全球能源治理將向何處去

文 | 呂淼

作者供職于北京市燃?xì)饧瘓F(tuán)有限責(zé)任公司

建立一個(gè)真正全球性的能源治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、進(jìn)一步國(guó)際能源應(yīng)急管理、保證合理的能源價(jià)格和加快形成天然氣全球治理制度應(yīng)成為下一步全球能源治理改革的重點(diǎn)。

近年來(lái)，全球能源治理日益成為全球治理領(lǐng)域的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)議題。除了IEA和OPEC等傳統(tǒng)國(guó)際能源機(jī)構(gòu)外，ECT（全球能源憲章）、IEF（國(guó)際能源論壇）、IPCC等國(guó)際能源協(xié)調(diào)機(jī)制也積極發(fā)出聲音，甚至以全球治理目的而成立的二十國(guó)集團(tuán)（G20）目前也成為全球能源對(duì)話的一個(gè)重要平臺(tái)。

但是，由于部分能源治理機(jī)構(gòu)自身的局限性，缺少對(duì)外部變化的響應(yīng)和改革進(jìn)程緩慢等原因所致，全球能源治理的部分功能缺失，影響力有所下降，新冠疫情的爆發(fā)和油價(jià)下跌更加劇了這一局面。因此，建立一個(gè)真正全球性的能源治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、進(jìn)一步國(guó)際能源應(yīng)急管理、保證合理的能源價(jià)格和加快形成天然氣全球治理制度應(yīng)成為下一步全球能源治理改革的重點(diǎn)。

一、全球能源治理的歷史沿革及現(xiàn)狀

（一）全球能源治理沿革

全球能源治理架構(gòu)主要是從解決20世紀(jì)70年代石油危機(jī)所引發(fā)的石油安全問(wèn)題演變而來(lái)。1960年，石油輸出國(guó)組織（OPEC）成立，隨后就發(fā)生了兩次石油危機(jī)，這在很大程度上刺激了全球能源治理向更大范圍和更深程度發(fā)展。1974年，在經(jīng)合組織（OECD）框架下建立了國(guó)際能源署（IEA），由此形成了石油消費(fèi)國(guó)聯(lián)盟與生產(chǎn)國(guó)聯(lián)盟相對(duì)應(yīng)的治理格局。1991年，國(guó)際能源論壇（IEF）的成立在一定程度上改善了能源生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)的溝通渠道。90年代以來(lái)，在應(yīng)對(duì)氣候變化、促進(jìn)技術(shù)轉(zhuǎn)移、加強(qiáng)區(qū)域合作等多元化治理目標(biāo)的驅(qū)動(dòng)下，聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約秘書處（UNFCCC，1994年生效）、能源憲章條約（ECT、1998年成立）、清潔能源部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議機(jī)制（CEM，2009年成立）、國(guó)際可再生能源機(jī)構(gòu)（IRENA，2009 年成立）等多個(gè)國(guó)際能源治理機(jī)構(gòu)和平臺(tái)相繼成立。

（二）全球能源治理的局限性

現(xiàn)有全球能源治理機(jī)制由多個(gè)國(guó)際組織構(gòu)成。國(guó)際能源署（IEA）和石油輸出國(guó)組織（OPEC）分別代表石油消費(fèi)國(guó)和供給國(guó)的利益；國(guó)際能源論壇（IEF）是石油生產(chǎn)國(guó)與消費(fèi)國(guó)共同參加的組織，但缺少法律約束力；能源憲章條約（ECT）具有較強(qiáng)的法律約束性；二十國(guó)集團(tuán)（G20）、國(guó)際貿(mào)易組織（WTO）等以全球經(jīng)濟(jì)治理為主要目標(biāo)的國(guó)際組織也涉及能源治理問(wèn)題，但影響力有限。此外還有國(guó)際原子能機(jī)構(gòu)（IAEA）、清潔能源部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議（CEM）專業(yè)性較強(qiáng)的國(guó)際組織，在本領(lǐng)域中的影響較大，但這兩類能源在全球一次能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的占比較小。

