國土空間規劃背景下村莊規劃編制探討

徐文潔

摘要：《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》（中發〔2019〕18號）的印發，標志著“多規合一”的國土空間規劃體系正式建立。本文以山東省村莊規劃實踐為例，結合鄉村振興戰略的要求，分析現階段山東省村莊規劃存在的問題，提出了國土空間規劃體系下村莊規劃編制的新要求，結合《山東省村莊規劃編制導則（試行）》的要求，在城鄉融合發展階段，把村莊規劃納入國土空間規劃體系中謀劃、安排和部署，從村莊布局、土地整治、產業引導、設施支撐、特色發展、鄉村治理六個方面，總結分析了國土空間規劃背景下的村莊規劃編制要點，為村莊規劃的應編盡編提供新的思路和參考。

關鍵詞：國土空間規劃；村莊規劃；多規合一；城鄉融合；山東省

doi：10.3969/j.issn.1009-1483.2020.07.006 中圖分類號：TU982.29

文章編號：1009-1483（2020）07-0036-05 文獻標識碼：A

Discussion on Village Planning under Territorial Spatial Planning： A Case Study of Shandong Province

XU Wenjie

[Abstract] The publication of "Several Opinions on Establishing Territorial Spatial Planning System and Supervising its Implementation" is a milestone of the establishment of territorial spatial planning system with multiple planning integration. Guided by the requirements of the rural vitalization strategy， this paper analyzed the problems in village planning of Shandong on the basis of village planning practice， and proposed new requirements of village planning within the territorial spatial planning system. In the stage of urban-rural integrated development， combing rules of the "Villages Planning Guidelines in Shandong Province （draft）"， village planning should be integrated into the territorial spatial planning system， and deployed from six aspects of location and layout， land consolidation， industry guidance， facilities supporting， characteristic development and rural governance. Key points of village planning are generalized to provide ideas and reference to all villages planning.

[Keywords] territorial spatial planning； village planning； multiple planning integration； urban-rural integration； Shandong Province

1背景及文件要求

習近平總書記在參加2019年河南代表團審議時談到鄉村振興，要求“按照先規劃后建設的原則，通盤考慮土地利用、產業發展、居民點布局、人居環境整治、生態保護和歷史文化傳承，編制多規合一的實用性村莊規劃”[1]。2019年1月，中央農辦、農業農村部等五部委聯合發布《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》。2019年5月，自然資源部下發《關于加強村莊規劃促進鄉村振興的通知》，強調了村莊規劃的法定地位和重要性，并對具體工作進行了部署，要求2019年底基本完成村莊分類，2020年底在縣域層面基本完成村莊布局工作。在此基礎上，山東省自然資源廳于2019年9月印發了《山東省村莊規劃編制導則（試行）》，明確了山東省村莊規劃編制內容和要求，編制“多規合一”的村莊規劃成為現階段農村工作的重要任務。

2山東省村莊現狀情況和規劃存在問題

2.1 山東省村莊發展現狀

2.1.1村莊數量多、規模小、密度大

山東省2018年常住人口10047萬，農村常住人口4962萬，平均村莊人口740人，低于江蘇2469人、廣東2161人、浙江898人的平均人口規模。與廣東、浙江、江蘇等省份相比，山東省農村人口多，村莊規模小、密度大，分布較為均衡，形態較為規整。

2.1.2 村莊老齡化、空心化現象嚴重

全省自然村呈現“空心化”的占20%至30%。農村老齡化比全國水平高，鄉村地區更明顯。山東省65歲及以上人口占比15.04%，高于全國11.9%的平均水平；老年撫養比18.64%，高于全國15.90%的平均水平。

2.1.3 村莊建設用地面積過大，浪費嚴重

2018年全省村莊建設用地145.45萬公頃，較2013年增加了4.44萬公頃。鄉村常住人口人均村莊建設用地面積368.78平方米，遠超國家和省標準要求。

2.1.4集體經濟薄弱、產業單一，村莊發展動力不足

2018年山東村集體收入5萬元以下的村莊占30%。部分村莊即使有集體經濟，但大多是靠資源吃飯，資產資源的簡單發包租賃和財政轉移支付是村集體經濟收入的主要來源，增收渠道單一，發展后勁不足。

