浙南縣域間橫向生態補償機制研究

鄭蘇平 黃立春 何佳穎

摘要：文章以鰲江流域為例，重點研究了縣域尺度上下游、左右岸橫向生態保護補償考核斷面設置及資金分配方式，提出了兩種補償方案，建議近期實行A方案，即在水系關系較為清晰的干流設置考核斷面;遠期實行B方案，即在流域重要支流設置考核斷面。方案為溫州市內流域橫向生態保護補償機制提供決策參考，推動橫向生態補償機制在縣域層面的實踐應用。

關鍵詞：鰲江流域;縣域;上下游;左右岸;橫向生態補償

Abstract：Taking the Aojiang river basin in southern Zhejiang as the research object， this paper analyzes the setting of assessment section and distribution and usage of compensation funds of horizontal ecological compensation mechanism in the upper and lower reaches of the city basin and the left and right banks between counties.Two horizontal ecological compensation schemes are obtained. It is recommended to implement the scheme A in the future，that is to set assessment section of the main stream where the relationship of water system is relatively clear;in the long run，however，the scheme B is suggested to be implemented， that is，the assessment section is set up in the important tributaries of the basin.It will provide reference and technical support for Wenzhou to establish a scientific and feasible horizontal ecological compensation mechanism and promote the practical application of the horizontal ecological compensation mechanism at the county level.

Key words：Aojiang river;Counties;Upper and lower reaches;Left and right banks;Horizontal ecological protection compensation

近年來，作為流域生態補償的一種重要方式橫向生態保護補償被廣泛提出，其內涵是以保護和可持續利用生態系統為目的，通過公共政策或市場化手段調節不具有行政隸屬關系但生態關系密切的地區間利益關系的一種制度安排[1]。2016年3月，廣東省、福建省、廣西壯族自治區簽署的汀江-韓江流域、九洲江流域水環境補償協議，標志我國在流域橫向生態補償領域取得了重要進展，亦為泛珠三角和粵港等突破?。▍^）界限，實現跨區域生態合作和污染聯防聯控提供典型[3]。2008年，江蘇省境內太湖流域啟動《江蘇省環境資源區域補償辦法》，明確了上下游設區市補償依據和補償方式[4]。2018年1月浙江省發布《關于建立省內流域上下游橫向生態保護補償機制的實施意見》，率先在錢塘江流域建立流域上下游橫向生態保護補償機制。眾多實踐表明，橫向生態補償體現了權責對等的基本理念，能真正激發上游地區綠色發展的內生動力，從而提供更好的生態產品并實現價值補償[2]。

但目前我國橫向生態補償仍處探索階段，尚未形成系統化和規范化的制度體系，其機制和實施管理等方面仍存在較多問題。如考慮到流域本身的復雜性和系統性，流域跨區斷面往往不僅涉及上下游，同時還可能涉及左右岸不同行政區域，當兩者同時存在時，因流域生態補償范圍涉及多個主體，受益方和補償方的界定相對困難，最終可能導致流域整體橫向生態保護補償難以實行、流域管理的系統性出現紕漏。

為完善流域生態保護補償系統性和整體性，推動橫向生態補償機制在縣域層面的實踐應用。本文以鰲江流域為例，綜合考慮流域上下游、左右岸縣域經濟發展的差異性和生態環境公共服務供給的不平衡性，重點提出生態補償斷面考核設置方案及補償金額分配方式，旨在為溫州市2020年前基本建成科學、可行的橫向生態保護補償機制提供決策參考和技術保障，同時對于研究復雜流域橫向生態補償機制研究也具有重要參考價值。

1 研究區域

鰲江流域發源于文成縣南雁蕩山脈的吳地山，干流全長82.47km（不包括河口段），流域總面積1 521.49km2。水系分南北兩支：北支為干流（稱為北港），經平陽縣順溪、南雁、山門至水頭感潮區，然后經麻步、蕭江、錢倉、鰲江鎮注入東海。南支稱橫陽支江，為最長支流，全長27.3km，橫貫蒼南縣全境，經蒼南縣莒溪、橋墩、靈溪，然后分別從滬山內河至夏橋水閘，蕭江塘河至蕭江水閘，橫陽支江至朱家站水閘三處流入鰲江。南北港在鳳江匯合后，東流注入東海。據埭頭水文站提供數據，鰲江多年平均流量為16.2m3/s，徑流系數0.72。區位上，鰲江流域主要流經平陽縣和蒼南縣兩地。

根據溫州市環境監測站提供數據，2017年鰲江流域上游順溪占水質為Ⅰ類;支流橫陽支江流經蒼南縣、平陽縣交接站位朱家閘站2017年水質類別為Ⅳ類，水體為輕度污染;下游左右岸交接站位方巖渡和江口渡，2017年水質分別為Ⅳ類和Ⅲ類。從流域系統性角度，兩縣在流域水資源及水環境上存在著復雜的利益關系，對流域保護、利用的權責不清，跨界流域的水事糾紛較多，因此極有必要建立橫向生態補償機制，明確雙方權責。

