新就業形態的概念、現狀與協同治理

莫榮

應該對新就業形態進行標準化界定，明確其概念范圍與邊界，并將促進新就業形態發展作為穩就業工作的重要手段。加快研究修改勞動保障法律法規，確立新就業形態的法律地位

今年全國“兩會”上，習近平總書記充分肯定了新就業形態在抗擊疫情和復工復產中發揮的重要作用，并強調要順勢而為，對當前最突出的勞動者法律保障問題和保護消費者合法權益問題，要及時跟上研究，把法律短板及時補齊，在變化中不斷完善。

我國當前獨特的大規模移動上網人群具有極大的規模效應，大量互聯網服務平臺及其聯網的企業、消費者和勞動者，形成了特有的互聯網生態、網上勞動力市場和新就業形態，這需要我們探索符合中國特色社會主義道路的新就業形態的協同治理機制。

一、新就業形態的概念和特征

（一）數字化背景及新就業形態界定

在過去的十多年中，借助于互聯網技術的發展，全球勞動世界中一項重大的變化就是網絡數字就業平臺的大量涌現。數字技術利用其高度融合性、嵌入性的特征，將復雜的“工作”通過工藝改造細分為成百上千簡單具體明確的“任務”，再通過互聯網眾包平臺提供便利、大范圍的數字化服務，形成跨時空的新型勞動力市場，其本質是一種勞動成果交易的數字化新方法，為新就業形態創造了條件。這種新型勞動力市場與傳統勞動力市場有巨大差別，其覆蓋半徑非常大，可以覆蓋本地區、本國乃至全球，實現24小時服務不間斷，這成為勞動領域的重大變革。

數字經濟催生的新就業模式不僅打破了原有的商業模式，還打破了這些商業模式所依賴的就業模式，造成了大量的就業替代，如小賣部、書店等被替代。從社會經濟發展的角度看，數字技術的就業替代與就業創造是不可避免的，數字經濟最大貢獻就是產生了一大波新就業形態，吸納了大量就業，為眾多勞動者提供了沒有時間、地點限制并適合他們從事的工作。調研發現，平臺經濟的新就業形態是實現“穩就業”的重要載體，這些新就業形態不同于傳統就業，具備進出自由、工作時間相對靈活、能夠滿負荷工作等特征，使勞動者就業時間更加靈活，更容易實現就業，也是千百萬兼職人員通過新業態、新模式踐行創新、協調、綠色、開放、共享的新發展理念以及維護家庭生活的重要保障。

大量勞動者以個人身份參與社會勞動，一方面意味著可以快速完成企業布置的工作任務，勞動生產率得到大幅提高，平臺企業推廣復制的積極性被激發，但這一新的勞動組織方式要求平臺企業提高生產、服務和勞動管理水平，同時對勞動管理的數字化要求更緊迫;另一方面，將“工作”細分為具體“任務”，承擔工作任務的勞動者因為工作時間、工作地點、工作內容和服務對象的不確定，“任務”管理模式對主要通過勞動合同管理來協調勞動關系、保護勞動者權益的模式提出了挑戰。

國外關于新就業形態的概念研究相對較少，多集中于“勞動力市場靈活化”“非正規就業”“非標準就業”等概念的探討，這些概念雖然與“新就業形態”的概念有關，但并不全面。2015年，國際勞工組織在《世界就業和社會展望報告》中首次提出了“非標準就業”（Nonstandard Employment）的概念，認為不屬于標準就業關系領域的工作安排均是非標準就業，而標準就業工作安排是全職性的、無期限的，同時屬于一種從屬性的雙邊就業關系。非標準就業包括：臨時性就業、涉及多方的合同安排、模糊就業關系、兼職就業。非標準就業的概念與非正規就業的概念相比更符合時代特征，包容性更強，許多更靈活的工作安排方式均被納入，體現了靈活就業的發展趨勢。