雖然現(xiàn)有全球能源治理機(jī)制層次多，管理范圍廣，但局限性較為明顯。一是治理成效總體不大。尚未形成類似聯(lián)合國(guó)、國(guó)際貿(mào)易組織和國(guó)際貨幣基金組織的全球性治理機(jī)構(gòu)，在能源治理的廣度和深度上，沒(méi)有完成從“局部”治理向“全球”治理的跨越。二是治理規(guī)則的約束力逐漸減弱。傳統(tǒng)治理手段有效性進(jìn)一步弱化，關(guān)鍵是執(zhí)行力明顯不足，無(wú)論是OPEC限產(chǎn)保價(jià)，還是IEA釋放產(chǎn)能，作用越來(lái)越小，生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)之間的合作仍有障礙。三是現(xiàn)有治理架構(gòu)由美國(guó)和其他發(fā)達(dá)國(guó)家主導(dǎo)，沒(méi)有包括也無(wú)法代表新興國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家。發(fā)達(dá)國(guó)家認(rèn)為自身?yè)?dān)負(fù)了維護(hù)全球市場(chǎng)安全義務(wù)中較大的部分，認(rèn)為新興國(guó)家沒(méi)有負(fù)擔(dān)起與快速增長(zhǎng)的能源需求相適應(yīng)的義務(wù)，尤其是在應(yīng)對(duì)供應(yīng)危機(jī)、氣候變化和消除能源貧困領(lǐng)域；而新興國(guó)家在能源開發(fā)、技術(shù)轉(zhuǎn)移等方面缺乏平等的權(quán)利，相對(duì)而言，只能在政治動(dòng)蕩、偏遠(yuǎn)、高成本的地方進(jìn)行能源開發(fā)，也在期待更大的話語(yǔ)權(quán)。四是缺乏針對(duì)氣候變化和低碳政策的國(guó)際治理，雖然有聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約等國(guó)際公約，但是沒(méi)有任何一個(gè)國(guó)際機(jī)構(gòu)真正在切實(shí)推動(dòng)低碳政策的發(fā)展與落實(shí)。

二、全球能源治理所面臨的外部變化

（一）全球能源市場(chǎng)逐漸進(jìn)入低油價(jià)時(shí)代

進(jìn)入2020年以來(lái)，國(guó)際原油價(jià)格持續(xù)下跌，跌幅已達(dá)60%左右，這一輪的國(guó)際油價(jià)下跌主要是供需失衡和產(chǎn)油國(guó)激烈爭(zhēng)奪市場(chǎng)份額的結(jié)果。

首先，就需求層面而言，新冠疫情在很大程度上導(dǎo)致世界經(jīng)濟(jì)和能源消費(fèi)的“急性下挫”，石油需求迅速下滑自然會(huì)導(dǎo)致油價(jià)斷崖式下跌。其次，就供應(yīng)層面而言，目前全球石油供應(yīng)充足而且過(guò)剩。原本2016年底以來(lái)形成的“OPEC+”的減產(chǎn)機(jī)制使油價(jià)維持在一個(gè)相對(duì)合理的區(qū)間，但沙特與俄羅斯為爭(zhēng)奪市場(chǎng)份額而導(dǎo)致減產(chǎn)談判破裂引發(fā)了世界范圍的“價(jià)格戰(zhàn)”，石油供給的增加導(dǎo)致油價(jià)進(jìn)一步下跌。更為重要的是自1973年以來(lái)，美國(guó)首次于2018年超過(guò)俄羅斯和沙特阿拉伯成為全球最大的產(chǎn)油國(guó)，“頁(yè)巖氣革命”所推動(dòng)的美國(guó)“能源獨(dú)立”改寫了國(guó)際能源地緣政治格局。

根據(jù)多個(gè)國(guó)際研究機(jī)構(gòu)的預(yù)測(cè)，受世界經(jīng)濟(jì)增速放緩、全球石油消費(fèi)已過(guò)峰值高點(diǎn)并進(jìn)入下行區(qū)間、全球能源轉(zhuǎn)型加速推進(jìn)、可再生能源已具備相當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)能力等多重因素影響，低油價(jià)時(shí)代已經(jīng)來(lái)臨。

