美國制度霸權的變遷與中國的國際角色

宋靜

摘?要：在經貿領域，國際制度霸權是美國霸權戰略的重要組成部分，其隨著國際形勢與美國實力的變遷同步演化，經歷了由盛及衰的四個階段。二戰后，美國建立布雷頓森林體系，以關貿總協定為中心，確立單極壟斷的貿易治理模式。20世紀70年代，布雷頓森林體系解體，美國采用西方大國協調模式來延緩其制度霸權的衰落。冷戰后，世貿組織成立并實現成員大擴容，多哈回合陷入困局，美國推動制度霸權升級，以區域性協定和新議題規則的拓展打造平行體系，形成“碎片式分治”模式。2008年金融危機后，全球治理失靈，美國制度霸權陷入困境，世貿組織進入南北對峙格局。當前，世貿組織改革已成為國際社會的首要共識。作為貿易大國，中國明確參與全球治理的角色定位，提出全球經濟治理改革的新理念、新倡議與新方案，致力于維護多邊貿易體系的穩定、公平與有序。多邊貿易治理模式在短期內以“大國博弈”“大國競合”為主，中長期趨向“大國協調”“南北共治”“多邊合作”。

關鍵詞：全球治理;多邊貿易體系;制度霸權;中國角色

中圖分類號：D871?文獻標識碼：A?文章編號：0257-5833（2020）09-0024-17

作者簡介：宋?靜，山西財經大學馬克思主義學院副教授?（山西?太原?030006）

全球治理源于全球化過程中國際社會對公共問題提供公共產品和協調解決的多邊實踐。二戰后，美國主導的全球治理以強權政治為特征，通過壟斷資本和國際機制在世界范圍內推廣，從而建立起制度霸權。多邊貿易體制從關貿總協定（GATT）演化到世界貿易組織（WTO），既是美國制度霸權的重要體現，也是全球治理的重要平臺。2008年金融危機后，全球經濟發展速度放緩，貿易自由化進程遭遇困境。當前，在美國保護主義的攻勢下，多邊貿易體制瀕臨危機，改革已勢在必行，這一現象引起了學界的高度關注。考察美國制度霸權在全球治理中的模式變遷，解構其價值理念、權力要素、機制運行、議程設置、國內政治與全球治理演化之間的動態關聯性與規律性，是探究世貿組織改革的前提基礎。同時，中國已深度融入全球經濟體系，面臨大調整大變革的機遇與挑戰，如何明確自身角色定位，如何提升在國際體系中的制度性話語權以及引領全球治理機制的改革和完善，就成為中國新時代經濟外交的重大理論和現實課題。

一、霸權主導下的全球治理范式

與傳統霸權（hegemony）不同，美國的霸權是全方位的，不僅強調權力因素，更強調制度因素。兩者相輔相成，制度憑權勢而建立，權勢因制度得以加強。如基歐漢和奈所言，“霸權具有雙重含義，既立足于經濟優勢由此帶來高利潤的國際收入，又見諸于政治控制以足夠實力來維持支配國家間關系的基本規則，或以單邊行為樹立榜樣和示范，或以多邊制度領導獲取長遠利益”。考察美國在全球貿易治理框架下制度霸權（institutional hegemony）的變遷，既要認識其通過GATT或WTO提供公共產品的能力，也要厘清制度背后的價值觀念、權力結構與國家利益。

（一）“制度霸權”的理論闡釋

國際制度有三個顯著的特征，分別是觀念的規范性、權力的權威性、利益的互利性。因此，對于“制度霸權”的解釋，學界分別從規范認同、權力與利益、需求與供給的角度出發，形成建構主義的觀念穩定論、新現實主義的霸權穩定論、新自由制度主義的國際制度穩定論。對制度變遷的認知通常結合結構性因素、進程性因素與觀念性因素進行綜合性分析。

建構主義從社會學理論出發，把國際制度視為行為體在國際規范或社會規則體系建構的共同體，其核心是共有知識或共享觀念，表現為（非）正式的程序、組織、機制、規則、國際法、條約、慣例、協議、聯盟等。霸權國引領創立國際制度，以“霸權體系價值為核心的觀念結構來整合世界”，建構身份，定義利益，塑造行為偏好，約束或協調成員國行為，“建立普世性的集體認同和制度平衡”。當霸權國追求規范升級或替換，各方的預期、身份、利益將重新定義，制度失衡與認同瓦解便會推動制度變遷。

新現實主義從國家中心論出發，視國際制度為國家間斗爭的工具和手段、權力與利益的附庸。國際社會無政府狀態下的國家行為傾向于競爭和沖突，需要有實力充當“穩定者”（stabilizer）的大國承擔起提供公共產品、維護國際秩序的責任，“用于討價還價后達成相對合理的制度架構和規則共識”。霸權維護其功能合法性需要大國間相互協調，容忍“搭便車”（free-riding）行為，要注重權力的生產性、包容性、程序正義性。由于大國政治驅動下的制度競爭直接決定全球治理的績效和國際秩序的走向，因此權力轉移（power-transition）常常導致制度挑戰者和新制度供應者的出現，既有制度的穩定性由此遭到破壞。霸權國也會壓制后起國在制度層面的成長空間，包括強化和改革原有制度、操控制度話語。積極而言，國家間在規則內良性競爭后的權利平衡、制度兼容、效率提高，可增加公共產品的有效供給，改善組織結構，增強制度合法性，引導國際體系進入“以規則為基礎”的國際新秩序。消極而言，制度壟斷滋生制度非中性（威脅、強制），造成制度競爭、規則混亂、集團對抗、公共產品稀缺、治理失效，國際體系退回到以強權為特征的舊秩序。

在新自由制度主義的觀點中，主體間只要存在相互依賴的關系，就會出現對約束行為的規約和準則的制度需求（institutional demand）。國際制度的建立取決于大國對公共產品的供給。主權國家通過國際機制進行利益協調，實現從“囚徒困境”的逃逸。與新現實主義不同，新自由制度主義認為國際制度需要道義基礎，否則會產生民主赤字。制度發展并不完全依賴于霸權國的意愿，即使霸權衰落，也能夠相對集中和獨立地發揮功能，減少交易成本，解決“市場失靈”和“集體行動的困境”。但由于在有限理性的支配下存在利己主義的預設，霸權國無法解決既“踢球”又“吹哨”的悖論，國際制度也時常面臨權威性和強制性不足的問題。

國際制度一經建立，其運行主要基于國家間的主體間性（intersubjectivity）。因此，根據對國際制度的性質、功能、價值以及國家角色的不同理解，國際制度的“二元結構”在國際關系領域可以涵攝為理想主義的“康德范式”和現實主義的“黑格爾范式”。前者是以全球利益為中心，以各國共同發展、全球道德準則、普適原則為目標，以約束國家、確立共同規范為手段的“普遍性范式”;后者以國家為中心，以主權完整和獨立為目標，意在提供促進國家協調與合作的平臺，是弱勢、勸導式的“特殊性范式”。因此，國際制度無法擺脫和超越“二元結構”的常態，常常表現為“國家利益”與“人類共同利益”、“國家主權”與“道德倫理”、“國家任意”與“國際體制”、“特殊意志”與“永久和平”之間的沖突。

通常，國際制度遵循的是從低水平、低效率向高水平、高效率，從非正式運行機制到有約束力的正式協議，從一般的國際組織到超國家組織的演化路徑。相應地，制度的動態演化表現為制度出現（institutional emergence）、制度擴散（institutional cascade）、制度內化（internalization）和制度升級（institutional upgrade）。在自助的國際體系中，霸權國提供國際公共產品的動機和能力會隨著實力變遷在競爭中減弱，也會隨著時間推移有所加強、修正、僵化、退化，甚至出現制度消亡。

