中國下一個“制度紅利”

何治民

8月24日下午，習近平總書記在中南海主持召開經濟社會領域專家座談會，9位專家從各自專業領域出發，對“十四五”時期發展思路、舉措提出專業意見和建議。上海交通大學安泰經濟與管理學院特聘教授陸銘此次作為最年輕的70后學者代表受邀參加座談會，備受關注。

陸銘長期研究中國經濟、城鄉和區域發展、勞動經濟學，他的發言1700多個字。在他看來，與世界上處于同樣發展階段的國家相比，我國目前的城市化率大約偏低10個百分點。他在座談會上發言的核心觀點是，“十四五”期間，在城鄉和區域發展方面，如果一些體制性結構性問題得以解決，將能產生巨大的“制度紅利”。

那么，這些“體制性結構性問題”具體是指哪些？又該如何逐個解決？座談會之后，南風窗記者專訪了陸銘。

“體制性結構性”問題有哪些？

南風窗：你在座談會發言中提到的“體制性結構性”問題具體是指哪些？

陸銘：我們傳統的經濟增長的動力，首先是靠要素積累來推動，這里面就有兩個重要的要素積累，一個是投資，包括外資和國內的儲蓄支撐的投資;一個是所謂人口紅利，因為我們人口勞動力的總數在增長。第二個經濟增長的動力是出口導向，我們在加入WTO后，產生過一波紅利，但現在這些動力都在逐漸消退。

接下來，中國經濟發展應該怎樣突破發展呢？第一，提高人口素質。這次座談會上，有學者發言提到，我國人口可能在14億左右收頂，人口總量慢慢進入負增長空間，提高人口素質，勢在必行。所以我建議實施12年義務教育，提高人口素質。而通過教育提升人口素質的關鍵在于農村孩子，其中，關鍵是他們在農村還是進城接受教育的問題。

第二，提高人力資源的配置效率。人口自由流動，把有限的人力資源配置到更加能創造價值的地方去，提高勞動力資源配置效率，這樣經濟增長需要的勞動力供給和養老問題都能得到緩解。

第三，投資也需要解決兩個問題。其一，投資占GDP比重需下降，同時，釋放被制約的3億農民工的消費，提升消費占GDP比重。其二，投資的空間布局要優化。過去的投資大量投向了人口流出地，未來需要轉變思路，把投資投在人口流入、有需求的地方，這樣城市的基礎設施、住房、公共服務、教育、醫療、環保等一系列矛盾都能有所緩解，且投資回報也會提升。

第四，在進出口方面，要適度減少經濟對外貿的依賴度。目前已經出現經濟對出口的依賴降低的趨勢，需要改善投資效率，提升消費。

這四個方面就是體制性結構性問題，實際上，本質是更好地處理政府與市場的關系。

重啟中心城市發展

南風窗：疫情之下，都市圈與城市群被認為是未來中國經濟發展的增長點，此次座談你也提到要發揮都市圈與城市群的增長作用，具體該如何做？

陸銘：習近平總書記在座談會上說，“十四五”時期我國將進入新發展階段，簡而言之就是中國即將進入發達國家行列。中國的增長動力就在于，盡快推進以中心城市為帶動的都市圈和城市群戰略，到目前為止，大眾普遍接受了經濟和人口往城市群集中，但對推進都市圈的發展，存在許多誤解，比如城市群內部，中心城市與外圍城市是什么關系？

現在依舊有很多人認為，發展城市群時，不要去做大中心城市，或者處理中心城市和外圍之間關系時，只需要將中心城市的一些產業向外疏散，就能實現所謂城市群的發展，我覺得這是非常大的誤解。

我們以長三角和珠三角兩大城市群的發展為例，在珠三角，目前的發展態勢是廣州和深圳兩個城市的人口和GDP在城市群中的規模占比都在上升，說明它的集聚度在提高，但是長三角城市群，中心城市上海的GDP份額在下降。

根據中心外圍理論，中心城市的集聚度越高，它產生的輻射力就越強，所以上海的GDP份額在整個長三角城市群比重下降實際上不利于長三角城市群發展。

按照這個規律，要把大城市變成都市圈，第一件事就是要出臺上海都市圈規劃，規劃里就要涵蓋基礎設施建設，如以上海為中心，形成一個放射性的軌道交通網絡，加強城市之間的連通。交通連通后，交通沿線的土地是不是需要高效利用？土地開發就會增加建設用地，現在的土地減量供應政策是不是需要調整？土地開發后，能容納更多的人，與目前人口管制的目標矛盾，能否改變？隨著人口的增長，戶籍制度和公共服務的配套改革是不是應該跟上？這些都是發揮都市圈與城市群的增長作用前需要解決的問題。

