高校檔案工作的規(guī)章瑕疵

曾小武

檔案的規(guī)范性法律文件對于檔案工作具有規(guī)范和指導(dǎo)作用。目前適用的一些檔案規(guī)范性文件存在明顯瑕疵，并導(dǎo)致高校的檔案管理工作出現(xiàn)不少問題。這些瑕疵集中在國家檔案局、教育部等國務(wù)院部門制定的部門規(guī)章之中。矯正或消除這些瑕疵的辦法主要有修補(bǔ)條款、提高效級、創(chuàng)建新規(guī)。

一、規(guī)章瑕疵

檔案工作的規(guī)章瑕疵主要包括條款疏漏、陳舊過時、標(biāo)準(zhǔn)模糊、上下沖突和效級低下。

1.遺漏事項

相關(guān)部門規(guī)章遺漏一些重要事項，以至于無法可依。這一點在關(guān)于檔案館室負(fù)責(zé)人和從業(yè)人員的專業(yè)規(guī)定方面尤為明顯。國家檔案局《中華人民共和國檔案法實施辦法》（以下簡稱《檔案法實施辦法》）、教育部的《高等學(xué)校檔案管理辦法》（以下簡稱《高校檔案辦法》）以及國家檔案局中組部聯(lián)合發(fā)布的《干部檔案管理條例》（以下簡稱《干部檔案條例》）都沒有明確檔案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和管理人員的專業(yè)要求。其中《檔案法實施辦法》沒有任何涉及檔案工作人員的任職條件規(guī)定。而作為最重要的高校檔案管理操作規(guī)程，《高校檔案辦法》和《干部檔案條例》都遺漏了相關(guān)條款。其中《檔案管理辦法》第九條僅規(guī)定了高校檔案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的職稱條件，缺乏對負(fù)責(zé)人和專職檔案工作人員的專業(yè)、學(xué)歷規(guī)定;《干部檔案條例》僅規(guī)定了干部檔案管理人員的學(xué)歷條件，沒有規(guī)定檔案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的任職條件。經(jīng)修正后于2018年施行的《干部人事檔案工作條例》仍缺乏檔案管理人員的學(xué)歷條件。也就是說，目前施行的檔案管理規(guī)章均遺漏了檔案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人以及管理人員的學(xué)歷要求和專業(yè)要求。高校在安排檔案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和管理人員方面主要依據(jù)這些有瑕疵的部門規(guī)章，結(jié)果檔案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人和管理人員普遍缺乏檔案專業(yè)知識。高校檔案管理專業(yè)素養(yǎng)低下的局面，與部門規(guī)章中專業(yè)、學(xué)歷限制條款的缺失不無關(guān)聯(lián)。

2.陳舊過時

陳舊過時是指早年制定的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)明顯低下，不能滿足檔案管理工作的需要。這一點在關(guān)于檔案管理人員的學(xué)歷規(guī)定方面比較明顯。涉及高校檔案工作的三個部門規(guī)章，只有《干部檔案條例》對檔案管理人員干部具有學(xué)歷規(guī)定，而其“選調(diào)具有中專（或高中）以上學(xué)歷的共產(chǎn)黨員從事干部檔案管理工作”的學(xué)歷要求明顯偏低。該學(xué)歷在90年代或許有其合理性，對比時代，高中學(xué)歷已極端落伍了。

3.標(biāo)準(zhǔn)模糊

標(biāo)準(zhǔn)模糊是指檔案部門規(guī)章確定的標(biāo)準(zhǔn)不夠精確，難以具體操作。該瑕疵主要體現(xiàn)在涉及人事安排方面，尤以《高校檔案辦法》為甚。其第二章第九條規(guī)定，（檔案館）館長、副館長和綜合檔案室主任應(yīng)當(dāng)具備以下條件：

（1）熱心檔案事業(yè)，具有高級以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職經(jīng)歷;

（2）有組織管理能力，具有開拓創(chuàng)新意識和精神;