（二）全球能源供應(yīng)格局深受地緣政治影響，IEA和OPEC地位遭到弱化

面對(duì)國(guó)際石油市場(chǎng)的動(dòng)蕩，盡管IEA與OPEC建立了旨在加強(qiáng)磋商與政策協(xié)調(diào)，以共同維護(hù)國(guó)際石油市場(chǎng)穩(wěn)定的對(duì)話機(jī)制，但顯然尚未制度化，實(shí)質(zhì)性作用發(fā)揮有限。就IEA而言，由于其主要由石油消費(fèi)國(guó)組成，缺乏應(yīng)對(duì)油價(jià)暴跌的應(yīng)急手段，僅僅是針對(duì)疫情影響對(duì)全球油品需求的預(yù)測(cè)進(jìn)行了調(diào)整——發(fā)布了最新的2020展望報(bào)告，但是并未采取促進(jìn)市場(chǎng)穩(wěn)定的措施。

就OPEC而言，近幾年中其國(guó)際地位以及世界影響力始終處于波動(dòng)變化之中。盡管OPEC通過(guò)聯(lián)合俄羅斯等石油生產(chǎn)國(guó)，以減產(chǎn)為手段在提振油價(jià)方面曾發(fā)揮了重要作用，但3月份減產(chǎn)談判的失敗表明，OPEC還遠(yuǎn)未達(dá)到真正意義上全球治理的制度化程度。

（三）全球能源供需結(jié)構(gòu)發(fā)生變化

從能源需求的角度看，最大的變化體現(xiàn)在發(fā)展中國(guó)家的能源需求增長(zhǎng)將占據(jù)主要部分，特別是新興經(jīng)濟(jì)體的能源需求大增，發(fā)達(dá)國(guó)家的能源需求已出現(xiàn)結(jié)構(gòu)性減少趨勢(shì)。從能源供應(yīng)的角度看，當(dāng)前美國(guó)大力追求能源獨(dú)立的目標(biāo)使得現(xiàn)有的全球能源格局和地緣政治受到?jīng)_擊。特別是世界油氣生產(chǎn)中心呈現(xiàn)出“東降西升”的趨勢(shì)，美國(guó)頁(yè)巖油氣革命的沖擊使得OPEC的能源生產(chǎn)權(quán)力逐步衰落，并且在全球原油市場(chǎng)中地位逐漸下降。

美、俄、沙特共同主導(dǎo)全球石油生產(chǎn)和供應(yīng)格局，由此形成了復(fù)雜而微妙的三角博弈關(guān)系。此外，傳統(tǒng)化石能源利用所帶來(lái)的環(huán)境外部性問(wèn)題也愈發(fā)突出，隨著可再生能源技術(shù)的快速發(fā)展以及生產(chǎn)成本的不斷降低，我們看到太陽(yáng)能光伏發(fā)電的平準(zhǔn)化成本（LCOE）已經(jīng)降至0.04-0.08美元/KWH，對(duì)傳統(tǒng)化石能源的威脅也越來(lái)越大，可再生能源正逐步成為國(guó)際經(jīng)濟(jì)新的增長(zhǎng)熱點(diǎn)。

（四）氣候變化問(wèn)題成為全球能源治理中最為關(guān)注的焦點(diǎn)之一

自1960年主要石油生產(chǎn)國(guó)成立OPEC、1974年OECD國(guó)家成立IEA以后，全球能源治理基本圍繞發(fā)達(dá)石油消費(fèi)國(guó)和石油生產(chǎn)國(guó)之間在供給安全、價(jià)格安全和通道安全方面進(jìn)行的博弈展開。進(jìn)入21世紀(jì)以來(lái)，始于1995年的國(guó)際氣候談判影響力日益增加。目前已經(jīng)有超過(guò)90%的聯(lián)合國(guó)成員國(guó)和3000多家國(guó)際組織參與到國(guó)際氣候談判之中。雖然發(fā)達(dá)國(guó)家與發(fā)展中國(guó)家、大國(guó)與小國(guó)之間由于立場(chǎng)差異巨大，自《京都議定書》之后的多次談判均未達(dá)成任何具有操作性的協(xié)議，但這并不妨礙氣候變化問(wèn)題越來(lái)越成為全球能源治理中最為關(guān)注的焦點(diǎn)。出于環(huán)境環(huán)保、可持續(xù)發(fā)展考慮，簽署《巴黎協(xié)定》的國(guó)家也已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，減少使用化石能源并提高清潔能源在全球各國(guó)能源消費(fèi)結(jié)構(gòu)中的比重。

