建設項目環境管理體系構建研究

摘要：為更好地完善我國建設項目環境管理制度體系，對我國建設項目涉及的“事前、事中、事后”環境管理制度進行梳理研究，得到結論如下：應在有關法規制定過程中，將建設項目環境管理各項制度銜接流程進行確定，明確環境影響評價制度、竣工環境保護驗收制度、排污許可制度、項目環境影響后評價制度之間的區別與聯系;相關制度的管理名錄應統一編碼規范，然后進行合理有效的融合和銜接，形成建設項目的全生命周期環境管理體系。

關鍵詞：環境影響評價;竣工環境保護驗收;排污許可;后評價;環境管理體系

Abstract：In order to better improve the environmental management system of construction projects in China， the “fore， before， and after” environmental management systems involved in Chinas construction projects are sorted out and the conclusions are as follows： In the process of formulating relevant laws and regulations， the construction The connection process of the various systems of project environmental management is determined， and the differences and connections between the environmental impact assessment system，the completed environmental protection acceptance system，the pollution discharge permit system，and the project environmental impact assessment system are clarified;the management directory of relevant systems should be uniformly coded.Then，a reasonable and effective integration and connection will be made to form a full life cycle environmental management system for construction projects.

Key words：Environmental impact assessment;Environmental protection acceptance upon completion;Sewage permit;Post-evaluation;Environmental management system

2005年習近平同志首次提出了“綠水青山就是金山銀山”的科學論斷，2018年《中共中央國務院關于全面加強生態環境保護堅決打好污染防治攻堅戰的意見》出臺，標志著我國全面打響了藍天、碧水、凈土三大戰役。在國家對生態保護的高度重視大背景下，“三大攻堅戰”已經成為民眾關注的焦點。因此，在當前客觀形勢下創新和完善環境管理手段已經成為科學有效保護環境的唯一出路。本研究對我國相關環境管理制度進行研究，提出建設項目全生命周期環境管理體系，為其環境管理提供依據，進而提升環保部門的工作效率。

1 建設項目環境管理制度現狀及研究

我國環境管理制度包括八項制度，其中，“老三項”制度排污收費、環評和“三同時”制度全部是與污染源管理密切相關的，“新五項”制度中，除城市環境綜合整治與定量考核制度（即“城考”）外，環境保護目標責任制、排污申報與許可、限期治理的范圍、污染集中控制也都最終指向污染源。近年來，相繼出臺的總量控制制度以及排污交易制度、生態補償制度、信息公開制度、污染賠償制度等也都在某種程度上服務于污染源管理。然而，各項環境管理制度自成體系，運行相對獨立，一方面，造成行政許可事項繁多;另一方面，各項環境管理制度之間缺乏核心統領和有機銜接，在環境管理方面沒有形成合力，無法實現全過程監管，導致各項制度難以有效落實，削弱了環境管理效力。

2 構建建設項目環境管理體系

（1）已有多位學者對環境影響評價與排污許可制度的銜接問題進行了研究，本文在其他學者的研究基礎上，進一步建議將環境影響評價制度與排污許可制度深度融合，包括其中的項目概況、排污節點分析、污染防治技術、環境管理與監測計劃、污染物排放濃度及排放量要求，現行的規范及導則在修訂過程中要考慮其一致性要求。逐步將行政許可后的環境影響評價文件作為申領排污許可證的依據性文件，待時機成熟后可進一步將環境影響評價文件由行政許可改為備案（鑒于目前相關管理制度體系尚不完善，“一管就死、一放就亂”的現實情況沒有徹底改觀，因此認為目前狀況尚不成熟），以排污許可證申領作為事中環境管理的主要監督環節并驗證監督事前的環境影響評價。