2 研究方法

2.1 框架體系

流域橫向生態補償機制重在建立流域上下游、左右岸基于水質、水量目標的跨界流域生態補償機制。補償機制方案重點包括補償主體與對象、補償依據、補償方法、補償資金、管理與分配、機制實施的保障措施等要素[5]。本研究參考浙江省橫向生態保護補償部分試點方案[6]，結合鰲江流域實際，以流域交接斷面的水質水量和上游縣（市、區）的用水總量和用水效率作為補償基準及補償主客體考核依據[7]，重點研究鰲江流域考核斷面設置及補償主客體資金分配情況。

2.2 補償主客體

主客體應遵循“權責統一、合理補償”“誰受益、誰補償”的原則，要求科學界定保護者與受益者權利義務，從而形成受益者付費、保護者得到合理補償的運行機制。流域生態服務功能及環境質量改善具有顯著的公共效益，往往以流域上下游、左右岸政府部門作為補償主體，具體操作中補償主體和受體應視考核結果而定，參考浙江省橫向生態保護補償試點方案[6]，若上游水質水量滿足考核要求，則下游補償上游;反之，則上游補償下游。上游地區或下游地區（或左右岸）既可作為補償主體，亦可作為補償受體[8]。

2.3 補償依據

補償主客體間的考核依據是確保流域橫向生態補償順利實施的關鍵因素，主要包括考核指標設置（水質、水量指標）、考核斷面設置及補償資金分配。

2.3.1 考核指標設置

2.3.1.1水質指標

流域跨界斷面水質只可日益趨好，因此以監測斷面各指標前3年的平均濃度值為基本限值，水質指標原則上選擇高錳酸鹽指數、氨氮、總磷等主要污染因子。特殊情況可對污染因子進行補充調整。自動監測站位水質數據取自動站各指標年均值，必要時開展上下游聯合審核或出臺監測數據會商制度。

2.3.1.2水量指標

以上游地區用水總量和用水效率為依據，可按照綠色發展考核和水資源消耗雙控的要求，以省、市確定的用水總量、工業和生活用水量和年度萬元GDP用水量、萬元工業增加值用水量指標為基本限值。

2.3.2 考核斷面設置

考核斷面原則上選擇上下游交接斷面，即上游地區出境斷面。但當流域情況較為復雜時，斷面的選擇需兼顧流域實際情況，優先選擇上下游關系相對明確的水系和地區作為補償范圍，并根據補償雙方意愿合理調整斷面位置。

2.3.3 補償資金分配

對于一個流域內設置多個斷面的，根據各斷面所在水體流量占各斷面流量之和的比例，分別設置每個斷面實施的補償金額。具體方法如下：

式中：G——一個地區出資的總補償金額;

Gi——每個考核斷面的補償金額;

Qi——每個考核斷面所在水體年平均流量。

如果補償考核斷面上游或下游涉及左右岸的，上游地區按污染物年排放量比例進行分擔或分配補償資金，下游地區按人均GDP水平分擔或分配補償資金。

3 研究結果

3.1 補償主客體

鰲江流域水系與行政區域關系分析結果可知，鰲江上游至中游蕭江鎮黎明村段流域范圍，除極少部分涉及文成縣和蒼南縣，基本位于平陽縣境內;中游黎明村至西爐村段干流位于平陽縣境內，但該段支流較多，支流滬山內河和蕭江塘河河段及流域則大部分位于蒼南縣境內，小部分位于平陽縣境內。下游西爐至入海口段位于平陽縣和蒼南縣交界處，最大的支流橫陽支江從朱家閘站匯入，平陽境內的梅溪從梅浦匯入。橫陽支江流域范圍除極少部分位于泰順縣，大部分均位于蒼南縣境內。下游左岸鰲江平原，右岸是江南平原，鰲江河網和江南河網匯入后入海。

按照權責明確的原則，結合流域影響范圍，建議優先在鰲江干流以及最大的支流橫陽支江流域實施橫向生態補償，同時也可將相對較大的支流梅溪、蕭江塘河、滬山內河納入補償實施范圍。其中鰲江干流上游區域以平陽縣為主，下游左岸為平陽縣，右岸為蒼南縣;橫陽支江上游區域為蒼南縣，梅溪上游區域為平陽縣，下游區域與干流均一致，左岸為平陽縣，右岸為蒼南縣;蕭江塘河、滬山內河上游為蒼南縣，下游為平陽縣。