新就業形態是對中國經濟新業態、新動能中出現的新就業方式的一種特定稱謂，越來越被社會和學界所接受。2015年10月，《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》中第一次明確提出：“加強對靈活就業、新就業形態的支持，促進勞動者自主就業。”國內目前尚未對新就業形態作出規范性定義，理論界認為新就業形態是與數字經濟相適應的一種靈活就業，將逐漸替代傳統的典型就業，是未來的重要就業模式之一。

在具體的概念界定上，有學者認為，新就業形態這一概念本質上可以從生產力和生產關系兩個不同的角度加以理解。生產力角度的新就業形態描述了新一輪工業革命帶動的生產資料信息化、數字化、智能化條件下，通過勞動者與生產資料互動，實現虛擬與實體生產體系靈活協作的工作模式;生產關系角度的新就業形態指伴隨著互聯網技術進步與大眾消費升級出現的平臺化的就業模式。2017年，中國就業促進會認為，“新就業形態是指與建立在工業化和現代工廠制度基礎上的傳統就業方式相區別的就業形態，主要包括伴隨著互聯網技術進步與大眾消費升級而出現的去雇主化就業模式及借助信息技術升級的靈活就業模式。”也有專家從馬克思主義勞動過程理論出發，對新就業形態進行了解釋，指出新就業形態實際上是勞動者與生產資料結合方式新的具體表現。

我們研究認為，所謂新就業形態，是指依托互聯網等現代信息科技手段，實現有別于正式穩定就業和傳統靈活就業的靈活性、平臺化的組織用工和勞動者就業形態。

（二）新就業形態的基本特征

一是就業形式多元化、就業管理數字化。新就業形態由于引入了互聯網和數字技術，使其工作崗位、工作內容、工作形式、雇傭方式呈現靈活多變的特點。數字經濟高度嵌入、融合的特征，使工作內容涵蓋高端、中端和低端，經過改造產生的新職業不斷涌現，特別是通過自身知識或技能從事各類自由職業、通過各類創業創新平臺實現眾包就業、網店就業、創業就業等大量涌現。從勞動管理角度來說，企業依據強大的數字化平臺，可為司機測算出應該在什么地方等客，為騎手規劃行動路線，依據數字信息統計測算勞動者工作量，按既定規則支付報酬。

二是組織方式平臺化、平臺用工規模化。隨著共享經濟的快速發展，越來越多的平臺組織出現，勞動者靈活就業的方式通過平臺得到了全新改變。平臺型組織依靠先進的平臺信息系統和智能化模型進行管理，供給和需求實現了即時性，大幅降低了交易成本。這些平臺型組織的靈活用工量往往比較大，且用工量遠遠超過傳統企業的雇傭量，如滴滴全國注冊司機超過1000萬人。

三是兼職工作便利化、零工就業全時化。平臺企業把全職就業劃分為任務后，把一個全職工作轉化為多個非全職工作，出現了全職就業兼職化的傾向，同時把有正式工作的人也拉入利用空閑時間從事兼職工作的范疇，如淘寶網店主本身可能有正式工作。在網上勞動力市場高度發達的背景下，家政服務員依托一個或多個平臺為多家企業或個人提供服務，零工就業也能夠每天干滿8小時，實現零工就業全時化。

二、新就業形態的發展現狀

（一）平臺經濟促進新就業形態蓬勃發展

近年來互聯網的迅猛發展，帶動一批平臺型企業興起，眾多勞動者通過互聯網平臺，實現了各種新形態的就業。在中國眾多新就業形態中，共享經濟發展尤為迅猛，通過共享平臺實現就業的人員規模逐年增加，成為中國城鎮新增就業的重要渠道之一。

《中國共享經濟發展年度報告（2020）》顯示，2019 年中國共享經濟市場交易規模為 32828 億元，比上年增長 11.6%。2019年中國數字平臺雇傭了623萬正規就業者，帶動提供共享服務的勞動者人數達7800萬人。2019年通過美團平臺獲得收入的網約配送員（外賣騎手）總數近400萬人，比上年增長23.3%，其中有25.7萬人是建檔立卡貧困人口，占騎手總量的6.4%，他們基本實現了脫貧。