2.1.5歷史欠賬多，公共服務和基礎設施配套不足

山東現狀村莊布局比較分散，村莊教育、文化、體育、醫療等各類公共設施投入不足，加上農村村級經費較為短缺，村莊基礎設施建成后后期管理維護資金不足，部分地區村莊環境存在“臟、亂、差”現象。

2.2 現行村莊規劃存在問題

在本輪機構改革前，原國土資源、住房與城鄉建設、農業農村、文化旅游等部門在村域內分別部署開展了不同類型、各有側重的規劃。但受諸多因素影響，村莊規劃的編制技術方法、內容和管理方面與多規合一的實用性村莊規劃要求還存在一定程度的差距和問題。

2.2.1村莊規劃標準不統一

現有各類規劃的規劃內容、編制方法、編制路線存在差異，缺乏對村莊綜合性的規劃指導。在當前國土空間規劃體系背景下，這些規劃與“編制多規合一的實用性村莊規劃”要求相比，還存在較大的差距。

2.2.2 村莊規劃內容不全面

目前的規劃大多是建設規劃，沒有通盤考慮土地利用、產業發展、居民點建設、人居環境整治、生態保護、歷史文化傳承和注重保持鄉土風貌的問題[1]。主要原因是由于不同部門主導，村莊建設內容側重點不同，有的側重于土地整理，有的側重于旅游，有的側重于房屋建設，沒有統籌考慮基礎設施布局、“三生”空間等內容，不符合現行村莊規劃的內容要求。

2.2.3村莊規劃實施性差

傳統的村莊規劃理想化、城市化，從一定程度上沒有充分體現農民的意愿，基本按照城市規劃模式進行設計，寬廣的水泥道路、空曠的水泥廣場、6層以上的樓房，樓與樓之間綠化面積較少，缺乏鄉村田園寧靜和舒適的感覺。

2.2.4村莊規劃特色不明顯

有些村莊雖然編制了規劃，但編制時間較早，與村莊實際情況出入較大，不能適應當前村莊經濟發展需求，無法發揮村莊規劃的指導引領作用。有些偏遠山區的村莊自然風光特色突出，景色優美，但村內房屋建設無序、風格不一，浪費了自身優勢。

3新時期村莊規劃的新要求

國土空間背景下的村莊規劃體現實用為先的原則，兼顧服務村民和服務管理，更加注重全域規劃、底線管控、尊重民意，對村莊規劃的編制提出了新的要求。

3.1推行多規合一

村莊規劃是實施國土空間開發保護、實施用途管制和指導村莊建設的法定依據[2]，要把產業、旅游、農房建設、生態環境及農村公共服務設施建設統一納入村莊規劃，實現土地利用規劃、城鄉規劃等有機融合，形成村莊發展一張藍圖，推動各類規劃在村域層面的多規合一。

3.2服務鄉村振興

從規劃內容上，需要全面對接鄉村振興戰略的內容，推動鄉村振興戰略的實施落地。通過科學的規劃布局，引導城鎮服務設施向農村延伸，促進城鄉融合發展。新一輪村莊規劃編制完成后，將在未來較長一段時間穩定實施，因此新一輪村莊規劃是否科學合理將直接影響鄉村振興的進程。

3.3堅守保護底線

多規合一的村莊規劃要確立底線思維，落實村域層面的國土用途管制，落實生態保護紅線、永久基本農田和永久基本農田儲備區劃定成果[1]，加強對各類生態保護地、水源涵養地和耕地的統籌保護，整體推進山水林田湖草綜合整治和生態修復，實現綠色發展、高質量發展。

3.4統籌全域全要素

多規合一的村莊規劃范圍由側重村莊轉向全域，由鄉村建設規劃轉為管控規劃，對村域內的國土空間進行統籌安排，細化村域土地各類空間用途，統籌農房、產業、道路、基礎設施和公共服務設施、生態修復和土地整治、防災減災及歷史文化內容，并制定村莊國土空間的用途管制規則。