根據中心外圍理論，中心城市的集聚度越高，它產生的輻射力就越強，所以上海的GDP份額在整個長三角城市群比重下降實際上不利于長三角城市群發展。

土地、人口、戶籍、公共服務等一系列的政策糾偏后，這些中心城市能重啟發展，然后發揮大城市的龍頭和引擎作用，周邊地方把當地的資源產業配套、軟硬基礎設施、制度和政策與中心城市對接，實現都市圈一體化發展，其中，更重要的是協調統一稅收、招商引資政策、法律，避免產業同質化和惡性競爭。

過去地方官員因績效考核主導的地方經濟競賽，讓地方經濟增長陷入短視化，未來都市圈和城市圈發展戰略，就是要實現長期的、全局的、多目標發展。

思辨人口集聚

南風窗：當下，疊加新冠疫情和中美貿易戰的影響，中國經濟下行壓力加大，新一輪城市圈和城市群的發展將會助推人口的進一步集聚，這會給當下經濟發展帶來哪些影響？

陸銘：整體來說，人口進一步集聚，無論是對經濟領域還是非經濟領域，都能帶來積極發展。

首先，從產業角度，人口在大城市進一步集聚，引導人口往高密度地區流動、發展，將提升中心城市的人口密度。我最近的一項研究發現，人口密度高對發展服務業有重要意義。

其次，人口集聚能帶來居民福利增加。從規模經濟機制來看，大量的公共服務和消費，傾向于在大城市或城市提供，而不是小城市和鄉村。人口向高密度地區流動，能享受到更多樣、高質量的居民福利，最終也會提升居民的服務消費，增加生產者的收入，以及就業機會。

再次，人口集聚更節能環保。人向人口密度高的地方集中，在保持生活水平不變的情況下，單位能耗被攤薄，更節能。

最后，人口聚集能產生人力資本的外溢效應。人口聚集，讓人和人之間的知識交流變得更加便捷，生活在人口密度高城市里的人，可以向周圍的高技能勞動力學習，在和別人的交流中提高自己。

當然，人口向中心城市進一步集聚，在人口的持續流動過程中，它會對欠發達的人口流出地產生更大的發展壓力，這就需要調整人口流出地的發展路徑，簡而言之，不能簡單地阻礙人口自由流動，而是要順勢而為。一方面，政府利用轉移支付，幫這些欠發達的人口流出地改善基礎設施，教育、醫療、養老等公共服務，幫助當地發展他們的比較優勢產業。另一方面，人口流出地自己要做減量規劃，同時，將教育、養老等公共服務向人口集聚的中心城區集中提供。

4月18日，成都玉林巷，市民在城中村的生活日常

南風窗：人口密度高也往往伴隨著犯罪率的提升，今年疫情的社區傳播，也讓社會再次審視城市人口高密度帶來的社會問題，你怎樣看？

陸銘：我不否認，人口密度高對安全問題是把雙刃劍，在傳統發展模式下，人口密度高的地區犯罪率也高，但當下攝像頭和人臉識別等數字化技術已經很好地解決了這個問題。同時，人口高密度在另外一個維度上的安全性就凸顯出現了，比如說鄰里間人和人之間的相互關愛和顧看，容易形成社會資本和信任，有利于增加社會安全。

此次疫情暴發，對人口密度高和疫情防控的關系產生了很大的爭論，我最近的研究發現，當控制住一個城市跟武漢之間的經濟連接變量，人口密度高其實是有利于疫情防控的。

通俗來說，疫情防控的重點是社交距離上的疫情傳播，如果把社交距離切斷，城市的平均密度沒有變，可以想象，憑借大城市的醫療技術資源、檢測資源優勢，在大城市做疫情防控更容易。

所以，當意識到人口密度高對疫情防控也是一把雙刃劍，減少它的消極影響時，只需要控制社交距離上的人口密度就可以了，但無需人為減少城市平均的人口密度。

如果這些居住在一線城市里的外國人，能享受均等的公共服務，本國非本地戶籍的常住人口是不是也應該要有同等的待遇。實際上，這已經是地方迫切需要解決的問題了。

南風窗：人口的流動與聚集將對戶籍管理制度提出新要求，政府已全面放開城區500萬人口以下城市的落戶限制。

陸銘：現在，中國的城市人口中，有1/3的城市常住人口依舊沒有本地戶籍。其中，個別超大城市，非本地戶籍外來人口的一半已經居住超過5年，約20%居住超過10年，甚至我還碰到過居住過20年非本地戶籍的外來人員，可能這個個案中有當事人個人層面的因素，但在發達國家，哪怕是非法移民，居住20年也都合法化了，所以背后還是制度問題。

接下來，一線城市在建設國際大都市時，將會遇到一個很大的矛盾，因為國際大都市有一個非常重要指標：外國人占比。這個指標表現出一線城市努力匯聚全球精英人才，來提升國際大都市氣質和競爭力。

那么，問題就來了，如果這些居住在一線城市里的外國人，能享受均等的公共服務，本國非本地戶籍的常住人口是不是也應該要有同等的待遇。實際上，這已經是地方迫切需要解決的問題了。