（二）美國在全球治理中的角色扮演與價值取向

圍繞美國霸權在全球治理中的角色，學界存在四種看法。自由主義新保守派認為，美國只參與符合國家利益的全球治理，全球化時代的美國霸權是防止國際秩序與和平崩潰的唯一可靠保證，要加強在安全、福利和價值觀等領域的治理。新自由制度主義者認為，美國霸權與全球治理是共生關系，相互促進，作為“仁慈的霸權”，美國以超強實力奠定全球治理的物質基礎，以國際規范促進國家間合作，主導國際制度，為解決全球治理問題提供制度框架。第三種觀點受孤立主義影響，認為參與國際治理會消耗美國自身實力，反對過多介入全球事務，美國應致力于國內問題，減少國際開支，提倡貿易保護主義，凡事美國優先。第四種觀點否認單極霸權主導全球治理，主張大國間相互制約、平衡力量，來實現有效、和平的全球治理。

考察歷史，上述觀點在不同歷史時期的美國政策當中都有所體現。美國領導世界的權力意志始于伍德羅·威爾遜（Woodrow Wilson）時期。他在1917年7月提出，“我們應當以資本供給全世界，而誰以資本供給全世界，誰就應當……管理世界”。這一言論在“十四點原則”中體現為“商業自由和國際性門戶開放，利用國聯得到世界領導權，以確保美國的經濟擴張”，“實現美國治下的和平”。富蘭克林·羅斯福（Franklin Roosevelt）發表《大西洋憲章》作為二戰后制度安排的指導原則，提出構建戰后世界金融有序合作、貿易自由開放的全球體系，通過西歐和東亞盟國對美國軍事保護和美元需求的依賴而建立自由貿易機制。美國學者約翰·魯吉（John Ruggie）將戰后美國主導構建的世界體系概括為“內嵌性自由主義”（embedded liberalism），名義上是為消除導致1930年代大蕭條的關稅壁壘，實質是尋求自由化的國際目標，通過國際—國內二元經濟空間的劃分建立政策緩沖機制。

戰后的美國貿易政策歷經了從“自由貿易”導向向“公平貿易”（fair trade）導向的轉變過程，同期伴隨著國際貿易體系的動蕩和全球多邊主義的后退。20世紀70年代以前，美國以經濟霸權為基礎，單方面提供公共產品，以“自由貿易”掃除外國市場的貿易壁壘與制度障礙，“同時推進成員國國內的政治民主化” 。《1974年貿易法》反映了單邊主義精神，尤以“301條款”為甚，體現了從自由貿易向貿易保護轉變的傾向。1985年里根總統發表以“公平貿易”為題的講話，這成為其貿易政策由古典自由貿易朝著“公平貿易”演變的標志。《1988年綜合貿易與競爭力法案》擴大301條款的應用，形成“超級301 條款”和“特別301條款”，這成為美國在全球推行公平貿易政策的法律依據。反傾銷、反補貼、技術壁壘、知識產權等非關稅壁壘取代關稅也成為貿易保護的主要手段。冷戰后美國的貿易政策發生重大調整，不僅表現在全球多邊主義的單軌戰略轉向多邊主義與區域主義并行的雙軌戰略，也表現在由自由貿易的立場轉向強調“對等開放市場、平等競爭、雙邊互惠”的“公平貿易”立場。特朗普與奧巴馬都高舉“公平貿易”大旗，只不過特朗普從奧巴馬以規則為基礎的“公平貿易”轉向了以利益為基礎的“公平貿易”。“自由貿易”和“公平貿易”既體現了美國霸權的兩面性，也表明美國自身實力與其在國際體系中的地位經歷了由盛及衰的變化過程。

如果說，GATT體系是戰后初期西方民主政黨體制的產物，代表了民族國家內部左右翼政黨政治、資本與勞工、國家與社會之間的一種平衡與妥協，那么，新自由主義（neoliberalism）的根本動力不僅來自霸權國家，更來自跨國企業的逐利需求。在治理理念上，新自由主義既保留了經典自由主義支持自由貿易、比較優勢、國際分工、完全競爭、市場開放和私有化的基本主張，以推動商品和資本的全球性擴張，最大限度地取消各國的貿易壁壘和關稅，又強調傳播西方的政治與民主制度，反對國家和政府對經濟的干預。在治理方式上，新自由主義強調自由市場的重要性，將市場經濟的效率作為評判標準，實施規則導向的多邊規范治理和權力導向的雙邊談判與制裁。在治理結構上，新自由主義以統一標準來對待多元化和差異性，形成了以美國為首、經合組織（OECD）成員為中心、發展中國家為外緣的二元等級結構。由于經濟模式、依賴程度、經濟水平及價值理念等因素，西方發達國家普遍接受其制度安排，從而使美國霸權更趨“合法化”。這種治理模式建立在削弱政府作用和國家主權的基礎之上，有利于新自由主義和西方中心主義在經濟全球化背景下的規范擴散，其終極目標是建立西方“自由世界”一統天下的秩序。

二、冷戰時期的關貿總協定：從單極壟斷治理到西方大國協調治理

二戰結束后，美國取代了英帝國的霸主地位，確立了單極壟斷的治理模式，以國際制度的設計者、管理者的身份，引領了全球化進程。其中，1947年10月成立的關貿總協定成員國從初始的23個發展到1994年的128個，成功地推動了多邊貿易的自由化、便利化、規則化。一方面，霸權利益的存在，保證了美國提供國際公共產品、維持國際秩序的動力，在一定程度上解決了制度供給的困境;另一方面，“內嵌性自由主義”與“半全球化”的GATT既符合冷戰的分化格局，也決定了全球治理的必然遭遇，被排除在體系外的落后國家陣營，只能尋求進口替代、再工業化戰略以及封閉獨立的模式探索。

（一）美國霸權在多邊貿易體系的建章立制

美國的制度霸權來自兩方面力量，一方面基于硬性物質力量，提供諸如開放的國內市場、穩定的貨幣供給等公共產品，另一方面基于軟性建制能力，系統性設計“游戲規則”，掌控行政管理人事與組織體系安排，從而支配多邊貿易體系，實現霸權制度的“路徑鎖定”。

1.產業和貿易實力是美國推動貿易自由化的先決條件

第一，美國在國際經濟體系中占有絕對優勢。其中，工業生產能力占全球的50%，商品出口額占資本主義出口額的32.5%。作為最大貿易國，美國經濟成長穩定、體量龐大、市場規模廣闊、開放程度高、支付能力強，加上豐富的國內資源、成熟的市場經濟和配套完善的法律法規，美國有能力、有意愿將其轉化為制度性權力。第二，美國是各國的主要出口市場，而本國出口市場相對分散，抵御貿易帶來的產業沖擊影響相對較小，因此美國在談判中的議價和報復能力較強，常以制裁威懾迫使他國妥協讓步。第三，跨國公司取代民族國家成為世界經濟的主要行為體。美國跨國公司的數目、規模、海外產銷額均居世界之首，這些跨國公司憑借其在資金、技術、經營與管理上的優勢，主導全球產業鏈和供應鏈，從全球市場中獲取超額利潤。美國國家戰略意圖隱藏在“跨國企業”與“跨國資本”晦澀的技術性術語背后，為跨國公司的海外擴張提供制度代理。

2.金融霸權是美國推動貿易便利化的資本保障

首先，1944年布雷頓森林會議確立了世界經濟治理的三大支柱，即以關貿總協定為中心的國際貿易體系、以國際貨幣基金組織（IMF）為中心的國際資本流動管理體系、以世界銀行（WB）為中心的國際經濟援助體系。憑借占全球74.6%的黃金儲備，美元享有國際流通和儲備貨幣的特殊地位，成為國際貿易結算的基準貨幣，向全世界征收鑄幣稅。繼而，通過美元支付結算體系、國際貿易金融化、美元回流機制和美聯儲貨幣政策的配合，美國控制了全球大宗商品交易的定價權。1973年，石油美元體系正式形成。美國通過操縱美元匯率，或對外轉嫁危機，或影響石油輸入國的工業化進程。其次，國際貨幣基金組織和世界銀行以經濟實力劃分成員國的發言權和表決權，美國擁有一票否決權，掌控兩大機制的決策與運行，這兩大機制成為其強化制度霸權的“財政基礎”。此外，IMF在提供貸款時要求受援國接受自由化改革的條件，如降低關稅壁壘、取消進口配額限制、降低外資投資門檻、取消國企補貼等，這成為美國打開他國市場的“第三只手”。