3.5預留彈性空間

村莊規劃由增量規劃向減量規劃轉變，重點關注閑置用地、存量建設用地的挖潛。為應對未來農村發展的不確定性，探索在用地布局和政策管理機制上的彈性機制，預留不超過5%的建設用地機動指標，作為居住用地、村莊公共設施及散布的鄉村文旅設施等鄉村新興業態用地的彈性發展區 [1]。

3.6充分尊重農民意愿

切實發揮好村民主體作用，重視村民的參與地位，把村民由村莊規劃的旁觀者變為參與者、決策者、監督者。規劃階段引導規劃師深入田間村頭，做出接足地氣的鄉村規劃，營建鄉土景觀、鄉土建筑。規劃成果應充分征求群眾意見，發揮村民主體作用，保障村民的知情權、參與權和監督權，編制讓人民群眾滿意的規劃，提高人民群眾的幸福感和獲得感[3]。

4山東省試點村莊規劃實踐情況和經驗

根據五部委聯合下發的《關于統籌推進村莊規劃工作的意見》要求，山東省對編制“多規合一”的村莊規劃作出部署，并完成了全省1391個試點的村莊規劃編制工作，以點帶面進行了多規合一村莊規劃編制方法探索和經驗總結。

4.1 全域統籌，實施土地綜合整合和生態修復

試點村莊規劃按照控制總量、優化增量、盤活存量、釋放流量、實現減量的要求，對村域范圍內的土地進行綜合整治，進行自然資源的整體保護、系統修復和綜合治理。通過土地流轉，提高土地規模化、集約化利用水平，系統加強農田基礎設施建設。盤活存量土地、強化節約集約用地、適時補充耕地，實現鄉村土地的高效流轉和村莊建設用地整體減量發展。

4.2 底線控制，落實三條控制線管控

試點村莊規劃嚴格落實三條控制線的劃定成果和管控要求，確保規劃范圍內耕地保有量不減少，基本農田保護面積不減少，生態紅線保護好。進一步明確了永久基本農田和生態保護紅線的保護要求和管控措施。

4.3做強產業，保障鄉村振興產業落地

結合村莊資源稟賦和區位條件，按照宜農、生態、綠色、低碳的原則，提出村莊產業發展思路和對策，以特色農業為基礎，積極推動文化休閑、旅游度假，打造三產融合發展的產業體系。

4.4公眾參與，發揮村民主體作用

為了促進相關政策和資源有效注入鄉村振興，建立由縣級領導掛帥，各主要職能部門全程參與，由比較熟悉村莊基層情況的鎮政府負責規劃編制。規劃編制充分尊重村級兩委意見，發揮村委在協調統一村民意見、了解民俗民風和生活居住特點中的核心作用，通過多次征詢村級兩委和村民代表大會意見，保障規劃務實可行[4]。

5 新時期山東省村莊規劃編制要點的思考

在城鄉融合發展階段，為了推動農村的高質量發展，需要把農村放入城鎮化發展進程當中，將鄉村規劃納入國土空間規劃體系中去謀劃、安排和部署，結合山東省1391個試點的村莊規劃探索實踐，筆者對新時期山東省村莊規劃編制要點進行了思考總結。

5.1 堅持分類指導，優化布局形態

根據打造“鄉村振興齊魯樣板”的戰略要求，將村莊分為5類，分別為城郊融合類、集聚提升類、特色保護類、搬遷撤并類和其他類。其中，其他類為目前看不準、前景發展不明朗的村莊，等充分觀察論證后，根據村莊發展趨勢，再確定村莊分類[4]。堅持分類施策，對集聚提升型村莊，明確農房建設方式、預留宅基地、推進公共服務設施和基礎設施建設；對城郊融合型并已完成社區建設的村莊提出環境整治改善的措施；對于將要撤并或保留現狀的其他類村莊，如村莊規模較小，但短期仍將存在且不再有空間發展需求或潛力的村莊，可以不再編制規劃或編制相對簡潔的規劃，編制管理公約作為村莊規劃，能滿足其村莊管理即可。而對于具有強烈發展需求及文化保護較為迫切的村莊，優先編制村莊規劃。