（3）年富力強(qiáng)，身體健康。

該三款涉及檔案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的任職條件或不易量化，或意義模糊。其中，（2）（3）款的“具有開拓創(chuàng)新意識和精神”和“年富力強(qiáng)”等表述屬于模糊性詞句，難以界定。年富力強(qiáng)、開拓意識都欠缺量化標(biāo)準(zhǔn)，主觀性太強(qiáng)。所以（2）（3）款均不宜為任職條件。（1）款“具有高級以上專業(yè)技術(shù)職務(wù)任職經(jīng)歷”雖有標(biāo)準(zhǔn)，但不夠精確，選擇范圍太大。因為高校的專技職務(wù)包含教學(xué)科研類和其他專業(yè)技術(shù)類二大類，后者又包括實驗技術(shù)、農(nóng)業(yè)技術(shù)、工程技術(shù)、圖書資料、檔案、衛(wèi)生技術(shù)、出版編輯、會計審計等系列，如此大小系列共有10種左右。而高級職稱包括副高和正高，所以高級技術(shù)職務(wù)的選擇范圍可達(dá)有20種以上。選擇范圍過泛，有可能導(dǎo)致檔案館館長與檔案業(yè)務(wù)相距甚遠(yuǎn)的情形。

4.上下沖突

上下沖突是指下位法與上位法抵觸，違背立法原則。該問題主要體現(xiàn)在檔案利用的有關(guān)條款。《檔案法》經(jīng)由全國人民代表大會常務(wù)委員會制定頒行，應(yīng)當(dāng)是其他檔案制度的上位法。《檔案法》第十九條規(guī)定，中華人民共和國公民和組織持有合法證明，可以利用已經(jīng)開放的檔案。《檔案法實施辦法》進(jìn)一步加以明確，其第四章第二十二條規(guī)定：《檔案法》所稱檔案的利用，是指對檔案的閱覽、復(fù)制和摘錄。中華人民共和國公民持有介紹信或者工作證、身份證等合法證明，可以利用已開放的檔案。顯然，人事檔案的利用也應(yīng)當(dāng)遵循《實施辦法》的規(guī)定。但《干部檔案條例》第七章第三十一條第（五）款卻要求，任何個人不得查閱本人及其直系親屬的檔案。該條款明顯違背《檔案法》的規(guī)定，應(yīng)當(dāng)屬于違法的無效條款。但多年來一直被高校沿用于人事檔案的管理。結(jié)果因為禁止個人查閱人事檔案，高校教工及其家屬不得不申請單位代理查閱，導(dǎo)致利用服務(wù)效率十分低下。

5.效級低下

效力低下是指規(guī)章的效力級別低，法律約束力弱。我國法律文件的效力層級從上到下一般為，憲法——法律——法規(guī)——規(guī)章。規(guī)章又包括部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。國家檔案局、教育部制定的部門規(guī)章屬于規(guī)章，其效力層級最低，導(dǎo)致的負(fù)面影響就是有規(guī)不依。比如《檔案工作條例》規(guī)定，“每管理1000人的干部人事檔案應(yīng)配備1名專職管理人員，檔案庫房、辦公場所和閱檔場所以及整理場所應(yīng)當(dāng)分開”等規(guī)定，但許多高校至今尚未遵循，這自然可以歸因于學(xué)校不夠重視，而不夠重視又源于《干部檔案條例》的規(guī)章身份低微，缺乏權(quán)威性。

二、措施建議

修補(bǔ)條款、提高校級、創(chuàng)立新規(guī)等措施為解決檔案部門規(guī)章瑕疵的主要建議。

1.修補(bǔ)條款

修補(bǔ)條款指的是修正已有部門規(guī)章中陳舊過時、標(biāo)準(zhǔn)模糊、上下沖突的條款，做到與時俱進(jìn)精準(zhǔn)施策;補(bǔ)充遺漏事項的條款，使制度臻于完善。

修正陳舊過時的條款方面，可以把《干部檔案條例》中“選調(diào)具有中專（或高中）以上學(xué)歷的共產(chǎn)黨員從事干部檔案管理工作”修正為“選調(diào)具有大學(xué)以上學(xué)歷的共產(chǎn)黨員從事干部檔案管理工作;從事高校人事干部檔案管理工作的人員應(yīng)具有檔案學(xué)本科以上學(xué)歷”。如此修正可以具體問題具體分析。黨政機(jī)關(guān)的干部檔案管理僅要求學(xué)歷可以不要求專業(yè)，高校和科研院所的標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)高一些。

修正標(biāo)準(zhǔn)模糊的條款方面，可將《高校檔案辦法》第九條修正為：（檔案館）館長、副館長和綜合檔案室主任應(yīng)當(dāng)具備檔案學(xué)本科以上學(xué)歷且具有檔案系列副高以上技術(shù)職務(wù)，其中館長應(yīng)具備正高職稱。

