足球改革理性闡釋與制度變遷的障礙因素探究

張輝 蘇家本

摘 要：本文采用文獻資料法、比較法、文本分析法和邏輯分析法，分析了當下足球改革的時代背景.認為路徑依賴是當下足球改革障礙因素的根源，提出改造我們的社會文化認知，為制度創新創造良好的文化支撐框架;制度創新，降低足球人才培養的交易成本，提高制度績效;政府從直接管理轉變為從宏觀、監管、服務的角度等途徑發揮作用，幫助足球協會克服足球路徑依賴陷阱.

關鍵詞：足球改革;理性闡釋;制度變遷

中圖分類號：G843 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1673-260X（2020）06-0079-05

2015年3月8號國務院辦公廳出臺《中國足球改革發展總體方案》后，足球領域發生了一系列的變化：2015年8月《中國足球協會調整改革方案》出臺;2016年2月足球運動管理中心與國家體育總局脫鉤，撤銷行政級別，成為全國性群眾體育協會;中超聯賽2015年采用公開招投標方式銷售版權，體奧動力公司以80億元購買了2016-2020年中超全媒體版權;中國足協也已明確，“中國職業足球聯盟”有望今年年底成立，聯盟將體現俱樂部的主體地位，中超、中甲、中乙俱樂部的代表都將成為其中一員;試點城市廣州足球主席謝志光說，經過去年年底的改選，目前廣州市足協已經實現社會性、專業性，在內部機構設置、工作計劃制定、人事管理等方面擁有了自主權.2016年4月，為貫徹落實《國務院關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見》和《中國足球改革發展總體方案》國家發展改革委、國務院足球改革發展部際聯席辦公室（中國足球協會代章）、體育總局、教育部聯合發文《中國足球中長期發展規劃（2016—2050）》.以上變化充分體現政府主導下足球領域的制度變遷與國家宏觀層面對我國足球發展的理性安排.但是，中國足球改革長遠目標的實現路長而艱辛，任重而道遠.因此，對當下我國足球發展諸多制約因素進行研究，探索合理的解決辦法是我國足球改革長遠目標實現的保證.