三、全球能源治理機(jī)制正加快改革步伐

應(yīng)該說(shuō)，在面臨諸多問(wèn)題和矛盾的情況下，各能源治理的國(guó)際組織也開始加大改革力度。主要措施包括：一是采取靈活多樣方式，擴(kuò)大參與國(guó)范圍。IEA提出“聯(lián)盟國(guó)”倡議，中國(guó)、印尼和泰國(guó)于2015年11月成為IEA聯(lián)盟國(guó)。2014年ECT啟動(dòng)“全球能源憲章”談判，簽署國(guó)將成為ECT觀察員國(guó)，不必履行成員國(guó)義務(wù)。二是擴(kuò)大治理范圍。除傳統(tǒng)原油安全問(wèn)題外，IEA開始逐漸關(guān)注電力、清潔能源、技術(shù)進(jìn)步、氣候變化和碳捕獲與儲(chǔ)存等領(lǐng)域，力求多管齊下，擴(kuò)大實(shí)際影響力。三是加大宣傳力度。如IEF通過(guò)發(fā)布研究報(bào)告、與石油公司合作、積極參與G20、IEA、OPEC等國(guó)際會(huì)議的形式，提升自身交流平臺(tái)的影響力。

四、全球能源治理未來(lái)深刻變革的領(lǐng)域

但是不難看出，各個(gè)能源治理國(guó)際組織進(jìn)行的改革，仍然呈現(xiàn)出治理內(nèi)容空泛、約束性不強(qiáng)、對(duì)現(xiàn)實(shí)問(wèn)題缺乏解決方案的特征。筆者認(rèn)為，要想提升全球能源治理水平和影響力，應(yīng)重點(diǎn)在以下四個(gè)方面嘗試進(jìn)一步的改革。

（一）建立一個(gè)真正全球性的能源治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)

目前，全球能源治理分散在眾多能夠影響能源治理的機(jī)構(gòu)與國(guó)際規(guī)則中，僅在某些方面發(fā)揮著治理功能，缺少足夠的權(quán)威性。這種制度體系特征，可以說(shuō)是全球能源治理在當(dāng)下環(huán)境中的功能缺失的主要原因。

建議在對(duì)現(xiàn)有機(jī)構(gòu)進(jìn)行再設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上，形成全新的全球能源治理機(jī)構(gòu)。方案一是推動(dòng)G20作為一個(gè)有權(quán)威性、平等而且廣為接受的全球能源治理平臺(tái)。長(zhǎng)期以來(lái)，G20通過(guò)召開能源部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議等方式已經(jīng)將能源問(wèn)題作為其治理功能的重要內(nèi)容。未來(lái)G20可通過(guò)進(jìn)一步的組織機(jī)構(gòu)改革，增強(qiáng)其能源治理約束力及對(duì)其它國(guó)際能源治理機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)性，提升可再生能源的議題設(shè)置，幫助可再生能源行業(yè)應(yīng)對(duì)危機(jī)并為其創(chuàng)造快速發(fā)展的政策、技術(shù)等條件。方案二是可以考慮建立G7+BRIC+6個(gè)國(guó)際機(jī)構(gòu)的組合。這六個(gè)國(guó)際機(jī)構(gòu)分別是IEA、OPEC、UNFCCC、WTO、IMF、AIIB。這些機(jī)構(gòu)分別代表了全球能源治理中戰(zhàn)略石油儲(chǔ)備、生產(chǎn)國(guó)聯(lián)盟、氣候變化、能源市場(chǎng)、價(jià)格和金融監(jiān)管、能源貧困與能源公平等方面的治理權(quán)威性。而G7則代表了全球47%的經(jīng)濟(jì)，BRIC代表全球19%的經(jīng)濟(jì)，兩者代表了主要的發(fā)達(dá)國(guó)家和新興經(jīng)濟(jì)體。應(yīng)該說(shuō)，這樣的機(jī)構(gòu)設(shè)置有助于解決統(tǒng)一的市場(chǎng)和隔離的監(jiān)管所造成的缺陷。