3.2 考核斷面設置

3.2.1 鰲江干流

根據鰲江水系分布情況可知（見圖2），鰲江干流平陽縣與蒼南縣交界斷面實際位于西爐村，但該段上游兩條支流主要范圍均位于蒼南縣，因此，斷面設置兩種方案。

方案A：為易于權責劃分，提高可操作性，將干流考核斷面上移，設置在蕭江鎮黎明村（即圖2中A#位置），補償區域上游全部為平陽縣，下游左岸為平陽縣，右岸為蒼南縣。

方案B：在西爐村（即圖2中B-1#位置，蕭江鎮與鰲江鎮、龍港鎮交界處）設置考核斷面，上游為平陽縣，下游左岸為平陽縣，右岸為蒼南縣;同時考慮到滬山內河和蕭江塘河蒼南縣段匯入對此斷面水質的影響，將這兩條支流也納入補償范圍，分別在滬山內河、蕭江塘河蒼南出境斷面（即圖2中B-2#和B-3#位置靈溪鎮與蕭江鎮交界處）設置考核斷面，上游區域為蒼南縣，下游區域為平陽縣，3個斷面同時進行考核并實施橫向生態補償。

3.2.2 橫陽支江

橫陽支江蒼南與平陽交界處位于朱家閘，補償區域上游基本為蒼南縣，下游左岸為平陽縣，右岸為蒼南縣，因此在其入江口設置考核斷面，根據現在監測斷面設置情況，可將市控斷面（即圖2中C#位置，龍港鎮與鰲江鎮交界處）朱家閘站斷面作為考核斷面。

3.2.3 梅溪

梅溪蒼南與平陽交界處位于錢倉鎮匯龍村，補償區域上游為平陽縣，下游左岸為平陽縣，右岸為蒼南縣，因此在其入江口設置考核斷面，根據現在監測斷面設置情況，可將市控斷面東洋站（即圖2中D#位置）斷面作為考核斷面。

3.3 補償資金分配

3.3.1 上下游資金分配

平陽縣、蒼南縣由雙方出資共同設立流域橫向生態補償資金。各考核斷面資金分配主要依據所在水體流量，根據斷面設置方案及資金分配方法，則對兩種方案斷面資金分配情況計算如下：

方案A：在鰲江干流黎明村（A#）、橫陽支江蒼南出境斷面（C#）以及梅溪平陽出境斷面（D#）設置考核斷面，則補償資金分配結果如表3所示。

方案B：分別在鰲江干流西爐村（B-1#）、滬山內河蒼南出境斷面（B-2#）、蕭江塘河蒼南出境斷面（B-3#）、橫陽支江蒼南出境斷面（C#）以及梅溪平陽出境斷面（D#）設置考核斷面，則補償資金分配結果如表4所示。

3.3.2 左右岸資金分配

如果補償考核斷面上游或下游涉及左右岸的，上游地區按污染物年排放量比例分配補償資金，下游地區按人均GDP水平分配。根據水系補償主客體分析，鰲江干流、橫陽支江、梅溪上游區域均為單一行政區，而下游涉及左右岸，左岸主要為平陽縣鰲江鎮，右岸主要為為蒼南縣龍港鎮，因此對下游的補償資金需進行分配，分配依據主要為左右岸地區（即鰲江鎮和龍港鎮）上年人均GDP。

以2017年為例，平陽縣人均GDP為5.20萬元/人，蒼南縣為4.17萬元/人，即下游補償資金平陽縣（左岸）分攤55.5%，蒼南縣（右岸）分攤44.5%。

4 結論

本文以浙南鰲江流域為研究對象，分析了縣域尺度復雜流域上下游、左右岸橫向生態保護補償考核斷面設置及資金分配方式。提出兩種補償方案，從實施效率角度，建議近期實行A方案，遠期可實行B方案。本文不僅為溫州市在2020年前基本建成科學、可行的市內流域橫向生態保護補償機制提供決策參考和技術保障，同時對于開展縣域間流域上下游、左右岸橫向生態補償具有重要的借鑒意義。

參考文獻

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[2]劉桂環，謝婧，文一惠，等.關于推進流域上下游橫向生態保護補償機制的思考[J].環境保護，2016，44（13）：34-37.

[3]張捷，傅京燕.我國流域省際橫向生態補償機制初探-以九洲江和汀江-韓江流域為例[J].中國環境管理，2016，8（6）：19-24.

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[7]浙江省印發《關于建立省內流域上下游橫向生態保護補償機制的實施意見》[J].浙江水利科技，2018（2）：29.

[8]董戰峰，李紅祥，璩愛玉，等.長江流域生態補償機制建設：框架與重點[J].中國環境管理，2017，9（6）：60-64.

收稿日期：2020-06-21

作者簡介：鄭蘇平（1981-），女，碩士研究生，研究方向為環境規劃與管理。