1 當下足球改革帶來變遷的主要內容分析

1.1 改革后足球協會權力的來源、結構、運行機制將發生改變

中國足協從國家體育總局獨立出來，取消了行政級別，其權力不是縮小了，而是范圍更廣更大，《中國足球改革發展總體方案》第五條指出中國足球協會與體育總局脫鉤，在內部機構設置、工作計劃制定、財務和薪酬管理、人事管理、國際專業交流等方面擁有自主權.現在中國足協已不是以前體育總局下屬足球運動管理中心的附屬機構，而是具有公益性和廣泛代表性、專業性、權威性的全國足球運動領域的社團法人.足協的這種變革必然導致足協的權力來源、結構、運行機制都將發生變遷.改革前，足球領域的權力運行模式是科層制復合型金字塔模式運行，是政府行政權力的延伸，權力來源于上一級政府機構，權力運行以傳統的行政方式運行，存在政社不分、政企不分，與多頭管理的問題：足球協會改革前僅是足球運動管理中心的另一名稱，這一名稱僅是為了和國際對接需要，根本不是具有自主性的社團法人，嚴重降低了社會資源參與足球運動發展的活力;聯賽的運作應該按照商業化模式發展，政府不能既是運動員又是裁判員，但此時的足球市場不夠成熟，如果沒有政府的支持，追逐利潤的資本很難投入俱樂部的運作，可見在一定的歷史條件下，政府的參與又是必需的.《中國足球改革發展總體方案》第六條規定中國足球協會不設行政級別，其領導機構的組成應當體現廣泛代表性和專業性，由國務院體育行政部門代表、地方及行業足球協會代表、職業聯賽組織代表、知名足球專業人士、社會人士和專家代表等組成.既然是代表必須經過選舉產生才具有合法性，顯然足協領導機構組成中的這些代表除國務院體育行政部門代表外其他代表基本是由中國足球協會會員單位選舉產生，否則將不能保證足協權力合法性的來源.中國足協權力的產生必須經過各方代表的討論，協商、投票選舉等民主途徑產生.中國足協章程的制定與修改要經過各方代表的討論、協商、審議等環節達到重疊共識最后才能夠出臺，足協主席與執委的產生要通過代表們投票選舉的民主過程.這些代表在中國足協權力運行過程中會代表自己的價值觀及各自協會、單位的利益參與權力博弈，從而使足協權力的運行得到一種制約與博弈的平衡，這種平衡可以保證中國足協構成的各組織權力得到保證，例如地方及行業足球協會、職業聯賽、國家隊等的權力都會在這種博弈的平衡中體現.中國足協的領導機構的權力是巨大的，對內可以監督足協主席、執委、秘書處等權力的運行，對外可以通過國務院協調中國足協與教育部、民政部、財政部等部委關系以獲得發展的資源.比較改革前后兩種中國足協權力運行模式，改革前中國足協權力運行模式是科層制開放式運行模式，改革后是閉環沙漏型運行模式，改革后的模式比較符合行政學上權力運行的規律.行政學中權力有效運行的標準是：誰授予權力，權力將對誰負責，中國足協的權力來源于構成足協的各組織，那么中國足協必須為構成其自身的各組織負責，如果構成中國足協的各組織能夠良好地發展，中國足球改革的目標必然能夠實現;政出一家運行效率要高于政出多門，改革前足球運動管理處有兩個婆婆，必然降低其政策運行效率;通路、閉環的政策運行模式其效率要高于開放單通路運行模式，改革后政策的運行模式顯然是開放、閉環，并且反饋機制與權力下行機制是兩個通路，足協主席、執委、秘書處政策的執行對象主要是針對其自身的組成組織（地方及行業足球協會、職業聯賽、國家隊等），政策的執行效果及其滿意程度如何，組織會通過自身在足協領導機構的代表反饋到足協的權力中心，權力中心將會通過這些反饋調整政策.但是改革后的復合沙漏型運行模式與西方國家的社團運行模式是不同的，我們有政府的權力機構（國務院行政代表）在協助整個足球協會的運行，西方社會政府組織與協會的邊界是非常清晰的，協會是代表社會的力量，是自發運行的，政府是不介于其中的，當下中國足球要發展，社會自發產生的力量顯然不足，國家的支持是必須的，即符合社團發展的規律，也符合當下中國社會的變遷階段.通過上述分析我們可以觀察到國家權力已經從直接管理中退出，而是協調資源幫助其發展，依靠法律對其進行監管，這種模式顯然是中國足球發展一種制度探索，是中國共產黨領導下的中國政府借鑒發達國家社團管理的文明成果，結合中國實際的一種制度創新.

1.2 社會足球與校園足球可能發生的變化

足球運動的魅力是不容置疑的，足協制度改革后，地方及行業足球社團依法成立，從此以后足球運動發展將會擁有自身的力量，社會足球運動的開展必然會出現如火如荼的局面.改革前，社會足球的發展是不受到重視的，從功利的視角，官方主要發展的是競技足球與職業足球，足球的這些領域政績是容易評價的.而足球文化的打造必須以社會足球為基礎，沒有足夠的社會人參與，全社會是不能夠形成良好的足球文化氛圍，良好的足球文化氛圍是競技足球與職業足球發展必需的社會資本.改革后，校園足球的現狀將會煥然一新，《足球改革方案》明確提出要發揮足球運動的育人功能，各地中小學把足球列入體育課教學內容，體育課加大足球運動的學時比重，足球特色學校由2015年的5000所到2020年達到2萬所，到2025年將達到50000所.學校是繼承文化與系統傳遞文化的地方，現代一個民族文化與傳統的形成，學校教育開展的教學內容是其主要的影響因素.九年制義務教育所傳遞的文化及其校園體育文化、體育課程的安排將影響每一位學生成年后的體育傾向，一名兒童將來喜歡什么樣的體育運動或從事什么樣的體育運動必然受其成長過程中的校園體育文化、體育課程安排的影響.特色足球學校從5000所到50000所的變化必然能夯實社會足球人才與職業競技足球人才發展的人才基礎.廣大青少年通過學校教育完成了對足球文化的繼承，這種普及式的文化傳遞模式必然優于傳統專業化選材方式，大量的有足球運動天賦的人才必然被發現，校園足球必然成為我國足球運動發展的支柱.