3.規則霸權是美國維系多邊貿易秩序的制度護持

作為抽象的知識型霸權形態，美國通過復雜的法律規則運行貿易機制，掩蓋了貿易結構的不對等性。二戰后，美國在1934年體制的基礎上以“互惠、非歧視、最惠國待遇”為規范性原則，逐漸形成“四位一體”的國內貿易制度架構，即促進機制（如“快車道”程序、貿易代表、“貿易促進授權”）、補償機制（如貿易調整援助）、公平保障機制（如反補貼稅法、反傾銷法、337條款、301條款）、保護機制（如201條款、406條款與421條款等貿易救濟）。其中，促進機制和補償機制是美國推動貿易自由化、化解國內貿易政治對立的有效工具。公平保障機制與保護機制服務于貿易保護主義，對外形成制度性張力。依靠出色的議程設置能力，美國支配了八個回合談判的進展，設置了“捆綁式”運行機制，這一機制在削減關稅、消除壁壘、促進貿易自由方面發揮了巨大作用。在談判過程中，自由貿易、最惠國待遇、透明度原則、磋商和爭端解決機制等得到國際社會的認同和遵循。事實上，幾乎每個原則都有“祖父條款”，即例外條款、保留條款或特殊情況，規則范圍、運轉程序、免責條款、數量限制和補貼條款都高度體現美國的政策意圖。由于在概念、標準和程序上存在立法模糊和空白，美國擁有較大的自由裁量權，可以通過引伸和任意解釋，降低其使用門檻，擴大適用范圍，使得大量GATT規則具有名義的合理性、結構的相似性、形式的隱蔽性、手段的欺騙性和戰略的進攻性。

4.行政霸權是美國操控多邊組織運行的制度代理

多邊組織行政人員的職能雖然具有超國家性，但在現實運作中尚無法擺脫國家屬性，秘書處行政高層的選任始終是大國競逐的目標。在GATT時代，美國通常占有四個副總干事中的一席，并全力支持西方國家人選擔任總干事（Director-General），且事實上也無一例外。WTO成立之際，首任總干事的任命成為北美、歐盟和亞太之間的競爭，最終在美歐達成政治交易后，意大利人雷納托·魯杰羅（Renato Ruggiero）當選。1998年，總干事魯杰羅高度評價美國在全球貿易體制建設中的地位和作用，認為“全球貿易體制在過去50年中始終如一的特征就是美國的領導地位”。作為世貿組織的監護人，秘書處在爭端解決過程中起到關鍵的協調作用，通過解釋規則、參與專家組程序、搜集談判信息、表達立場，來影響專家組的裁決內容和結果。由于美國是WTO秘書處最大的預算來源國，多數律師都受到美國法律背景或者法律教育的影響。如喬治華盛頓大學John Jackson教授作為WTO總干事的顧問團成員，在美國政界和WTO秘書處具有廣泛的影響力，被尊稱為“GATT/WTO之父”。加上總干事職能的政治化，美國的意志常常決定著秘書處的人事安排、機制運行、議程設置和政策選擇。

（二）貿易自由化進程中制度霸權的運用

在全球治理的框架下，公共產品的供給在很大程度上成為美國維護霸權的戰略工具。關貿總協定與美國冷戰戰略高度鎖定，披上意識形態對抗的濃厚色彩，呈現了資本主義與社會主義、發達國家與發展中國家、市場經濟與計劃經濟、國際組織與國家主權等多重矛盾的交織。由于對社會主義國家的排斥與眾多發展中國家的缺席，多邊貿易體系尚處于不完整的全球治理階段。

1.意識形態較量下的制度競爭

關貿總協定體系的成功維持依賴于美、歐在冷戰意識形態高度認同基礎上形成的依附性團結和產業比較優勢的互補。多邊貿易體系的建立首先服從于反共產主義的遏制政策，排斥社會主義和計劃經濟國家成為選取GATT成員國的價值標準。美國容忍盟國的“搭便車”行為，單方面開放國內市場，提供經濟援助，支持北大西洋公約組織，鞏固集體安全體系，使GATT成為意識形態競爭的制度工具。1949年1月，為對付以美國為首的西方國家的經濟封鎖和貿易禁運，蘇聯領導下的社會主義國家貿易集團——經濟互助委員會（The Council for Mutual Economic Assistance，Comecon）得以成立。由此，兩大陣營的對立造成世界市場的瓦解，形成兩個平行、對立的貿易體系。捷克斯洛伐克是當時唯一加入GATT的社會主義國家，但是也受到歧視性關稅、數量限制和許可證制度等貿易限制，成員國地位名存實亡。出于政治分化的考慮，美國對蘇東社會主義國家區別對待，以軟性制度的同化權力（co-optive power）利誘各國改變計劃體制，成功促使南斯拉夫、波蘭、羅馬尼亞、匈牙利先后脫離經互會。1970年，美國出臺“非市場經濟國家”限制法案，實行最惠國貿易年審制，進一步利用GATT干涉社會主義國家的內政。1960年代后，歐洲復興帶動意識覺醒，全球化開始沖擊西方國內政策與國際政策的脆弱平衡，“福利國家”與“凱恩斯主義”政策在1970年代的經濟危機中受到挑戰與質疑。直到1981年，里根—撒切爾夫人開啟的新自由主義革命（neoliberalism revolution）正式宣告了GATT治理體系思想基礎的終結。

2.經濟擴張下的規則攻勢

GATT素有“富人俱樂部”之稱，成員結構和權利結構失衡，邊緣化國家難以參與和分享到全球化紅利。GATT成立后很長時期，發展中國家占成本優勢的農業、紡織業被排除在多邊治理外，而工業品減稅談判采用有利于西方工業國家的“主要供應者原則”。體現“公平原則”的普惠制（generalized system of preference）由于單邊承諾、清單狹窄、適用期限等原因，無法得到發展中國家的普遍認可。

美國壟斷多邊貿易規則的制定權在20世紀70年代終止。原因在于：日本實現經濟崛起，以“雁型模式”構筑東亞地區經濟一體化;歐共體在1973年實現統一的外貿政策;阿拉伯世界在歐佩克組織的領導下實施石油禁運;美國在戰后首次出現貿易逆差，布雷頓森林體系因美元危機導致固定匯率結束而解體。因此，1975年《洛美協定》簽訂后，歐共體向非、加、太地區提供單方面貿易優惠，對GATT其他成員造成貿易歧視。對此，美國已無力制止。在此背景下，西方大國組成的G7集團應運而生，標志著全球治理機制由美國主導的單極壟斷模式向“俱樂部”式大國協調模式的轉變。由美、歐、加、日四方集團（Quad Countries）磋商機制作為多邊貿易體系內非正式的決策機制——“綠屋會議”（the Green Room Meeting）取代了美國一家獨大的地位，由于其缺乏公開透明性和歧視性排外，招致發展中國家的強烈不滿。2001年多哈回合后，“綠屋會議”吸收了部分發展中國家，成員數量逐步提升到25—30個，但實際談判中采用的是實力加權轉化為決策比重，使得發展中國家無緣否決制度，得到的實體正義與程序公平極為有限。這種單純以西方大國為主導的決策機制把制度不平等推到史無前例的高度，最終促使發展中國家對多邊談判失去信心。

三、冷戰后世界貿易組織的締造與碎片式全球分治模式的轉向

20世紀90年代，冷戰結束不僅帶來了國家間的關系調整，還帶來了國家、市場、國際組織、非政府組織之間權力的重新分配。克林頓政府崇尚自由貿易，致力于促成制度化水平更高的世界貿易組織的建立。小布什上臺后，美國遂轉向以“多軌制”（multi-track trade system）為實現手段的“公平貿易”政策。“多軌制”指一方面實施單邊、雙邊、區域與多邊并行的對外貿易政策，實現制度霸權的“體制轉向”（regime shifting）;一方面推動WTO體系外的國際造法運動，實現制度霸權的“場所轉移”（forum shifting），借助“多邊協定—國內法—雙邊協定”的聯動機制，將美式標準向國際滲透。權力轉移給予美國獨占鰲頭的機會，也埋下了相對衰落的根源。隨著治理機制密度逐漸增大，治理議題范圍日益模糊，制度競爭愈演愈烈，全球治理朝著“集體行動分化、規則碎片化”的態勢演化。