村莊空間布局采取聚合型農村社區和分散型農村社區建設兩種模式，引導人口向城鎮和農村社區集中。聚合型農村社區將周邊幾個村莊整村遷建，引導人口向社區集中，土地規模化經營，配套建設完善的社區服務中心，實現居住集中化、環境生態化、設施城鎮化、管理社區化、生活現代化。分散型農村社區空間組織上呈現中心村、基層村的布點模式，依托社區內集聚提升類村莊，建設社區服務中心，服務周邊的基層村。

5.2 堅持土地綜合整治，解決農村土地碎片化

以生態文明思想為統領，提高土地綜合整治的系統性、整體性、綜合性。通過整體保護、系統修復、綜合治理，生物措施、農藝措施與工程措施等多措施并舉。將“山水路林村”的整理開發復墾，提升到“山水林田湖草村生命共同體”的國土空間綜合整治。

按照耕地保有量不減少質量不降低、自然生態不破壞、建設用地規模不增加的原則，落實農田整治、拆舊復墾等補充耕地任務，統籌安排農、林、牧、副、漁等農業發展空間。制定農用地整理、土地復墾、未利用地開發等方案，對田、水、路、林、村、礦區等低效利用、不合理利用、未利用地盤活整治，提高土地利用效率；整合各類涉地涉農資金，建立土地整治平臺，促進農業適度規模化經營、修復鄉村生態、整治村容村貌、提升鄉村景觀。對村莊規劃范圍內的建設用地進行精細控制，明確農村居民點建設用地標準、宅基地標準和建筑層數要求。積極推進存量建設用地整治利用，制定農村建設用地整理方案，有計劃開展農村宅基地、閑散存量建設用地的復墾，充分利用城鄉建設用地增減掛鉤政策，為城鄉統籌發展和農村新型業態提供土地要素保障，解決一部分農村發展的資金來源。

5.3 強化產業支撐，提高農村自身造血能力

以社區為單元的村莊規劃，結合村莊資源稟賦和區位條件，按照“宜農則農，宜工則工，宜商則商，宜游則游”的原則，根據上位規劃的要求，提出村莊產業發展思路和方向。以農業為主的村莊，加快土地流轉促進農村土地規模化經營，發展現代農業，提高農業生產效率，培育新型職業農民。合理發展農產品延伸產業，以農產品初加工、儲存和運輸為主，構建現代農業產業體系、生產體系和經營體系，增加村民收入。對于特色保留村莊，融合休閑度假、農業觀光、鄉村體驗等元素，積極發展農村電商、鄉村旅游、田園綜合體等新產業新業態。

適應現代農業和農村產業融合發展的需求，探索留白機制，保障一定比例的村莊產業用地，專項支持農村新產業新業態和產業融合發展。規劃整合閑置的建設用地進行農產品加工、農產品冷鏈物流、倉儲批發、休閑農業、鄉村旅游、農村電商等農業新六產項目。通過留白用地和閑置用地的整理為農村產業用地布局提供保障。

5.4 強化設施支撐，提升村莊便利水平

以社區為單元的村莊規劃要高度重視村莊交通系統的規劃，加強對外交通與周邊路網的銜接，明確村莊內部各類交通道路的等級、寬度和面積，并對主要交通附屬設施進行規劃安排[3]。同時對公共交通線路、站點及大型停車設施做出統籌安排。完善基礎設施，確定供水、污水、垃圾治理、電力、通訊、防災等設施的規模和建設標準。位于城市郊區的村莊，建立城鄉一體化的基礎設施網絡，實現城鄉基礎設施共建共享[5]。對于特色保護及保留的村莊，補齊基礎設施、公共服務的短板，進行衛生改廁、道路硬化、村莊美化與綠化等人居環境整治。