根據國際勞工組織今年4月7日發布的關于新冠肺炎疫情對全球就業影響的第二版監測及預測，2020年全球超過20億工人在非正規經濟中。當前新冠疫情的全球蔓延迫使多數國家采取關閉工作場所等措施，如果將部門風險、就業狀況、企業規模等不同因素綜合考慮在內，此次疫情將會對接近70%的非正規就業人員產生嚴重打擊，除了失業增加之外，更大的打擊將是這些人員的收入損失或者中斷，尤其以中低收入國家受影響最為嚴重，其非正規就業人員的收入損失將達70%以上，并且收入差距將會進一步拉大。比如根據印度經濟監測中心（CMIE）最新月度數據顯示，印度今年4月份失業率從上月的8.7%飆升至23.5%。印度近90%的人口在非正規經濟部門中工作，約有4億工人在疫情期間有陷入更深貧窮的危險。

今年一季度以來，中國經濟成功頂住了新冠疫情帶來的巨大沖擊，在常態化疫情防控背景下，靈活就業因其時間、空間的靈活性，開始顯現出更加獨特的優勢，特別是平臺用工、眾包用工、社群經濟就業、共享用工等新就業形態發展較為“亮眼”。比如“無接觸配送”“隔離經濟”“直播帶貨”等異軍突起，外賣騎手、滴滴司機等群體也在疫情防控及復工復產期間發揮了較為突出的作用。同時，全球疫情依然嚴峻也進一步要求靈活就業、新就業形態在中國保就業、穩就業、促就業方面發揮巨大潛力。

（二）新冠疫情下新就業形態脫穎而出

一方面，在新冠疫情背景下，企業營收減少引起用工需求收縮，靈活就業人員首先受到沖擊。企業正式勞動合同工人在疫情期間不僅受法律保護，同時企業為了長遠生存發展也會首先保留其骨干工人，一般不裁減他們，最先裁減的是勞務派遣員工、臨時工等靈活就業群體。我們實地調查發現，到今年5月初，東部沿海某省150家開展勞務派遣或服務外包的人力資源服務企業，有142家人力資源公司已發生退工情況，占受調查企業的94.6%，累計退回人力資源公司的員工數量占其派遣員工總數的15.2%。

另一方面，新冠疫情沖擊下靈活就業得到供求雙方認可，成為穩就業的重要渠道。疫情之下大部分企業的生產經營受到嚴重沖擊，未來預期不明確，雇用正式員工更加謹慎，但部分企業如防疫生產企業、快遞外賣企業業務劇增，短期需要招用更多勞動者，企業通常通過靈活用工方式解決此問題，而此時勞動者也比較認可靈活就業方式。我們在疫情期間3月中旬的調查顯示，求職者考慮打零工、送快遞、送外賣等就業意愿較之前2月份的調查增加了40個百分點，供求雙方在這個特定時期找到了契合點。

新冠疫情期間，數字經濟、直播經濟表現尤為亮眼。從疫情發生到6月底，在美團平臺獲得收入的新增騎手數量超100萬。盒馬鮮生為1萬多人提供了共享用工崗位。線下銷售轉線上主播帶貨，有效解決了疫情期間的用工和銷售問題，其自身也得到快速發展，并帶動了主播培訓市場的繁榮。

三、加強新就業形態綜合治理的政策建議

當前，新就業形態存在概念不清、統計不全，對勞動者的法律保障和政策支持不夠，以及經辦服務落地難等問題。由于新業態、新模式、新職業仍處于不斷發展變化和豐富完善的過程中，其所面臨的問題和挑戰也屬于新事物成長中的必然現象，要用發展的眼光來看待。

