新的政府會計準則在基層行政事業單位實施中的問題與對策分析

肖力

摘 要：從2019年1月1日起試行《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》制度，推動了權責發生制政府綜合財務報告制度的改革.新的政府會計準則在全國各地行政事業單位全面貫徹施行，我國政府會計標準體系正逐步加以完善.本文在分析新的政府會計準則的實施動因基礎上，探討了新的政府會計準則在基層行政事業單位實施過程中面臨的問題，并相應提出了基層行政事業單位有效實施新的政府會計準則的對策建議.

關鍵詞：新的政府會計準則;預算會計;權責發生制

中圖分類號：F810.6 ?文獻標識碼：A ?文章編號：1673-260X（2020）06-0092-04

1 引言

傳統的以收付實現制為會計核算基礎的政府會計難以提供政府資產與負債的存量和成本等信息，滿足不了新時期政府綜合財務報告編制的要求.我國從2015年10月開始頒布了《政府會計準則——基本準則》以及存貨、投資、固定資產、無形資產、公共基礎設施、政府儲備物資、會計調整和負債等8項具體準則的系列文件（以下簡稱新的政府會計準則）來滿足公共財政管理的需要.新的政府會計準則將收入、費用增為會計要素，推動政府部門2017年開始增加了財務報告編制試點，為保障基層政府部門強化財務管理、開展資源優化配置、改進資金使用效率提供了有力支撐.財政部于2018年3月印發了《政府綜合財務報告編制操作指南》，2019年1月1日起試行《政府會計制度——行政事業單位會計科目和報表》制度，推動了權責發生制政府綜合財務報告制度的改革，我國政府會計標準體系基本建立并逐步得以完善.

新的政府會計準則強化了政府財務會計職能，優化了行政事業單位的預算管理.經過一年多實踐，多數省份已經落實和部署了新的政府會計準則的實施工作，但在實施過程中還是遇到了不少問題.當前業界針對新的政府會計準則的研究多集中在制度本身的研究，比如錢紅等開展了新的政府會計準則下交通公共基礎設施資產核算研究，提出了確定存量資產價值的統計調查方案、確定存量資產價值評估方案等促進交通公共基礎設施準則落地的管理建議[1].金歡開展了新的政府會計準則制度對事業單位資產核算的影響研究[2].朱順熠以一個具體公司為例，開展了新準則下政府補助有關會計處理探討[3]，丁永志對新政府補助會計準則[4]、李建發、應唯、邱穎等對政府會計準則執行機制、實施開展了研究[5-7]，現有文獻對縣級（含鄉鎮）基層單位的新的政府會計準則實施情況研究不多.因此，調研并歸納總結新的政府會計準則在基層單位實施中面臨的問題，探討相應的解決問題的建議和對策，對規范基層單位會計核算、強化預算管理、提升會計信息質量具有較好的理論與現實意義.

2 新的政府會計準則實施的動因分析

2.1 轉變政府職能的需求推動

黨的十八大以來，我國政治體制改革穩步推進.行政體制改革是政治體制改革的重要內容，轉變政府職能是行政體制改革的核心.政府職能的轉變伴隨著改革開放的發展與進程在不斷地發展中，也是一個漸進的過程.政府職能逐步向服務型政府轉型，如何加強社會管理、提供更好社會服務、增強市場監管？在向服務型政府轉型過程中，細化這些問題的管理越來越需要更詳盡的財政資金運動的信息.信息公開、透明是服務型政府開展優質服務的必要條件.這種需求推動了政府會計制度由過去收付實現制向權責發生制轉變，新的政府會計準則細化行政事業單位會計核算的內容和范圍，提供更加精確的會計信息.

2.2 有效管控政府成本的需要

過去收付實現制下的會計核算側重于反映預算收支執行情況，難以體現政府行政事業單位資產負債的實情和成本控制方面的會計信息.而依據權責發生制下建立的新的政府會計準則會對固定資產折舊、無形資產攤銷、凈資產及支出等開展核算，核算收入、預算支出、結余情況，并編制收入費用報表.這些會計數據所反映的信息是開展預算執行情況、行政事業單位績效考評的基礎，對管控政府成本、提升政府服務能力有直接的促進作用.

2.3 加強財政風險防范的需要

政府行政事業單位承擔社會公眾的公共受托責任，財政資金使用存在潛在風險，預算和財務報告的公開是接受上級監督檢查、加強民眾對受托責任的監督的有效手段.所以，在新的政府會計準則下，加強政府資金使用和“三公經費”的會計處理，可以更好地提供政府財政資金使用會計信息，準確反映行政事業單位的運轉情況，幫助管理者及時做出規劃與調整，同時也可以避免財政領域的暗箱操作和腐敗問題，對降低財政資金使用風險及防范風險具有重要作用.