（一）鞏固世貿組織內的制度霸權

1995年，世界貿易組織取代關貿總協定，標志著規范化和法制化的多邊貿易體系轉型成功。美國通過擴大多邊貿易的管轄范圍、非政府組織的專業化介入、WTO司法制度的“美國化”，推動全球治理機制的升級和治理成本的下降，把全世界都卷裹進入一個“通過規則統治”（rule by rules）的命運共同體。

1.實現世貿組織成員的大擴容

隨著蘇東劇變和經互會解體后，中東歐國家和獨聯體國家步入經濟轉型，貿易上重新導向，世貿組織迎來了大擴容。美國主導的全球化達到頂峰，真正意義上的世界市場形成，新成員開啟其艱難的全球化之路。古巴在1995年入世，但次年遭遇美國《赫爾姆斯—伯頓法》的出臺而長期被經濟封鎖。2007年，越南加入WTO隨即經受金融危機的嚴重沖擊，國內通貨膨脹嚴重。2012年，俄羅斯成為最后一個入世的主要經濟體，遭受西方經濟制裁卻成為常態。部分轉型經濟體（economies in transition）在經濟和司法等方面進行重大的體制轉換與政策調整，逆勢成長為新興工業化國家群體。中國經過15年艱辛談判，在2001年12月以“非市場經濟體”的身份入世，走進世界經濟的大舞臺。作為GATT發起國的巴西和印度在多邊貿易體系內歷經了長達半個世紀的實踐摸索，逐漸適應并掌握了游戲規則，能夠靈活地運用發展中國家的身份待遇參與全球化進程。至今，世貿組織已經擁有164個成員國，覆蓋了大約98%的全球貿易。如果說，基于“內嵌性自由主義”的GATT體系塑造的是“半全球化”“層級分化”結構，那么基于“新自由主義”的WTO體系所對應的是真正“全球化”的“功能分化”系統，以資本而非政治邏輯來吸納邊緣國家，并刺破民族國家的肌體，對其國內制度實施全面干預和改造，為自由競爭塑造全球性均質化空間。

2.強化世貿組織司法體系“美國化”

為達到“效率優先”，兼顧“國際社會的民主”，美國參照本國分權機制和聯邦主義制度導入本國的司法體系、價值標準與司法實踐，如“司法能動主義”“準先例效力”“法庭之友”“WTO憲政體制”。WTO設置仲裁庭常設上訴機構（the Standing Appellate Body，SAB）來確保多邊貿易爭端解決機制（Dispute Settlement Body，DSB）的統一性、權威性，彌補了GATT執行效力的“先天不足”。美國特意將上訴機構報告以“正當程序原則”與美國聯邦最高法院的違憲審查機制緊密聯系，安插“木馬式”的權力制衡機制，獲得在WTO專家組和上訴機構成員人選方面的單方面否決權。WTO協議規定下的三大貿易救濟措施（反補貼、反傾銷和保障措施）、政府采購、海關估價、進口許可證程序等各項守則都是美國國內法的翻版。美國大約有9.3萬個行業標準，其中4.9萬個標準由620個行業組織制定，成為美國在WTO司法體系內設置技術貿易壁壘（TBT）的有效手段。2008—2016年間，美國發起和實施的非關稅貿易壁壘（Non-Tariff Barriers，NTB）多達2259個，其中80%屬于針對發展中國家的技術性貿易壁壘。

3.非政府組織廣泛參與世貿機制運作

非政府組織是在全球化浪潮中出現的重大組織制度創新，被視為政府和市場經濟以外的第三種力量。在關貿總協定中，非政府組織的地位不被認可。《馬拉喀什協定》第5條與《哈瓦那憲章》第87條為非政府組織參與WTO活動提供了合法性。美國是世界上非政府組織最發達的國家。作為國家利益和利益集團的代言人，非政府組織以游說方式影響美國外貿政策的決策，還間接性地影響WTO規則的制定和裁決，包括參加WTO部長會議、研討會來游說成員方的談判態度和決策;加強與WTO秘書處交流，將數據、觀點轉化到WTO文件中;組織抗議活動;作為提訴人和應訴人開展貿易維權;以“法庭之友”的身份參與爭端解決程序;為美國公司提供技術指導與市場信息。在烏拉圭回合中，美國服務業聯盟在GATS談判中扮演了關鍵角色。1996年，美國工會、商會、人權組織等聯手推動勞工問題全球化，將“核心勞工標準”（core labor standards）列入新加坡部長會議宣言中，在WTO協議中寫入“社會條款”（social clause），對發展中國家的勞動密集型行業優勢構成制度限制。

（二）發起“去中心化”的貿易制度攻勢

多哈回合陷入僵局前后，美國減少對多邊貿易體系的支持，轉向區域主義或雙邊主義、非制度性安排。通過自由貿易協定（Free Trade Agreements，FTAs）戰略的實施，美國的制度霸權在多邊、區域、雙邊三個層面分布。美國通過制度分立對全球市場格局重新規劃，造成市場分割、貿易轉移和制度競爭。世界上出現由全球關鍵大國分別主導的區域平行體系，全球化的趨勢遭到削弱。

在區域制度層面，美國原本企圖借助美洲自由貿易區（Free Trade Area of Americas，FTAA）和亞太經濟合作組織（Asia-Pacific Economic Cooperation，APEC）抗衡來自歐盟、日本與中國的挑戰。前者因“華盛頓共識”的失敗與巴西崛起而難以啟動，后者因亞洲金融危機和東亞“10+3”機制受到影響。奧巴馬時期，美國主動發起以北美自貿協定為主干、以跨太平洋伙伴關系協定（Trans-Pacific Partnership Agreement，TPP）和跨大西洋貿易與投資伙伴協定（Transatlantic Trade and Investment Partnership，TTIP）為兩翼的跨區域貿易談判進程，企圖超越WTO原議題范圍，以“高標準開放規則”的制度控制，破除主權國家的司法壁壘，對投資、生產、流通與消費實行全程跨境規制，這顯然對WTO的基本原則與規則體系構成沖擊。

相比而言，美國更偏愛雙邊主義，其雙邊貿易協定（Bilateral Trade Agreement，BTA）的戰略目的在于設置高度個性化和更具有針對性的具體條款。美國在雙邊談判中占盡優勢，防止或有選擇性地容忍“搭便車”行為。借助地緣政治的安全化訴求，美國從1985年起與以色列簽約至今，并已同20多個中小盟國締結了自貿協定。2012年生效的《美韓自由貿易協定》具有典型意義，在商品貿易領域實現了99.8%的高水平開放，在投資、服務貿易、競爭政策、知識產權、爭端解決機制、勞工環境標準等方面均體現了美國所倡導的高標準貿易協定的特點，這一協定經特朗普政府修訂后退化為注重短期利益和商品貿易的協定。

（三）拓展議題規范的“新疆域”

隨著服務貿易的興起，國際貿易涉及內容日趨廣泛，遠超出傳統的關稅問題。1993年西雅圖會議上，美國尋求擴大貿易自由化的范圍，重點轉向貿易新議題，推動達成一套內在聯系、相互傳導的“邊界內措施”為主的規范體系，從價格和市場管制轉向質量、標準和反壟斷規范，從經濟性規范拓展到社會性規范。然而，美國不滿足于“軟性”執法標準，發起WTO體系外替代性規則的“俱樂部”式談判，謀求統籌全球價值鏈，強化高科技產業、投資和技術貿易的競爭力，增量供應非正式的高標準、強約束的制度性安排。

第一，在服務貿易領域，以《國際服務貿易協定》（Trade in Services Agreement，TISA）取代WTO框架下的《服務貿易總協定》（General Agreement on Trade in Services，GATS）。21世紀以來，美國經濟脫實向虛，比較優勢已經從制造業轉變到服務業，服務業占其國內生產總值70%以上。服務貿易也成為美國外貿順差的主要來源，并使總體逆差占GDP比例保持在3%左右。美國對以服務業重振貿易霸權寄予厚望，在2012年發動TISA談判。近些年，網絡議題已占據國際貿易舞臺的核心區域。美國控制了互聯網的核心技術，是全球互聯網根服務器的提供國，擁有世界互聯網的管理權，從而確立了其在全球網絡傳播中的霸主地位。鑒于互聯網將成為未來服務貿易的核心渠道，為鞏固和強化數字貿易作為未來經濟增長極的競爭優勢，美國以TISA為抓手，推動區域和次多邊數字貿易國際談判，為全球多邊數字貿易規則體系的形成奠定基礎。