修正上下沖突的條款方面，可將《干部檔案條例》第三十一條第（五）款修正為：中華人民共和國公民持有介紹信或者工作證、身份證等合法證明，可以申請查閱個人及其直系親屬人事檔案，禁止申請人及其直系親屬接觸或翻閱檔案;黨政機(jī)關(guān)公務(wù)員不得查閱本人及其直系親屬的檔案。因為高校教工與公務(wù)員明顯不同，教師只有干部身份，一般沒有干部職務(wù)。寬嚴(yán)分類，比較合理。

補(bǔ)充遺漏事項方面，應(yīng)在《高校檔案辦法》中除了修正關(guān)于檔案機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的學(xué)歷、職稱要求，還應(yīng)明確專職檔案工作人員的專業(yè)、學(xué)歷要求。可在第九條增一新條款：檔案專職管理人員應(yīng)具有檔案學(xué)專業(yè)本科以上學(xué)歷。

2.提高效級

上文已有述及，檔案工作的規(guī)范性法律文件，除了《檔案法》之外，其他均為規(guī)章文件，而規(guī)章的效力層級最低，約束力最弱。《檔案法》的效力雖然僅次于憲法，級別較高，但其內(nèi)容比較原則概括，不便操作。《檔案法實施辦法》操作性比較強(qiáng)，但并非國務(wù)院頒行，而是由國家檔案局制定發(fā)布，屬于規(guī)章，效力低。文章建議，將《檔案法實施辦法》進(jìn)行效力升級。可將《檔案法實施辦法》改由國務(wù)院修訂頒行，或由國務(wù)院單獨制定新的《檔案法實施條例》等法規(guī)文件。因為國務(wù)院制定的行政法規(guī)適用于全國，效力層級高于規(guī)章，約束力比規(guī)章更強(qiáng)，更有利于規(guī)范指導(dǎo)檔案管理工作。

3.創(chuàng)建新規(guī)

創(chuàng)建新規(guī)是指，除了修正補(bǔ)充規(guī)章的瑕疵缺漏，具體承擔(dān)檔案管理的高校等單位也應(yīng)當(dāng)創(chuàng)立一些新的檔案制度。因為法律文件的修改是一個系統(tǒng)工程，耗時長久，難以短期內(nèi)見效。在這種環(huán)境下，高校自身可以嘗試制定一些具有創(chuàng)新意義的檔案管理操作規(guī)程。比如為提高檔案管理人員專業(yè)素養(yǎng)和服務(wù)質(zhì)量，高校可自主實施館長競聘、館員引進(jìn)、服務(wù)評價等辦法。

館長競聘上崗是指檔案館的館長職位實行校內(nèi)外招聘而非校內(nèi)調(diào)任。檔案管理工作的成效，相當(dāng)程度上取決于館長。這方面廣東中山大學(xué)提供了良好的模式：檔案館長全球招聘。要求館長需具備檔案學(xué)專業(yè)博士學(xué)歷、正高職稱且具有博士生導(dǎo)師資格等條件。中大此舉雖顯苛嚴(yán)，但無疑指明了提升檔案管理水平的方向。高學(xué)歷、高職稱應(yīng)當(dāng)是檔案館館長的要件。中山大學(xué)的做法值得借鑒，其他高校完全可以參考調(diào)整。筆者以為，檔案館館長具有檔案學(xué)本科以上學(xué)歷且具有正高職稱的要求對于普通高校的檔案館并不過分，綜合性大學(xué)的檔案館館長應(yīng)具有檔案學(xué)碩士以上學(xué)歷。

館員引進(jìn)是指檔案從業(yè)人員應(yīng)當(dāng)從校外引進(jìn)檔案學(xué)專業(yè)人才，而非校內(nèi)調(diào)配。通過自然淘汰的方式逐步實現(xiàn)檔案從業(yè)人員的整體專業(yè)化，提升從業(yè)人員的專業(yè)素養(yǎng)。

高校可仿效電信等部門，推行檔案服務(wù)評價制度。即給經(jīng)辦人員的服務(wù)效果分級評價，并以此作為年度評優(yōu)、職稱評審、崗位考核的參考因素。此舉對提升檔案服務(wù)質(zhì)量和效果明顯具有積極意義。

作者單位：華南農(nóng)業(yè)大學(xué)檔案館