2.4 提升公共產品績效的需要

公共產品是相對私人產品而言，它在消費或使用上具有非競爭性，而受益上具有非排他性.正是因為這種非競爭性和非排他性，完全靠市場難以實現其有效配置，即難以實現公共產品的最優帕累托供給.要想實現公共產品的有效供給，政府、市場、社會三方要共同努力，特別需要政府財政在公共產品的提供和管理上發揮有效激勵作用.政府行政事業單位承擔為社會提供公共產品和公共服務職能，通過在政府會計中增加收入費用的核算，能為開展公共產品績效的科學評價提供依據，從而促進社會整體資源配置更加合理.

3 基層單位新的政府會計準則實施中面臨的問題

3.1 對新的政府會計準則理解和領悟不全面

新的政府會計準則從2019年1月1日起開始正式實施，當前還處于剛剛起步階段.特別是基層行政事業單位，人手不夠、經驗不足的矛盾比較突出.老一輩的財務會計人員習慣了過去那套熟悉的方式方法，思想上偏于墨守成規，難以準確把握資金循環的全過程會計處理.對權責發生制下如何去實現了行政事業單位的會計核算內容和范圍得調整等問題理解和領悟不到位.造成在實際實施過程中，缺乏把控措施，財務管理工作中的信息時效性不強，對新的政府會計準則適應緩慢，制約了新的政府會計準則的實施.

3.2 部分基層單位會計信息系統更新沒達到要求

當前，市區基層單位會計信息系統建設相對還好，但很多縣市的部分鄉鎮會計信息系統更新緩慢，有的鄉鎮甚至還在采用手工記賬，信息化系統建設工作滯后直接影響新的政府會計準則的順利實施.依據《財政部關于貫徹實施政府會計準則制度的通知》，基層行政事業單位需要對企業原有會計信息系統進行及時更新，實現新的政府會計準則下的賬套建立、科目更新、余額調整及補提折舊攤銷等.但調查顯示基層行政事業單位約有10%左右尚未完成.有的單位會計信息系統能夠生成收入費用表、資產負債表，但還不能自動生成現金流量表、凈資產變動表、預算收入支出表、預算結轉結余變動表、財政撥款預算收入支出表等需要的報表.主要原因是有的縣市單位多，缺乏財政資金支持信息系統更新換代，也存在部分鄉鎮的基層行政事業單位對信息化建設重視不夠，還維持手工記賬的落后方式.

3.3 新舊制度轉換進展尚未全面完成

根據財政部的要求，完成新舊制度轉換，需要開展資產清查，規范預算管理、財務管理、資產管理.目前超過80%的基層行政事業單位完成了資產清查，存在少數單位開展不及時的情況;新的政府會計準則要求將基本建設會計賬務納入單位賬務核算，新準則實施前，各單位基本建設的會計核算都是單獨建賬、單獨核算，目前大多數基層單位合并了基層建賬.這兩項工作進展尚未全面完成，主要原因是清查難度大、合并賬務處理工作量大.基層大多數單位按準則要求編制原會計科目余額明細表，通過登記新舊賬科目對照表實現了新舊會計制度轉賬.新的政府會計準則要求編制資產負債表，但由于資產負債表中有些公式需要會計人員結合本單位實際情況做出調整，部分基層單位會計人員對此不熟悉，僅采用系統來自動生成資產負債表，表中數據的準確度存在著或多或少的問題.

3.4 基層財務會計人員的專業技能尚需提高

根據基層單位新的政府會計準則貫徹落實調研，基層單位財務會計人員的專業技能也是制約新的政府會計準則順利實施的瓶頸.表現在以下兩個方面：一是基層很多財務會計人員非財會類專業出身，從單位其他部門轉入，未經過財會專業學習，僅能在收付實現制下單位業務按常規套路處理.當實施新的政府會計準則時，需要收付實現制與權責發生制并行，財務會計和預算會計共同核算，財務報告也提出了較多變化的需求.

4 有效實施新的政府會計準則的建議

4.1 做好制度實施的宣傳與研究，增強公眾對新的政府會計制度的了解

有效實施新的政府會計準則，離不開人的支持與理解.只有做好制度實施的宣傳與研究，才能在實施過程中避免阻礙，獲得理解與支持.在基層工作實踐中，民眾對相關工作的懈怠或者抵觸，往往最根本的原因來自民眾對政策的目的、作用了解不深入、理解不透徹.抑或是遇到困難無法解決，工作不知問題所在.所以，一方面要在基層行政事業單位開展長效的會計制度改革宣傳工作，采取政策講解、先進經驗分享、資產管理、成本費用控制等具體身邊成功案例的學習等多種途徑在單位內部開展共同學習，使工作人員認識到有效實施新的政府會計準則，不單單是會計部門內部的事情，而是政府整體改革中的大事，與每位工作人員息息相關.另一方面是要增強關于新的政府會計準則實施問題的研究.通過組織專家學者、會計實務工作者、政府部門管理工作者等對新的政府會計準則實施問題進行總結，開展案例研究，從實踐中吸收經驗，化解實務工作中的難點和困境.同時還進一步吸納國際先進經驗，積極有效地開展政府會計與內控管理研究，提升政府行政事業單位運作效率.