1.3 改革的綜合效應必將改善足球人才成長環境和拓寬足球人才成才的途徑

地方及行業足球協會的大量成立，與足球運動有關的活動將會大量地開展，競賽體系是這些活動的核心，競賽體系是培養人才與發現人才的主要途徑.《足球改革方案》第十三條加強競賽體系設計.完善競賽結構，擴大競賽規模，增加競賽種類，逐步形成賽制穩定、等級分明、銜接有序、遍及城鄉的競賽格局.尤其要注重職業聯賽、區域等級賽事、青少年等級賽事、校園足球賽事的有機銜接，實現競賽結構科學化，逐步建立健全青少年聯賽體系.積極倡導和組織行業、社區、企業、部隊、中老年、五人制、沙灘足球等賽事.針對上述競賽體系的設計，即體現了人才培養的過程符合規律性也拓寬了發現人才的手段，通過等級分明、銜接有序的賽事可以逐漸提高運動員的心理經驗與競技水平，避免以往的為了競技成績虛報年齡大打小等違背競技體育規律的賽事出現、避免了拔苗助長造成運動員傷害的事件出現.健全的賽事安排拓寬了選材的范圍，在不同級別賽事脫穎而出的隊員都有可能被職業體育選中，避免了一些大器晚成與選材失誤造成的足球人才流失.如果不是美國的籃球人才培養具有一定寬泛的普及性，那么現在NBA的當家球星庫里恐怕是無緣NBA了.我們健全的賽事設計或許在不久的將來也能夠發現足球領域庫里式的成才運動員.將來國家隊的組建教練團隊將不再為無米之炊而折腰.

1.4 職業足球可能出現的變化

改革后，職業足球的市場環境將會得到優化，國家與足球協會都將退出足球市場的直接管理，制定制度與監管成為國家與足協的主要職責，權力越位干擾足球市場的現象將會減少，市場自發的機制將發揮主要的激勵作用.中國職業足球聯盟成立后，職業足球運動的發展有了自己的代言人，職業足球的運作必然要按照市場規律運行，聯盟為了自身的利益必然要保證比賽的質量，防止市場中出現劣幣驅逐良幣現象，一旦競賽的水平沒有達到觀眾的心理預期，足球的市場價值必然降低，收入必然減少，職業聯盟的利益必然受損.聯盟會通過一系列的制度建設規范該領域的權力運行，均衡發展各俱樂部的競技水平，防止黑哨、假球、賭球現象發生，讓觀眾看到每一場比賽都價有所值.

2 當下足球改革可能出現的制約因素分析

2.1 社會文化認知中缺少平等、法制、公正的契約精神

隨著人們對社會治理認識水平的提高，一個和諧發展的社會必須處理好政府、社會、市場的邊界，法律是這些邊界的守護者，契約精神是這三大領域和諧運行必備的價值理念.政府與公民的關系靠契約、社會的鏈接靠契約、市場的良性發展靠契約，沒有契約精神，任何一個領域都不可能和諧發展.為了促進中國足球的發展，政府對中國足球文化發展載體進行了實質化的改造，從國家到地方、行業等各個層面建立了具有獨立自治權的實體性的足球協會，政府權力從協會退出，政府把中國足球的治理權交給了足球協會，自身退到依法監管與政策支持的幕后.政府希望足協能按照足球運動的發展規律治理足球，政府的愿望與做法是良好的，符合社會管理規律的，但是當政府行政權力離開足協后，足協的自身發展靠什么，只有契約精神是其發展的保證，脫離了契約精神足協是不可能良性運作的，更談不上和法規治理.但是，儒表法里是中國傳統文化的內核，法律是掌權者管理的手段，掌權者往往不受法律約束，當下中國社會文化認知中缺少契約精神，一旦這種文化認知得不到改善，對原有文化的路徑依賴必然成為當下足球改革與發展的一大障礙，行政化與官本位的管理模式還會在改組后的足協中復辟.有些人擔心足協去行政級別后將來如何與各級政府、市場、社會打交道就是典型的契約精神缺失的體現.