（2）根據《建設項目竣工環境保護驗收管理辦法》和《建設項目竣工環境保護驗收技術指南-污染影響類》等相關內容可以看出，竣工環境保護驗收制度相關文件只是對排污許可證的申領做了要求，并沒有對排污許可證的具體合規性做出驗證要求，因此，為便于兩項制度的融合和銜接，本文建議如下：①驗收報告可作為企業實際排污發生后的首次自證按排污許可證合法合規排污。應在竣工環境保護驗收制度相關文件中明確要求進行排污許可證的合規驗證：a、許可排放濃度和許可排放量是否合規;b、主要生產設施和污染防治設施建設是否與申報一致;c、是否采用了申報的可行技術;d、明確是否符合排污許可證管理要求，特別是固體廢物相關要求。②驗收監測的污染因子應包括行業排污許可證申請與核發技術規范要求的自行監測因子。③驗證污染防治技術的有效性、驗證排放口的設置是否合規，在驗收報告中應給出明確的結論。④在驗收階段，若發現與排污許可證載明內容不符，應明確提出排污許可證變更要求和環保設施整改要求。

（3）環境影響后評價制度在環境管理制度中的存在及體現可以歸結為“存在感不強”，因此本文建議：①將環境影響后評價制度作為事后監管的核心制度，完善《建設項目環境影響后評價管理辦法（試行）》[12]相關要求。明確將后評價制度用以驗證建設項目在事前事中合規的情況下，穩定運行三到五年后是否還能合規，考慮環境質量及環境質量標準等的變化，以落實“改善環境質量”的根本要求。②將后評價制度作為重點建設項目是否合規排污的重要監管抓手，建議環境影響后評價應進行技術評估或者征求專家和公眾意見方可報生態環境主管部門備案。③環境影響后評價應對項目運行期間環境管理作出全面回顧，應包括排污許可證執行情況。④對于納入后評價管理的項目，應在環境影響評價審批階段提出明確要求。⑤在排污許可制度與環境影響評價制度深度融合的前提下，鑒于排污許可制度中的執行報告要求，體現了對建設項目的持續環境管理，因此后評價應重點側重于區域環境質量變化、與環境質量掛鉤的環保措施有效性評估、后評價時段的環境影響驗證評價。⑥環境影響后評價應重點評價變化的、持久性、累積性和不確定性的環境影響。

（4）環境影響評價考慮了環境質量要求，但在其執行上并未起到應有的作用，現行的排污許可證相關技術規范并未完全體現環境質量要求，只是“達標許可”，建議適時考慮將環境質量要求納入相關要求。

（5）進一步改進竣工環境保護驗收制度，將其與排污許可年度執行報告緊密融合，作為建設項目運行滿一年自證合規排污的重要依據。

（6）把建設項目重新報批或者變更環境影響評價文件的時間節點放在首次申請排污許可證時，首次申請排污許可證時若發現與環評文件不符的情形即啟動管理要求，嚴格區分“不符”與后評價。

3 結論與建議

本文通過梳理環境影響評價、竣工環境保護驗收、排污許可、環境影響后評價之間的區別與聯系，提出簡化合并、制約與銜接機制建議，形成建設項目的全生命周期環境管理體系，健全建設項目環境管理制度，使管理程序更具操作性。在具體執行過程中，不會出現自由裁量、隨意要求或交叉、重復性工作的情況，減輕建設單位或經營單位的工作量，提升環保部門的工作效率。

參考文獻

[1]張永強.可持續發展背景下的我國環境管理存在的問題與對策研究[D].山東：山東大學，2011.

[2]王燦發.加強排污許可證與環評制度的銜接勢在必行[J].環境影響評價，2016，38（2）：6-8.

[3]生態環境部.建設項目竣工環境保護驗收技術指南 污染影響類[Z].2018.

[4]中華人民共和國環境保護部.建設項目環境影響后評價管理辦法（試行）[Z].2016.

收稿日期：2020-06-19

作者簡介：時德禹（1973-），男，漢族，本科學歷，高級工程師，研究方向為環境影響咨詢。