第二，在投資領域，以《雙邊投資協定談判》（Bilateral Investment Treaty，BIT）取代WTO框架下的《與貿易有關的投資措施協議》（Agreement on Trade-Related Investment Measures， TRIMs）。1982年，美國啟動BIT談判來調整國際投資關系，控制投資的跨國流動。作為全球吸引外商投資和對外直接投資最多的國家，美國支持全球投資機制的“自由取向”（liberal approach），設置“重開放、少管制”的激進性規則，一方面以“準入前國民待遇”獲取在他國的完全市場準入，另一方面以不明確的關鍵基礎設施、重要技術、國家安全為由列出“負面清單”（negative list）。由此，東道國（資本輸入國）的外資審批權演變為投資自由化義務。作為資本輸出國，美國主張征收賠償的“赫爾”規則（Hull Rule）得以強化適用，形成外國投資者訴諸國際仲裁的單邊啟動模式“投資者—國家爭端解決機制”（Investor-State Dispute Settlement，ISDS），侵蝕了東道國自主制定投資政策的經濟主權和管制外資的司法主權。針對對ISDS機制合法性的質疑，歐盟設立常設性的國際投資法庭體系（Investment Court System，ICS），呼吁以ICS為基礎在全球范圍內構建多邊的國際投資法庭體制。

第三，在知識產權保護領域，以《反仿冒貿易協議》（Anti-Counterfeiting Trade Agreement，ACTA）取代WTO框架下的《與貿易有關的知識產權協議》（Agreement on Trade-Related Aspects of Intellectual Property Rights，TRIPS）。美國是后TRIPS時代的知識產權保護全球標準的主推手，由貿易代表辦公室牽頭，選取相關利益集團組織作為談判咨詢委員會成員。作為知識產權保護的最低要求，WTO框架下的TRIPS協定已解決了知識產權95%的問題，未涉及數字貿易。2006年，美日提出并主導獨立于現有治理結構的ACTA，并超越TRIPS協議的保護水平，增加了落后國引進技術的成本，限制發展中國家向產業鏈高端邁進，有違WTO促進各國經濟社會健康發展的基本宗旨。由于透明度不足，ACTA被廣泛批評為限制人權、隱私權與言論自由的協議，在2012年7月被歐洲議會投票否決。美國設想聯合歐洲構建知識產權保護標準的新路徑一時難以奏效，轉而在TPP的立法設計中提出較嚴格的“避風港”制度（Safe Harbors），將知識產權保護問題與貿易政策掛鉤。

上述國際經濟法規范的新發展具有組群標準的政治化、談判內容的秘密化、治理結構的獨立化、執法水平的超越化、執法目標的全球化、對第三國的壓迫化等特征，加劇了與WTO既有規則的沖突。如果再完成對WTO規范標準的增益，在談判中處于缺席地位的金磚五國及廣大發展中國家自主制定國內政策的空間將不斷縮小，國家主權也將面臨被嚴重侵蝕的風險。

四、后霸權時代南北對立模式與WTO改革話語權博弈

多哈回合以來，美國實力相對衰落，在WTO中談判功能日趨弱化。以金磚國家為代表的新興市場國家迅速崛起，參與全球治理的能力與意愿增強，成為推動全球治理結構轉型的新生力量。2008年，“新五邊”南北對峙機制取代“老四國”俱樂部機制，美式全球化的進程從高峰驟然逆轉。為挽回頹勢，特朗普上臺后打著“美國優先”的旗號，以退出或改革倒逼世貿組織按其意志進行制度轉型，企圖擺脫多邊規則約束，重構其在多邊體系下的制度霸權。

（一）美國制度霸權加速衰退

權力不僅塑造結構，也源于結構。美國的制度霸權就體現為結構性權力，按要素具體可以分解為安全結構、生產結構、金融結構、知識（價值觀念）結構、組織結構。這五種結構之間的相互聯系與作用，構成美國全球治理的能力。

在安全結構上，軍事霸權引發全球經濟發展前景的不確定。長期以來，自由主義經濟學家認為貿易是戰爭的對立面，是通往和平之路。全球安全格局深刻影響多邊貿易體系的發展。在冷戰特殊的安全困境驅動下，西方默認了美國在多邊貿易體制中的絕對領導地位。“9·11”事件后，美國貿易代表羅伯特·佐利克（Robert Zoellick）呼吁，“美國應趁勢以貿易領導力建立一個熱愛自由的國家聯盟”，“發展中國家脆弱的民主體制依賴于開放的世界經濟幫助其克服貧困，創造機遇”。然而，從海灣戰爭、伊拉克戰爭到阿富汗戰爭，過度的軍事擴張使美國付出高額的海外治理成本。美國提出“主權過時論”“新干涉主義”“失敗國家論”“先發制人”等，單方面打造偏激的國際規范，引發國際社會的普遍不滿與抵制。支持貿易自由化談判的國家（包括盟國）紛紛降低對全球經濟增長的預期，在多邊貿易政策上改變開放自由的貿易立場，趨于獨立保守。

在金融結構上，美元地位下降削弱美國干預他國政策的能力。首先，歐元誕生后，成為挑戰美元的主要貨幣。美元在國際貿易中占據2/3的水平，而美國國內生產總值只占世界經濟的1/4，美元要和包括歐元在內的其他貨幣合作才能達到貿易收支的平衡。其次，作為貨幣治理機制，世界銀行和國際貨幣基金組織都不同程度地使用加權投票制度，賦予美國實際上的否決權。經數輪制度改革，美國在國際貨幣基金組織的投票權權重從1947年的32%降至2019年的16.5%，在世界銀行的投票權權重降至2018年的15.87%，離一票否決權最低權重15%只一步之遙。此外，美債危機頻繁爆發，全球經濟失衡格局日益顯著。1985年，美國從凈債權國變為最大凈債務國，2019年負債已達到23.2萬億美元。期間，美元霸權屢遭濫用，美國除了采用發債、操控匯率、美元貶值和通貨膨脹等慣用手法變相違約，還通過貿易摩擦、金融制裁來轉嫁危機，導致美元信用大大下降。隨著全球局勢的緊張，許多國家重新審視由美元主導的替代支付體系，開啟外匯結算的本幣互換模式，“去美元化”正成為全球浪潮。

在生產結構上，美國經貿實力下降并喪失國際市場的領頭羊地位，經濟總量占全球比重從1948年的65%下降到2019年的24.75%。而金磚五國總和升至23.4%，對世界經濟增長的貢獻率達到50%，成為拉動世界經濟增長的重要引擎。隨著“東升西降”，發展中國家在全球貿易占比接近半壁江山。自2013年成為貨物貿易頭號大國，中國外貿總額在2018年攀升到4.6萬億美元，占全球貿易的11.8%，超過同期美國的10.9%。以中國為首的新興工業體的貿易增長大大高于經濟增長，占到世界貿易總量的1/3，且美國的貿易赤字有2/3來自上述國家。巨大的市場體量和對外貿易量使中國成為WTO體系中新的一極，削弱了美國市場的吸引力。2016年，美國簡單平均約束關稅為3.57%，在WTO經濟體中排名第三位，僅次于實施零關稅的中國香港和中國澳門，在關稅談判中的出價能力和降稅邊際效應已成強弩之末。