2.2 文化基因中缺少足球運動的“基因”

這里的文化“基因”主要指其文化傳統，文化“基因”不同于生物基因，生物基因的演化符合達爾文的進化論而文化基因的演化具有不同的進路，哈耶克認為習俗與傳統處在本能與理性之間，人們的智力不是文化進化的向導而是它的產物，它主要是以模仿而不是見識和理性為基礎，哈耶克的這一理論讓我們認識到我們擁有什么樣的習俗與傳統我們將具有什么樣的文化理性.中國沒有現代足球運動的文化傳統，現代足球運動是舶來品，融合了工業社會的現代性，蘊含了自由、公正、平等、法制、競爭等西方文化價值觀，孕育著一種社會秩序在其中;現代足球以文化的方式傳入中國，但卻以工具的方式在中國運行，沒有融入中國傳統文化的基因，因為無論衰亡的清帝國文化傳統、五四啟蒙的新文化運動、還是政府權力無處不在的計劃經濟時期，西方的競技體育都是作為工具使用的，有作為軍隊需要的工具、有作為判斷意識形態優劣的為國爭光的錦標工具，但一直沒有把它作為人本質的需要，我們的文化支撐框架對外來文化選擇性地吸收，排斥了傳統文化對足球文化的融合，雖然中國的歷史中，宋代出現足球運動的原始形態蹴鞠，但其文化內涵與現代足球有本質的不同，封建帝國的文化傳統是以封建禮儀強調秩序，可能有強調技藝的成分但主要還是禮儀的秩序，缺乏現代足球的平等與競爭精神.

2.3 足協組織自身運作可能產生路徑依賴現象

國家撤銷足球運動管理中心，優化領導機構，取消原足球運動管理中心這一名稱，中國足球協會成為該組織的唯一名稱.這個改革意義重大，足協的單位性質變了，由原來的行政機關轉變為群眾性體育協會;領帶機構變了，要求其領導機構的組成應當體現廣泛代表性和專業性，由國務院體育行政部門代表、地方及行業足球協會代表、職業聯賽組織代表、知名足球專業人士、社會人士和專家代表等組成，不再是某一領導說的算，解決問題是一個民主決策的過程，因此足協的權力運行模式、工作方式方法、價值理念、服務方式等一系列的觀念都發生轉化.但是原足球運動管理中心是正廳級行政單位，隸屬于國家體育總局，主要以行政手段來管理全國足球運動，權力越位、失位現象大量存在，足球市場管理混亂，行賄、受賄現象時有發生，政府權力在這里沒有得到規范地運行，潛規則盛行，部分足球行政官員公眾場合正氣凌然，私下是權錢交易，國家雖然對此進行了嚴厲的打擊，但是這種潛規則的肅清并不是容易的.中國足球協會從國家體育總局脫離后，權力與原足球運動管理中心比較，權力沒有減少，而是增加了，因為其在內部機構設置、工作計劃制定、財務和薪酬管理、人事管理、國際專業交流等方面擁有自主權.足協擁有的權力很容易讓自己運行的正式規則建立起來，但是足協治理要良好的運行，必須演化出與正式規則相適宜的非正式規則，否則良好運行是沒有保證的，但是當下足協運行的非正式規則是由其規范、習俗、習慣、行為準則等傳統構成的，其變遷是一個復雜和緩慢的過程.同時，由于國家足協改制中人員變更不多，一些保守派的思想要發生變遷也是非常困難的.因此，雖然國家足球協會的正式制度發生了變遷，但由于上述的種種原因，該領域路徑依賴的現象可能存在，例如足球領域可能存在主要領導人的意志大于民主決策的現象、缺乏服務意識的官本位存在、行政權力越位與缺位現象的再次出現.足球改革的效率可能因此而降低了.