首先，按照以人民為中心的發展思想規范新就業形態的概念，完善統計調查制度。盡快對新就業形態進行標準化界定，明確其概念范圍與邊界。建立全國統一的登記和統計監測制度，構建全國統一的登記和統計監測平臺，覆蓋所有新就業形態人員，及時掌握新就業形態的基本情況，為完善政策措施和統一管理服務提供數據支撐。利用大數據、區塊鏈等信息技術對新就業形態人員的身份信息、從業經歷、職業評價、勞動行為、權益記錄等信息進行全面采集，并建立職業信息、勞動者職業能力素質數據庫，積累對勞動者征信和職業能力等方面的數據，實現信息共享，構建信用監管體系。逐步將已經成熟的新就業形態納入新職業目錄，認定其身份，以此作為獲得就業幫扶的依據，作為參加社會保險、享受社保待遇、勞動權益獲得保障的基礎。

其次，實施一系列促進新就業形態發展的就業扶持政策。應將促進新就業形態發展作為穩就業工作的重要手段，將穩定就業崗位的各類扶持政策轉化為穩定和促進各種新就業形態的政策措施。要積極研究平臺型用工解決困難人員就業、貧困人口就業等方面的獎勵政策，對解決就業問題較為明顯的平臺企業，可參照相關政策給予相應就業扶持。健全全方位公共就業服務體系，不斷加強和完善“互聯網+公共服務”建設，加強網絡服務平臺和手機客戶端建設，使新就業形態人員通過手機實現職業信息搜索、職業指導、就業服務、課程學習、社保繳費、補貼申領等，更加方便新就業形態人員多渠道享受公共服務。

第三，抓緊補齊短板，切實保障新就業形態勞動者的基本權益。加快研究修改勞動保障法律法規，確立新就業形態的法律地位。研究制定符合新就業形態特征的非標準勞動關系體系，并建立多元化勞動標準制度，建立新就業形態勞動者的勞動基準，以落實新就業形態勞動者在工作時間、休假時間、工傷認定、勞動爭議等方面的權益，保障新就業形態勞動者的基本權益。

第四，完善職業教育培訓制度，制定并完善支持新就業形態人員的職業培訓政策。建議重構教育體系，建立更加完善的教育培訓制度，讓數字技術使用技能成為數字經濟時代就業的“必修課”。加強對新業態和新職業的分類研究，制定完善創新創業領域職業標準，完善數字化職業能力評價體系，加大職業培訓補貼的力度，全面推進數字化人才隊伍建設。支持培訓市場開展各種技能培訓，滿足靈活就業勞動者終生學習的需求。

第五，健全適應新就業形態特點的社保政策和服務體系。根據新就業形態人員的工作特征和實際收入水平，探索建立多層次、多級檔的繳費標準，構建方便繳費、可轉移、可計算、可攜帶的社保權益記錄體系，并創新靈活的社保繳費方式，加大“互聯網+人社”建設。借助平臺APP為靈活就業人員提供社保服務，向靈活就業、新就業形態人員宣傳就業、社保等相關政策，引導平臺就業者積極參保。應充分發揮平臺數據和技術優勢，創新勞動者保險保障的機制和模式，完善新就業形態人員的保障措施，更好地支持和促進新就業形態的發展，實現就業和經濟雙增長。

第六，形成政府和利益相關方共同參與治理的格局。建立新技術范式下勞動者權益保障監測和服務的制度，為勞動力市場監管提供法律依據。消除對部分新業態勞動者戶籍方面的限制，為勞動者創造平等就業的權利。監管部門要進一步加強與網絡平臺企業的合作，利用網絡平臺的信息匯聚優勢，提高監管效能。完善平臺治理，明確平臺的權利和責任，將平臺納入協同治理體系，賦予其一定的治理職責，引導社會力量參與治理。

（作者系中國勞動和社會保障科學研究院副院長、研究員。本文為國家社科基金重大項目“我國新就業形態的發展趨勢、影響與協同治理研究”（編號：19ZDA150）的階段性成果）