4.2 強化信息化手段，提升新的政府會計準則下的信息透明度

強化基層行政事業單位信息化建設，首先，要嚴格按新的政府會計準則的執行標準，更新升級財務軟件，適應新的政府會計準則會計處理的要求.其次，還要增加新的政府公開業務會計數據查詢模塊，實現新的政府會計準則下部分會計信息的公開查詢，擴大信息透明度，利用便捷的信息化手段實現公民的監督權和知情權的落實，保障基層行政事業單位的公信力.最后，通過信息化手段，實現基層行政事業單位業務流程的改進，實現業務財務一體化，保障在業務流程中事前預算制度的落實，事中業務過程的監督與會計數據的及時準確處理，事后快速實現資產負債表、收入費用表等各類報表的無縫對接，減輕基層財務會計人員的工作負擔.

4.3 完善配套制度建設，推動新的政府會計準則下財務報告應用

新的政府會計準則提出了一系列的會計制度安排，這種安排是在我國政府部門長期堅持中國特色社會主義現代化建設實踐經驗的總結基礎上，融合借鑒了國際先進經驗得到的一套制度體系.有效實施新的政府會計準則，需要在新制度的安排下完善各項賬務處理，更需要進一步充分發揮新的政府會計準則在促進政府部門高效運轉、實現廉潔公開監督、財政資金運用效率提升等方面的功效與作用.特別是新的政府會計準則下財務報告能準確反映政府部門運轉績效、政府各項資金落實使用情況，能有效為各級各類政府行政事業單位的主管部門、紀檢部門提供決策依據，也能為社會公眾提供監督渠道，公開透明獲取相關數據，有效監督行政事業單位合法合規運轉，保障財政資金合理使用.新的政府會計準則下全國各類政府行政事業單位財務報告統一口徑，便于對外發布客觀數據，為聯合國機構、國際金融、國際組織等相關機構對政府信用評級提供依據，對提升我國政府的國際形象也大有裨益.所以，在全面實施新的政府會計準則后，下一步重要工作就是完善各部門、各組織間有效利用會計數據的配套制度建設，處理好會計改革與政府經濟體制改革、基層行政事業單位體制改革的關系.要修訂完善資產管理、績效管理、政府財務信息披露等相關配套制度，促進財務報告作用的發揮，提升政府管理會計效能.

4.4 加強財會人員的培訓，改進人才隊伍建設現狀

人才是第一資源，行政事業單位要想有效實施新的政府會計準則，首先必須加大基層財務會計人員的培訓，使財務會計人員不僅能夠領悟新的政府會計準則實施的重要性，同時還需熟悉新政府會計制度具體內容.這種培訓應包括對新的政府會計準則條款的認知、新的政府會計準則業務的實操能力和報表分析能力等內容.培訓的方式可以采用當下流行的在線教育的方式，通過政府為基層行政事業單位財務會計人員提供免費的在線課程的形式，從實務操作的角度，對新政府會計制度進行解讀.最好結合實務案例演示新的政府會計準則的實際應用，使基層財務會計人員能準確地把握新的政府會計改革的理念、新的政府會計準則下雙分錄核算和相關會計科目使用、業務賬務處理和報表編制，懂得如何開展新舊制度銜接，從而掌握新的政府會計準則下的業務操作要領，并準確應用于實踐.

5 結語

政府基層行政事業單位權衡和評定業績效益是促進效益提升的有效途徑，在這樣的背景下，政府基層行政事業單位不管是從管理單位的視角、還是從政府機關管理的視角，都需要不斷改進和優化會計核算辦法，有效貫徹和落實新的政府會計準則制度的實施.政府基層行政事業單位在實施新的政府會計準則制度時，會遇到一些困難與阻礙.應從做好制度實施的宣傳與研究、強化信息化手段、完善配套制度建設、加強財會人員的培訓等方面解決政府基層行政事業單位實施新的政府會計準則中存在的問題.針對實踐中不斷出現的新問題，需要在實踐中不斷研究探索新的解決辦法.

參考文獻：

〔1〕錢紅，秦義林，姜鳳翼.新的政府會計準則下交通公共基礎設施資產核算研究[J].財務與會計，2019，41（09）：55-58.

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〔3〕朱順熠，徐佳佳.新準則下政府補助有關會計處理探討——以A公司為例[J].財務與會計，2018， 40（16）：23-24.

〔4〕丁永志.對新政府補助會計準則的思考[J].中國注冊會計師，2018，30（05）：101-102.

〔5〕李建發，張津津，張國清，趙軍營.基于制度理論的政府會計準則執行機制研究[J].會計研究，2017，38（02）：3-13+96.

〔6〕應唯.順應政府會計改革新形勢 加強政府會計研究和人才培養[J].中國注冊會計師，2015，27（10）：15-18.

〔7〕邱穎.基層單位政府會計準則制度實施分析報告——基于山東省煙臺市的調研[J].財務與會計，2019，41（20）：43-47.