3 足協改革制約的對策分析

3.1 全社會層面依靠制度績效打造平等、法制、公正的契約精神

要克服社會認知領域契約精神的缺乏，必須依靠法律與制度建設，加強法律與制度執行力，讓依法辦事的人與遵守制度辦事的人能夠得到好處，而違法、違規的人對此要付出巨大的代價.通過制度安排要讓社會領域不講契約精神的個人和團體，違規失信后將寸步難行;市場領域不遵守契約精神的公司或商人，輕者要付出巨大的經濟代價，重者公司倒閉、當事人入獄入刑的懲罰;政府自身也在不斷地完善自己的管理制度，提高自身的公信力，國家副主席王岐山同志曾經談論過，通過制度建設，要讓官員不敢腐敗、不想腐敗.通過制度建設，在全社會培養出契約精神，讓契約精神通過制度內化為個人、公司、社團、政府官員等全社會成員的行為準則.一旦全社會的契約精神培養出來，社團就具備了發展的文化內核，足協的存在就具備了文化支撐框架，有了契約精神的足協就有了存在的靈魂，具有強大魅力的足球文化將通過有靈魂的足協傳遞到社會的每一個角落，那時足球運動必然成為現代人首選的生活方式.

3.2 創新制度，提高制度績效，降低足球人才培養的成本

中國足協獨立運作后，要克服自身從舊體制帶來的路徑依賴，必須進行制度創新，提高制度績效，形成新的激勵機制，通過報酬遞增強化舊制度向新制度變遷，例如成立職業足球聯盟，實行聯盟自制，按職業體育管理的規律辦事就是一種通過學習的制度創新;聯盟自制后要維護聯盟利益、要維護各個俱樂部的利益，必須按市場規律辦事.要為觀眾提供勢均力敵的精彩比賽，要為觀眾提供所需的各種附加服務，要平衡各俱樂部的競技實力等.因此，聯盟為了適應市場的需要，自身必須進行各種制度創新，市場效益帶來了報酬遞增，新制度通過報酬遞增機制將得到不斷強化從而克服舊體制的路徑依賴.

當下培養足球專業人才要付出巨大的交易成本，專業運動員成才的路徑成本是巨大的，4-5歲要接觸足球，10歲左右要進行足球專業化訓練，文化學習常被忽視，一旦成為職業運動員的道路受阻，其成長前景就堪憂.同時，職業運動員的數量也是有限的，并不是每一個從事專業化訓練的孩子都能成為職業運動員.因此，必須降低成為職業足球運動員的交易成本，否則現在的大多數家庭是不支持孩子們從事足球訓練的.首先要轉變觀念，在學校教育中普及足球運動，發揮足球的育人功能，通過足球運動促進孩子們的綜合素質發展;其次，足球運動需要的是各方面的人才，不僅僅職業運動員，通過制度建設，成立足球特長生制度，建立足球專業學院，使那些有足球運動特長的孩子即使不能成為職業運動員，但可以借助特長有書可讀有學可上，將來有業可就，降低足球專業人才成才的交易成本.

3.3 政府要加強對足球協會的監督與指導

社會組織向政府與市場一樣都有失靈的時候，問題的關鍵是抓住失靈的原因，才能夠找到針對性解決的策略.改革后要失靈必然歸為社會組織失靈，在上文分析的路徑依賴是其失靈的主要原因，同時，在新的條件下也有可能出現失靈現象，當下國外的非政府組織的失靈現象就是其例證.公共選擇理論告訴我們，政策制定者或執行者可能根據自身利益最大化來制定或執行政策，政府組織存在這種現象，社會組織如果缺少監督照樣存在這種現象.

因此政府與協會運行也是有邊界的，政府要退出直接管理足球，但要規范協會運行，嚴格依法監管其運行，使其不能越界和發生塌方式腐敗現象;協會也要制定政策的同時，監管足球職業聯盟運行，處理好國家隊與聯盟的關系，處理好俱樂部在使用外援與培養本國運動員的關系，處理好行業與地方足球協會的關系.

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