在知識結構上，發展中國家參與全球治理的話語權得到增強。1999年西雅圖部長會議期間爆發了大規模反全球化示威游行，世貿組織陷入合法性危機。新興大國經歷多年貿易談判的磨練，運用WTO規則來維護自身利益，在“南南合作”的框架下進行政治動員，資助游說組織、研究機構和專家團隊，為談判提供有利于發展中國家利益訴求的法律、技術支持和研究成果。2005年，巴西、印度等國以“發展”和“社會正義”的政策話語，成功挑戰發達國家農業補貼議題，占據了道義高地。雖然中國在工業制成品出口上的經濟利益與發達國家更接近，仍然堅持發展中國家的身份，避免新興經濟與發展中國家因利益差別被西方分化。同時，作為“華盛頓共識”的路徑替代，“北京共識”奉行漸進和自主的改革方式，強調實質上公正、平等的貿易，動搖了新自由主義的霸權地位，美國的全球治理方案也褪去了昔日的光環。

在組織結構上，“新五邊”南北博弈機制取代“老四國”俱樂部機制。1999年，支持泰國人素帕猜·巴尼差帕（Supachai Panitchpakdi）的發展中國家陣營和支持新西蘭人邁克爾·穆爾的美國展開角力，達成由兩人輪流執政的折衷方案。作為多邊貿易組織歷史上首位來自發展中國家的總干事，他致力推動發展中國家入世和聯合國千年發展目標的實現，謀求平等合理的制度設計。2003年世貿組織坎昆部長會議成為全球貿易“改朝換代”的關鍵轉折點。巴西、印度全面進入世貿的權力中心，領導組成了G20-T和G33的發展中國家聯盟，成功主導議程設置，將投資、競爭與政府采購議題從談判議程上拿下。世貿組織“老四國”核心俱樂部（美、加、日、歐）被“新四邊”（美、歐、巴西、印度）所取代。2008年，中國加入世貿組織新核心機制（New Quad）之后，以國際合作倡導者和多邊主義支持者的身份，正式成為世貿組織改革的積極推動者，多邊貿易體系的力量對比發生了重大變化，形成“新五邊”對峙的權力格局，彰顯出新興經濟體的崛起與美國的轉攻為守。2013年9月，巴西人阿澤維多（Roberto Azevedo）成為第一位來自金磚國家的WTO“新掌門”。在沒有印度、巴西和中國這三個發展中大國明確同意的前提下，世貿組織已經不可能達成任何一個協議。

（二）美國國內決策產生分歧并趨向保守孤立

美國一直不甘受制于世界貿易組織既有的規范體系。加上規則演化滯后于權力向新興國家和全球公民社會流散的趨勢，美國在治理方面顯出明顯的消極性。在實力下降、國際秩序重塑的背景下，逆全球化浪潮由發展中國家擴散到發達國家，美國國內民粹主義、孤立主義抬頭，自由主義勢力收縮，美國頻頻以貿易保護主義破壞經貿治理規則，加大國際秩序的無序和風險。

1.產業結構變化催生新一輪貿易保護主義

20世紀80年代，隨著歐洲一體化的形成和東亞經濟的迅速崛起，美國由于貿易收支惡化，從積極的貿易自由轉向貿易保護政策，并出臺臭名昭著的“301條款”“201條款”等。在生產領域，美國從傳統制造業轉向金融業，把低附加值、中間環節的制造業向外導出。如今，美國制造業增加值占全球比重從1950年的40%降到2018年的15.6%，無法在生產領域滿足相關貿易規則的新供給，而服務業貿易優勢尚未轉化為多邊制度霸權。次貸危機暴露出美國經濟的重大弊端，包括過度金融創新、經濟空心化、債務驅動型增長、貿易財政雙赤字等。同時，新興工業國家群體性崛起，在整個生產體系與美國實體產業資本進行競爭。經濟本土主義和貿易保守主義再次高漲。2009—2018年間，美國實施貿易保護主義的措施高達1693項，成為限制貿易自由化的頭號國家，極大地動搖了新自由主義價值觀在全球的領導地位。

2.分利集團掣肘和政治極化加快白宮貿易制定權的流散

金融危機后，由于建制派放任資本市場行為，加之全球化競爭造成國內收入差距拉大，民粹主義迅速上升。2010年始，美國兩黨政治極化，國家權威下降，削弱了政府的決策共識。支持自由貿易主義的外向型金融資本與主張貿易保護主義的內生性產業資本涇渭分明，崇尚全球化的精英階層和反全球化的草根民粹斗爭激烈，共和黨內部建制派與特朗普變革派之間矛盾重重。羅斯福新政以來，民主黨常常扮演保守的角色，共和黨一直主張自由貿易，對立多于合作。特朗普趨向孤立主義和經濟民族主義的政策路線顯然與共和黨的傳統主張相悖，國會議員對貿易自由化的共識也不復存在。而國會對白宮的牽制實際是以政治與選票為導向。這樣，美國國內各方力量的撕裂，導致行政機構主導貿易政策制定的“1934年體制”瓦解，大大削弱了美國出臺自由貿易政策的能力。如何協調國內各政治經濟勢力之間的利益沖突是決定美國未來貿易政策走向的根本性因素。

3.利用多邊規則和單邊霸權雙重手段壓制中國崛起

就身份而言，中國既是社會主義國家，也是發展中國家。加入WTO之前，中國既非經互會成員，也非GATT成員，長期被孤立于全球化之外。美國在入世前對中國量身定做歧視性貿易救濟條款，為日后制造貿易摩擦提供議程預設，在入世后打壓中國在多邊貿易體系內的法律與政策空間。特朗普政府將中國列為“戰略競爭者”，維持對中國“非市場經濟地位”（Non-Market Economic Status，NME）的認定，宣稱“中國經濟模式是以‘國家資本主義（計劃經濟、非法補貼）做出‘不公平競爭的貿易行為”，企圖以“競爭中立”（competitive neutrality）條款來規范政府職能和國企行為，對中國企業濫用長臂管轄（long-arm jurisdiction），打擊“中國制造2025”計劃，抑制中國高科技創新能力，逼迫中國從貿易領域到生產領域、從經濟領域到社會和司法領域進行全方位的調整轉型。由此，中國已經難以繼續“比較優勢”的“世界工廠”戰略。中美貿易爭端的影響超出雙邊，擴展到全球生產價值鏈的層面，本質上是發展模式與治理理念之爭。同時，WTO無力阻止中美貿易爭端的升級凸顯出其全球治理核心地位的邊緣化。

（三）“諸神的爭吵”：誰是WTO改革的主角？

鑒于多哈回合談判的僵局，世界貿易組織在新議題、新議程上踟躇不前，制度安排滯后，也難以反映當今力量對比的現實，不免遭遇“集體行動的悖論”。發達國家要求新興國家承擔更多責任與義務，不考慮其經濟發展特征，片面強調市場化和自由化，導致世貿組織出現信任危機;冗長的治理程序、低決策效率致使世貿組織陷入功能危機。圍繞上述問題，各方對WTO改革呼聲四起。2005年，由享有“全球化之父”之稱的WTO前總干事彼得·薩瑟蘭（Peter Sutherland）牽頭，經濟學家杰格迪什·巴格瓦蒂（Jagdish Bhagwati）等學者撰寫了《WTO的未來：闡釋新千年中的體制性挑戰》。2007年，華威委員會（Warwick Commission）發表了題為《多邊貿易機制：出路何在？》的報告，提出若干WTO體制改革建議。由于各大經濟體缺乏明確改革的政治意愿，上述改革方案一直停留在紙上。特朗普上臺后采取大規模單邊貿易制裁措施，使世貿組織為核心的全球治理機制面臨空前危機。G20貿易部長阿根廷會議將WTO改革提上日程，但各方立場存在嚴重分歧，可劃分為強硬派（美國）、支持派（中國及廣大發展中國家）和調和派（發達國家集團）。

美國的強硬立場主要來自于不滿WTO頂層設計的制度約束。其一，仲裁庭上訴機構（the Appellate Body）設立“二審終審”機制，具有對主權國家的約束力，其高度獨立和司法化的設計從根本上破解了單邊主義和權力政治對國際貿易秩序的直接傷害，成為弱小成員在不對稱貿易依存環境下回擊美國貿易霸凌的有力武器。其二，WTO對成員國貿易政策是否與其承諾的規則和協議相一致進行監督審議，對美國產生國際輿論壓力。其三，“反向全體一致”（reversed consensus）的決策機制既繼承了GATT民主決策的傳統，又避免了“一票否決”的制度性缺陷，不利于美國制度霸權的發揮。