（二）更新、升級(jí)現(xiàn)有全球能源應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制應(yīng)成為全球能源治理能力建設(shè)的重要內(nèi)容

能源安全是全球能源治理的核心，更新、升級(jí)現(xiàn)有全球能源應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制對(duì)于保障能源安全至關(guān)重要。目前的應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制由美國(guó)主導(dǎo)，但隨著美國(guó)能源供給日漸獨(dú)立，25年以后或許不再需要進(jìn)口油氣，屆時(shí)世界能源格局將產(chǎn)生何種變化并不明朗。石油危機(jī)、液化天然氣（LNG）貿(mào)易的增加等都應(yīng)在全球能源治理的考慮范圍內(nèi)。

因此，建議在IEA、OPEC等國(guó)際組織的石油安全保障機(jī)制的基礎(chǔ)上擴(kuò)充應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制的功能，甚至設(shè)計(jì)更多的機(jī)制，從而不僅能夠應(yīng)對(duì)供應(yīng)中斷，也具備規(guī)避石油及其它能源價(jià)格波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。此外，鑒于近幾年全球天然氣產(chǎn)業(yè)的迅猛發(fā)展和消費(fèi)量的激增，天然氣市場(chǎng)正在逐步由三大區(qū)域市場(chǎng)向全球性市場(chǎng)邁進(jìn)，因此，有必要將天然氣的應(yīng)急管理也納入到現(xiàn)有的能源治理機(jī)制中。

還有就是要避免能源價(jià)格的劇烈波動(dòng)，完善價(jià)格形成機(jī)制。適度的價(jià)格波動(dòng)是市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)其功能的必要組成部分，全球能源價(jià)格治理的目標(biāo)是避免由于金融炒作、缺乏市場(chǎng)透明度、投資不足及地緣政治因素所引起的價(jià)格劇烈波動(dòng)。目前，國(guó)際能源價(jià)格的主要問(wèn)題是決定價(jià)格水平的幾個(gè)物理量基準(zhǔn)價(jià)格沒(méi)有發(fā)揮有效作用。美國(guó)WTI 價(jià)格與全球石油市場(chǎng)嚴(yán)重脫節(jié)，布倫特基準(zhǔn)原油交易量較小且在下降，這兩個(gè)基準(zhǔn)價(jià)格也都沒(méi)有在中東交易。而阿曼、迪拜原油評(píng)級(jí)主要適用于西方市場(chǎng)，而非需求巨大的亞洲。更有效的基準(zhǔn)價(jià)格亟待建立，來(lái)反映主要國(guó)際市場(chǎng)的價(jià)格變動(dòng)。但是新的定價(jià)基準(zhǔn)同樣需要注意是否能夠避免現(xiàn)存的有效性問(wèn)題。

（三）有必要加快形成天然氣全球治理制度并發(fā)揮其關(guān)鍵作用

俄羅斯曾長(zhǎng)期推動(dòng)建立類似于OPEC的天然氣輸出國(guó)聯(lián)盟，但至今未有成效。當(dāng)前，隨著天然氣在全球能源結(jié)構(gòu)占比的增加，以及天然氣國(guó)際貿(mào)易快速增長(zhǎng)，北美、歐洲、東亞三大市場(chǎng)出現(xiàn)聯(lián)動(dòng)趨勢(shì)，全球性天然氣市場(chǎng)逐步形成。無(wú)論是從供應(yīng)國(guó)、消費(fèi)國(guó)利益角度，還是從國(guó)際市場(chǎng)穩(wěn)定的角度看，均有發(fā)展天然氣全球治理制度的必要性。因此，建議利用現(xiàn)有的國(guó)際燃?xì)饴?lián)盟（IGU）的作用，充分發(fā)揮其擁有170多個(gè)成員，包括天然氣生產(chǎn)國(guó)、消費(fèi)國(guó)在內(nèi)，覆蓋全球97%以上的市場(chǎng)及整個(gè)天然氣產(chǎn)業(yè)鏈的優(yōu)勢(shì)，積極參與全球天然氣治理機(jī)制的構(gòu)建，特別是在提升天然氣可及性、加快天然氣管網(wǎng)設(shè)施互聯(lián)互通、提升天然氣數(shù)字化水平等方面發(fā)揮重要作用。