. 借鑒其他項目承擔單位制定基層制度的經驗， 提高制度制定的效率性和科學合理性。 財政科研項目承擔單位主要包括中央高校和科研院所、地方高校和科研院所等， 這些單位的科研實力相差很大。 比如， 北京市2019年申報國家自然科學基金面上項目的單位有346家， 申報項目100084項。 其中， 中標單位214家， 中標（資助）項目18995項。 中標單位中， 中標項目在100項以上的有28家， 10項以下的有152家。 此外， 132家單位申報了項目卻沒有中標。 沒有中標及中標10項以下的單位為284家， 占申報總數的82%。 由此可見， 高校和科研院所之間科研實力相差很大。 從歷年國家社會科學基金資助項目、國家自然科學基金面上項目、青年科學基金項目申請及資助等方面都可以看到類似的情況。

一般來說， 科研實力雄厚的項目承擔單位， 由于其承擔的財政科研項目多， 資助金額大， 科研管理任務重， 因此， 投入到科研管理中的人力等資源也較多， 科研管理水平也較高， 制定的基層制度也較為科學合理。 比如， 大部分中央高校和科研院所就屬于科研實力雄厚和管理水平高的項目承擔單位。 相反， 一些項目承擔單位（部分地方高校及科研院所）科研實力相對較弱， 主要承擔地方財政科研項目， 而承擔的國家財政科研項目相對較少， 項目資助經費較少， 投入到科研管理中的人力等資源也相對較少， 有的單位只有少數幾個科研管理人員， 科研管理水平相對較低。

目前， 我國在科研經費管理上執行“放、管、服”改革， 在此背景下， 高層制度和中層制度都要求項目承擔單位根據實際情況制定基層制度， 實現政策落地。 這對于科研管理水平相對較低的項目承擔單位來說難度是比較大的。 有兩種相對可行的解決辦法：一是應積極主動地學習科研經費管理政策等相關知識， 不斷提高科研管理水平; 二是應注重借鑒其他項目承擔單位制定基層制度的經驗， 這樣有利于提高制度制定的效率性和科學合理性。

五、結語

目前我國在用的財政科研項目經費管理制度體系內容較多， 制定主體也較多， 僅黨中央國務院（含中共中央辦公廳、國務院辦公廳）、國務院各部委及機構作為制定主體的制度就有30多項。 如果再加上各地區黨委政府及機構制定的制度， 以及項目承擔單位制定的制度， 內容就顯得非常龐雜了。 這些制度實際上是有層次關系的。 按照頂層設計理念將這些制度分為高層制度、中層制度和基層制度三個層次， 有利于理順這些制度之間的層次關系。 從高層制度、中層制度和基層制度三個層次分析現行財政科研項目經費管理制度體系存在的問題， 并提出解決問題的思路， 這是分析問題和解決問題的新視角。

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