以美、歐、日、澳、加五強為首的西方陣營，批評WTO治理體系的去等級化和功能性導向，要求重塑等級化，維持自身不對稱收益，進行新議題和新規則的增量改革。方案主要聚焦于兩大問題，一是弱化強制性爭端解決機制。美國干預WTO上訴機構成員的遴選和任命，致使其陷入停擺，以所謂的“六宗罪”要求其退化到非約束性模式;歐盟則力求通過“改善上訴機構的地域平衡”來提高解決爭端的“效率和公平”。二是通過經濟一體化和減少公共產品供給來削弱發展中國家的競爭力。美國提出“互惠”“對等”原則，重新對WTO成員國歸類以剝奪部分發展中國家的“特別與差別待遇”（Special and Differential Treatment，SDT）。歐盟希望以“漸進畢業”的溫和方式，逐步實現“無差別化”。雖然歐盟在上訴機構處理上對美不滿，但其核心主張具有相似性和兼容性，即反對“非市場導向經濟體”的“搭便車”行為和“不公平貿易”行為，一致要求對市場準入、產業政策（國企補貼、產能過剩）、知識產權保護、社會傾銷、勞動保護標準進行強化規制。

以上改革方案中，美國方案意味著取消WTO中關于發展中國家的條款和“以共識為基礎的決策”原則，企圖從規則導向回歸到權力導向的單極霸權時代。相比之下，歐盟方案全面具體，加拿大方案指出大致路徑和方法，都希望以“去霸權化”的制度改革來限制大國的競爭優勢，但尚無實力和決心挑戰美國，在響應美國要求的同時，也保留了未來改變立場的空間。除此之外，各成員國之間互相聯合來表達差異化的立場，如美、歐、加共同提交通報，美、歐、日發表關于非市場經濟的聯合聲明，加拿大組建“渥太華集團”（Ottawa Group），歐盟與中國成立WTO改革副部級工作組，挪威等就發展中成員問題提出靈活務實的方案。總體而言，在加強監督和談判方式方面，各方分歧不大，但在談判內容方面分歧明顯。美國一意孤行，已成眾矢之的。

五、多邊貿易體系中的中國角色

入世19年，中國經濟融入全球化浪潮，對治理需求不斷上升。作為發展中大國和負責任大國，中國從多邊體系的融入者轉變為協調者，從全球公共產品的受益者轉變為提供者，從規則談判的參與者轉變為引領者以及多邊體系的維護者和改革者。在未來全球治理的進程中，中國應以世貿改革為契機，努力提升參與全球經濟治理的能力，包括提供公共產品的能力、制定規則的能力、管理國際組織的能力與維護國際道義的能力。這既是中國為自身營造良好發展環境的需要，也是主動承擔國際責任的體現。

（一）多邊貿易體系的融入者與協調者

為踐行入世規則，商務部設立世貿司，在日內瓦WTO總部設立中國大使館，建立“四體聯動”的應對機制。中國在融入多邊貿易體制的進程中，一方面轉變政府職能，健全市場經濟體系，推進產業結構調整，與世界主流經濟接軌;一方面大規模清理修訂外貿法律法規，完成轉換銜接工作，外資準入門檻持續降低，知識產權保護力度不斷加大。同時，中國全面履行入世承諾與通報義務，增強政策制定的透明度，并接受世貿組織的七次對華貿易政策審議，展現了中國履約、合規、開放的良好形象。2008年起，中國相繼實行出口與內需相結合、進口與促進國民經濟相結合、增加對外直接投資來糾正貿易失衡的政策。自2013年上海掛牌首個自貿試驗區后，全國各地分批設立18個自貿試驗區，體現了開放政策的連貫和深化。2016年，中國利用G20杭州峰會主席國機會，促進發達國家與新興國家協調治理，達成《G20全球貿易增長戰略》《G20全球投資指導原則》等方案。2020年5月29日，中國向WTO提交申請加入《政府采購協定》（GPA）的第八份《中國政府采購國情報告》，表明市場開放已進入出價談判與法律調整談判同步推進的新局面。新自由制度主義影響下“基于規則”的全球治理常伴有非理性的個體主義和利己特征，造成世貿組織內部集團林立，形成壓力對抗體系。作為“規則治理”的糾偏和補充，中國提出“基于關系”的治理模式，即通過協商縮小分歧，建立信任，產生秩序，共同進化。首先，全球治理已形成以中美為核心的國際集體領導。兩國應建立經濟互補、良性競爭的新型大國關系，保持權利與義務、責任與利益的平衡，承擔全球共治的領導責任。其次，中國擁有發展中國家與經濟大國的雙重身份，可以做發展中國家和發達國家之間的協調人，推動南北經濟合作與規制合作。中國與歐盟需盡快協調雙方立場，爭取提出共同改革方案。作為全球120多個國家和地區的最大貿易伙伴，中國在二十國集團、亞太經合組織、上海合作組織峰會、世界經濟論壇、博鰲亞洲論壇、金磚國家會晤機制中，以非正式松散的組織結構、靈活的議事日程、共識性的軟約束，謀求集體行動的一致性。

（二）全球公共產品的受益者和提供者

入世后，中國順應經濟全球化的趨勢，化挑戰為機遇，深度參與國際分工，貿易順差躍升，外資結構優化，全球價值鏈地位提升，人民幣開啟國際化進程，中國成長為全球第二大經濟體和第一大貨物貿易國，作為全球經濟增長的重要引擎，拉動世界經濟可持續發展。中國在世貿組織“促貿援助”（Aid for Trade）計劃下，加強與貿易有關的基礎設施建設，改善受援國的貿易運輸和信息化建設條件;從提高生產能力入手促進貿易發展，增強發展動力;通過給予零關稅待遇擴大對華產品出口;支持最不發達國家加入多邊貿易體制。十八大以來，中國外交從被動應對趨向積極進取，通過G20、金磚國家、亞太經合組織、上海合作組織、世界經濟論壇、博鰲亞洲論壇等平臺不斷倡導全球經濟治理的新理念與新方案，創造性地提出“一帶一路”倡議、“共商共建共享”的全球治理觀，建立亞投行、絲路基金、金磚銀行等機構，舉辦國際進口博覽會，主動向世界開放市場，以“利益嵌入”“市場對接”的方式，“從人類共同的利益來思考國際公共產品的提供”。中國推動多組合、多速度、多路徑的區域貿易安排、諸邊談判以及雙邊談判，將其作為多邊貿易體制的有益補充。十八屆三中全會提出“加快實施自由貿易區戰略”，在WTO內“一國四席”（中國大陸、港澳臺）的條件下建立“大中國自由貿易區”，推動RCEP盡早達成協議，構建以周邊為基礎的、面向全球的高標準自貿區網絡。2019年3月，國家主席習近平在中法全球治理論壇上指出，繼續高舉多邊主義旗幟，充分發揮全球和區域多邊機制的建設性作用，共同推進全球治理的完善。