去年外國人永久居留的條例頒布，引發強烈反響，正是因為外國人獲取永久居留權的門檻與本國居民獲得大城市戶籍的門檻形成了對比，讓人產生了心理落差。

提高對低成本居住形態的容忍度

南風窗：過往粗放式的發展實踐讓土地和人口存在空間錯配，給區域經濟發展帶來了哪些問題？未來可以從哪些方面改善？

陸銘：當前土地和人口存在空間錯配，用一句話來概括就是：有需求的地方沒供給，有供給方沒需求。

我一直在強調，一線城市房價高背后主要不是需求端的泡沫，而是供給側的短缺。我最近的研究發現，我國大城市人口占比一直提升，但相應地，新增土地供應在全國的占比在下降，兩者之間的缺口越來越大，這樣就會推動房價上漲。在人口流出地，房地產的庫存水平依舊不低。

以上現象又會提升兩個部門的債務：地方政府債務和居民家庭負債。表面上看，東部和大城市的家庭負債率高（將負債與收入比），但如果看資產負債率（將負債與資產比），其實家庭負債率就會低許多，其中的原因在于住房。所以，如果家庭負債率高是因為買了高價格的房子，且房價本身能穩定住，其實問題不大。而人口流出地本來房價就不貴，家庭負債率也相對較低，其負債率高主要是表現為政府負債率。

所以，人口流出地和人口流入地的負債的性質上是不一樣的。解決辦法是，在人口流入地通過供應土地和住房，讓家庭負債率降下來;在人口流出地主要是要降政府負債率，因為其經濟總量有限，因此，降負債主要是隱債務本身。

需要注意的是，在中國不能籠統地說房價高、房價收入比高，這樣容易讓決策層誤以為是需求端的問題，然后政策就打壓房價，控制需求。事實是，真正房價高的地方是人口流入地且土地供給又不足的少數地區，所以解決辦法應該是增加土地和住房供給，這也是我今年一直在提的結構性房地產政策。

如何去改善？剛才提到在人口流入地增加供應，我覺得具體要做幾件事：

第一，增加人口流入地建設用地指標，具體來說，中央給的建設用地指標也增加;繼續放開建設指標跨地區交易，人口流入地可以從外地購買指標來增加建設用地總量。

第二，工業用地占比可以適當減少，同時提高工業用地的密度，在商住用地里增加住宅比重，減少商服用地比重，還可以增加住宅用地的容積率。

需要注意的是，在中國不能籠統地說房價高、房價收入比高，這樣容易讓決策層誤以為是需求端的問題，然后政策就打壓房價，控制需求。

第三，擴大多重租房市場，包括商用的租房、長租公寓、保障性的公租房、廉租房等等。

第四，座談會上我特意提到的，提升對多種形式的低成本居住形態的容忍度。比如城中村、群租房、地下室甚至是違章建筑，按照既有的法律，它們不合規，但如果這些住宅，在能保障安全的情況下，能滿足當下居民住房需求，為什么不可以合法化？這樣一來，城市的住房供應就可以增加。

南風窗：今年以來，與城鎮化戰略密切相關的土地要素市場化改革也有新舉措，你也一直主張要提高土地管理的靈活性，你覺得，“十四五”期間，在城鄉土地管理方面，可以有哪些突破？

陸銘：城鄉土地管理的主要焦點在農村宅基地管理。目前，農村宅基地上的房子有1/3是空置狀態。未來如何突破，首先要明白，現在農村土地改革進展如何？

概括起來，主要有兩個進展。農業用地的改革基本完善，農民可以轉包轉讓，可以確權后將承包權一次性轉讓，也可以分批轉讓;農村集體經營性建設用地也基本實現同價同權，可以自由入市。

但農村土地問題非常復雜，有很多種類型的政策都與建設用地指標有關，已經解決的只是一小部分。“十四五”期間加強土地的靈活管理，我覺得主要突破口在于因人口流出而導致的閑置宅基地的管理和有效利用。

在調研中我發現有幾種新情況，有待解決：

其一，有的農村宅基地已經用作商業經營，比如開民宿、茶館，這是否屬于集體經營建設用地呢？其二，目前的宅基地僅允許在村民之間進行轉讓使用權，但如果在人口流出地的村莊，又能轉給誰？其三，大量的閑置宅基地破敗，變成危房，影響農業規模經營，該如何處理？其四，在閑置的宅基地上養牲畜，已經變成事實性的農業用地了，能否和閑置宅基地復墾一樣對待，將釋放的指標拿去交易？

這些問題不解決，就會讓農村“人出不來，錢進不去”的現象更加嚴重，影響著鄉村振興。

此外，農村土地的分類管理也應該提上日程，要根據具體的規劃結合在一起，去區分不同地區的土地，需要怎樣的改革政策和制度，做到有的放矢的改革。

責任編輯趙義 zy@nfcmag.com