社區規劃建設要配建農村社區服務中心，同時結合農村人口年齡結構特點，增設面向老年與兒童需求的老年兒童友好型公共服務設施，打造讓群眾滿意的美麗宜居鄉村。

5.5 突出鄉土特色，留住村莊自然風貌

從村莊實際條件出發，保留村莊特色[6]，挖掘每個鄉村的文化特征與個性差異，尋味每個鄉村獨特的鄉愁記憶，充分考慮“鄉土性”的基礎上，提煉當地村莊特色，塑造多元化的文化價值觀，運用多形式的文化呈現與傳播方式，對村莊進行有針對性的制度創新和政策支持，讓村莊規劃入村隨土、接足地氣，塑造出各個村莊的“魂”和特色。

鄉村作為城市休閑、文化或公共活動空間的重要補充，村莊規劃要充分體現不同地域特色的自然風貌。針對平原、丘陵、山區、濱湖、海島等地形地貌和產業基礎，優化住宅和公共建筑的外觀設計。特色保護的村莊，要提取傳統建筑符號，創新傳統建筑形式，融合鄉村人文山水。水系發達的鄉村，規劃要體現水鄉韻味；平原地區的鄉村，要營造田成方、林成網的平原美景；丘陵地區的鄉村，要打造山村風貌；沿海地區的鄉村，要表現海洋風情。建設立足鄉土社會、富有地域特色、承載田園鄉愁、體現現代文明的美麗宜居鄉村。

5.6 創新體制機制，完善鄉村治理體系

新時期的村莊規劃強調實用性和實施性，規劃編制人員要參與到規劃、策劃、施工、運營等階段，指導村莊規劃的實施。制定符合地方實際的農村土地流轉政策，促進農業適度規模經營和農業人口身份的轉換；探索集體經營性建設用地入市政策，建立農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股權能的實施細則，指導農民分享土地增值收益。積極研究農村宅基地退出政策，明確宅基地退出補償標準及農村進城落戶購房的優惠政策；健全農民社會保障等配套制度，消除退地農民的后顧之憂。深化農村集體經濟產權制度改革，夯實農村集體資產清產核資工作，建立土地增值收益分配機制，不斷增加農民的財產性收入，激活農村各類生產要素潛能。

圍繞鄉村振興戰略目標，強化黨組織統領，建立以社區黨組織為核心、村自治組織為紐帶、各類經濟社會組織為補充的農村基層組織新體系。加快人才隊伍建設，加大基層黨組織帶頭人隊伍建設力度。整合 “人、地、錢、房、社會保障”等方面的涉農政策形成合力，構建實現鄉村振興的長效機制。

6結論與討論

國土空間規劃體系新背景下的村莊規劃處于城鄉融合發展進程中，應堅持以人民為中心，不僅研究村莊空間布局、耕地保護、生態修復，更要關注農業產業發展，提高農民收入，保障群眾生活的基礎。村莊規劃編制正在探索階段，村莊規劃的編制內容還有待進一步深化研究，包括村莊建設用地控制邊界如何劃定、村莊土地用地分類分級的深度、村莊各類用地比例如何控制、集體經營性建設用地的比例確定、村莊規劃是否可以對基本農田和生態紅線進行反饋調整等。

參考文獻：

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[2] 張國雄，嵇嵐，沈俊超.基于城鄉融合的“多規合一”村莊規劃策略探索——以江蘇省武進區為例[C]//中國城市規劃學會，重慶市人民政府.活力城鄉 美好人居——2019中國城市規劃年會論文集（18鄉村規劃）.北京：中國城市規劃學會， 2019：2928-2937.

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[4] 中央農辦，農業農村部，自然資源部，等.中央農辦 農業農村部 自然資源部 國家發展改革委 財政部關于統籌推進村莊規劃工作的意見[Z]，2019.

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[6] 安國強，何歡樂，曲衛東.新形勢下的中國農村翻新整治理論框架和案例分析[J].山東國土資源，2018，34（11）：91-96.