（三）多邊貿易規則談判的參與者與引領者

全球治理的核心是規則治理。中國參與WTO談判經歷了從局外人到新成員、再到進入核心決策層的曲折過程，從恪守規則走向制定規則，從適應規則走向引領規則。2002年6月，中國第一次向規則談判工作組遞交有關“漁業補貼”的提案。之后，中國陸續加入發展中國家的談判集團，如“農業談判發展中成員二十國協調組”（G20）、“發展中成員特殊產品和特殊差別待遇33國協調組”（G33）、新成員（RAMs）、Sponsore-52等。在2003年9月的坎昆會議上，中國與廣大發展中成員據理力爭，使發達成員放棄貿易與投資、競爭政策和政府采購透明議題以及對知識產權條款作出修改。隨著談判經驗的積累，中國主動引導談判議程，于2005年先后在大連、香港舉辦WTO小型部長級會議，推動各國在農業出口補貼、棉花出口補助、支持最不發達國家議題上達成共識。2007年6月，中國代表發展中國家利益促進G20集團對多哈回合農業談判的相關議題達成集中意見，提出強調平衡理念下的“分層混合削減共識”“新成員概念”，在非農業市場準入中考慮不同發展水平的“中國公式”。在2008年7月的多哈部長會議上，中國首次進入多邊貿易核心談判圈，肩負起全球化和開放型經濟引領者的角色，改變了多邊貿易談判的權力格局，成為多邊貿易體制中彌合分歧、各方皆重的力量。2009年12月，中國在WTO第七屆部長會議上提出“尊重授權、鎖定成果、多邊談判”為基礎的三原則，遏制了美方要求進一步擴大市場準入范圍的企圖。2011年以來，圍繞多哈談判實現軟著陸，中國在綠屋會議、貿易談判委員會等談判場所呼吁解決最不發達國家的利益關切。2015年內羅畢部長會議上，中國秉持促和、促談、促成原則，推動達成“全面取消農產品出口補貼”，使發達國家的補貼措施徹底退出歷史舞臺。作為世界上最大的電子商務市場，中國引領成員確認啟動電子商務新議題談判，分享在移動通訊、云計算、大數據、區塊鏈的前沿技術以及在移動支付、平臺構建、跨境交付等領域取得的經驗，提升電子商務監管合作的深度和廣度，充分利用信息革命幫助中小企業融入全球價值鏈，加快落實世界電子貿易平臺（eWPT）倡議，完善全球數字經濟治理。作為最大的信息通訊技術產品的進出口國，中國努力推動世貿成員就《信息技術協定》（ITA）擴圍談判，并就取消201項信息技術產品的關稅達成共識，基本實現全球IT行業的貿易自由化。

（四）多邊貿易體系的維護者和改革者

中國在參與全球價值鏈分工、贏得加速發展機遇的同時，實踐世貿組織的理念和規則，妥善處理與其他成員的經貿爭議，積極應訴并認真執行裁決，作出符合世貿規則的調整，并通過主動起訴來遏制少數成員國的不公正做法。面對經濟疲軟、保護主義盛行的反球化浪潮，中國主動順應全球化發展新形勢，深刻洞察國際格局新變化，積極參與全球治理體系改革和建設，于2018年11月發布《中國關于世貿組織改革的立場文件》，集中體現為“三項原則、五點主張”。其中，“三項原則”指“維護多邊貿易體制的核心價值”，“保障發展中成員的發展利益，賦予其靈活性和政策空間”，“遵循協商一致的決策機制”，“五點主張”包括“維護多邊貿易體制的主渠道地位，不另起爐灶”，“優先處理危及世貿組織生存的關鍵問題，推動上訴機構恢復運行”，“解決規則的公平性，糾正貿易救濟措施的濫用”，“保證發展中成員特殊與差別的待遇”，“尊重成員各自的發展模式”。2019年5月13日，中國向世貿組織正式提交了《中國關于世貿組織改革的建議文件》。WTO總體改革方向有兩點。一是提高行政管理的效率，通過重振WTO核心支柱——爭端解決機制，完善對各國政策的監控審議職能，增強契約型規則的治理能力;重啟WTO的談判職能，擴大秘書處與WTO成員中的利益攸關方、G20等多邊組織的合作，通過“開放的諸邊”構建符合世界經濟發展的新規則體系，并將其作為多邊貿易體制的動力系統，推動貿易自由化的升級。二是促進國際組織的民主化和正當化，開啟公平本位的導向，注重發展議程和存量改革，實現包容性增長，解決權力和義務的不對稱性，提高發展中成員的話語權、規則制定權，不能只要求新興大國作貢獻而不提高其在國際經濟組織中的地位。6月28日，中國首次發表《中國與WTO》白皮書，呼吁全球各國尊重WTO代表的國際貿易規則，反對貿易保護主義。同時，中國“受到了全球治理的價值共識、目標、工具、制度、國際角色和中國的外交理念等諸多因素的制約”，在參與多邊貿易體制還面臨著諸多挑戰，具體包括：權衡參與多邊貿易體制與區域一體化的關系;“非市場經濟地位”帶給中國的政治與經濟上的雙重博弈;貿易逆差與對外投資的不平衡;議題外延拓展和規則境內延伸給治理理念、發展模式、開放原則帶來的沖擊;與新興經濟體核心國家（巴西、印度）保持凝聚力而不被分化;中方非政府組織參與全球治理的廣度與深度;世貿組織決策機制任職人員比例與貿易大國地位極不相符;國內改革已步入深水區;改變西方對中國存在的刻板認知等。

結?語

首先，客觀認識美國制度霸權在世貿組織中的歷史作用與雙重屬性。一方面，在無政府狀態下，美國引領了國際經濟體系的制度創新，建立以規則為基礎的多邊貿易體制，這一貿易體制成為二戰后經濟全球化和貿易自由化的基石，為推動全球貿易有序穩定發展、促進經濟增長作出了開拓性貢獻，使美國的制度霸權獲得一定程度的合法性。另一方面，由于世貿組織在制度規范的設計上存在重大缺陷，對美國貿易問題政治化與單邊貿易保護主義尚無法做到有效制止與懲罰。美國的制度霸權隨實力衰落經歷了一個由盛及衰的演變過程，即從單極壟斷模式到西方大國協調模式，再到“碎片式分治”模式。隨著權力東移與南北對峙局面的形成，美國既無意提供全球公共產品，又不愿讓渡治理權，其制度霸權已經陷入實力、意愿、合法性的三重危機。

其次，正確認知美國在世貿組織改革中的角色。美國始終引領多邊貿易體系的發展進程，但角色發生了重大變化，已經從推動自由貿易的旗手轉變為保護主義的“急先鋒”，其改革方案未擺脫“華盛頓共識”的影子，是新自由主義與經濟民族主義的結合體。前者否認了貿易世界的差異性、階段性，后者等同于放棄最惠國待遇原則，徹底背離WTO的制度宗旨，勢必給發展中國家的經濟和產業帶來巨大沖擊，造成更大范圍的不公平。WTO困境反映了深刻的全球治理悖論，盡管全球化在一定程度上削弱了傳統的國家主權，但國家仍然是全球治理的主體。民族主義的力量伴隨著全球主義同步增長，全球化與反全球化博弈將持續升溫。國際制度主導權之爭是長期的，在權力轉移的過程中競爭會更加劇烈。在未來全球治理架構的演化過程中，美國仍將發揮重要的制度影響力，其角色扮演一方面取決于國內各方的利益調和，另一方面取決于美國如何認知和接受霸權衰落的現實，容納新興大國的利益訴求與權力分享。

全球化正處于新舊交替的十字路口，WTO改革觸及各方切身利益，牽涉領域廣，涉及物質層面的權力轉移、制度層面的機構調整、價值層面的規則更替。WTO已經經歷了由“權力導向”向“規則導向”的嬗變，如何實現從“市場導向”向“發展導向”、“大國主導”到“成員共治”、“規則治理”到結合“關系治理”的轉型，已經成為推動WTO改革的關鍵所在。基于上述分析，WTO前景演化有以下幾種可能。從短期來看，如果美國另起爐灶，制度霸權蕩然無存，全球治理走向分裂。如果美國留在WTO且中美競爭加劇，美國會鼓動其他成員聯合施壓，全球治理將回歸“叢林法則”。第三種是美歐領導、中國參與的三大經濟體推動WTO現代化改革，全球治理進入“大國競合”模式。鑒于新興市場國家在知識觀念、制度構建方面存在巨大缺口，也尚未在集體行動方面形成集團優勢，中國面臨“二次入世”的被動局面。從中長期來看，全球治理需要國際社會凝聚共識，擺脫地緣政治和貿易政治的桎梏。在新型全球化的范式下，集體行動要遵循規則與利益的平衡、對等與公平的協調、良性競爭與全球善治的并存，以開放、包容、普惠、平衡、共贏為導向的全球化理念取代全盤西化的新自由主義理念將在成員驅動下成為大勢所趨，WTO框架下的全球治理將朝著“大國協調”“南北共治”“多邊合作”的方向演化。中國應對WTO改革下全球治理的發展形勢有清醒的認識，在未來的多邊貿易體系中積極適應與調整自身角色，努力提升參與全球治理的能力和制度性話語權，從而進一步引領全球治理機制的改革和完善。

（責任編輯：彤?弓?羅?燕）