“放管服”改革下環(huán)境影響登記表備案制度研究

馮婧 鄧娟 陳召滬 張洪川 饒君

摘要：環(huán)境影響登記表備案制度是響應(yīng)國(guó)家關(guān)于“簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)”改革要求的一項(xiàng)探索，在新形勢(shì)下，環(huán)境影響登記表備案制度的實(shí)施面臨著諸多問題，通過分析存在問題，從登記程序、填報(bào)技術(shù)、事中事后監(jiān)管、自主責(zé)任意識(shí)等方面提出優(yōu)化對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：環(huán)境影響登記表;備案;改革要求;事中事后監(jiān)管

Abstract：The filing system of environmental impact registration form is an exploration to response the reforms requirements to streamline administration， delegate powers， and improve regulation and services. Under the new situation， the filing system of environmental impact registration form is facing many problems. This paper puts forward countermeasures and suggestions from many aspects by analyzing the existing problems， such as registration procedures，reporting technology， regulation in process and afterwards， self-responsibility consciousness and so on.

Key words：Environmental impact registration form;The filing system;The reforms requirements;Regulation in process and afterwards

2013年以來黨中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了一系列有關(guān)“放管服”改革文件，要求轉(zhuǎn)變政府職能，簡(jiǎn)政放權(quán)，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管[1]。2016年7月，全國(guó)人大常委會(huì)審議通過了修改后的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，將環(huán)評(píng)審批與企業(yè)投資項(xiàng)目審批脫鉤，取消行業(yè)預(yù)審，并將環(huán)境影響登記表由審批制改為備案制，實(shí)現(xiàn)由政府絕對(duì)主導(dǎo)向企業(yè)相對(duì)自由、由企業(yè)“要我守法”向“我要守法”、由事前審批向事中事后監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。這一轉(zhuǎn)變切實(shí)降低了企業(yè)準(zhǔn)入門檻，壓縮了手續(xù)辦理時(shí)限，有效刺激了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活力，但隨著環(huán)評(píng)登記表備案工作的開展，也出現(xiàn)了建設(shè)單位不備案、降等、關(guān)鍵信息缺失或錯(cuò)誤等問題。

1 登記表備案工作現(xiàn)狀

1.1 登記表備案工作全面開展，時(shí)效性大幅度提高

環(huán)境影響登記表備案制度主要針對(duì)“對(duì)環(huán)境影響較小”的建設(shè)項(xiàng)目，多為小型企業(yè)，企業(yè)在登記表備案系統(tǒng)中根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際情況，自行填報(bào)并在線提交后自動(dòng)生成備案編號(hào)和回執(zhí)，該過程無須管理部門審批，時(shí)效性大幅提高，管理部門主要通過“自主備案+事后監(jiān)管”模型進(jìn)行管理[2]。以重慶市為例，截至2019年11月8日，在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案系統(tǒng)中完成備案登記的項(xiàng)目共77 041個(gè)，覆蓋全市26個(gè)區(qū)及兩江新區(qū)、萬盛經(jīng)開區(qū)、雙橋經(jīng)開區(qū)、12個(gè)縣（自治縣），登記表備案工作全面開展。

1.2 企業(yè)責(zé)任主體明確，責(zé)任意識(shí)逐步提高

《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案管理辦法》中明確規(guī)定建設(shè)單位對(duì)其填報(bào)的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表內(nèi)容的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和完整性負(fù)責(zé)，可以看出，建設(shè)單位在登記表備案當(dāng)中的地位和責(zé)任，以法律的形式得以確定。2016年修改后的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》實(shí)施以前，環(huán)境影響登記表是審批制，修改后的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》實(shí)施后，改審批制為備案制，由企業(yè)根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目的實(shí)際情況，自行填報(bào)環(huán)境影響登記表，在線提交后網(wǎng)上備案系統(tǒng)自動(dòng)生成備案編號(hào)和回執(zhí)，并完成登記表備案程序。這樣倒逼了企業(yè)，讓企業(yè)意識(shí)到登記表備案程序是自己的事情，環(huán)保責(zé)任意識(shí)更為強(qiáng)烈。

1.3 信息公開基本落實(shí)，公眾知曉度提高

為了進(jìn)一步便于公眾知曉，強(qiáng)化公眾監(jiān)督的作用，規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表信息公開平臺(tái)，公眾可以通過該公開平臺(tái)，瀏覽建設(shè)項(xiàng)目的相關(guān)信息，包括建設(shè)單位的基本信息、環(huán)境保護(hù)設(shè)施情況等，公眾對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的知曉率得到大幅度提高。

2 環(huán)評(píng)登記表備案存在的問題

2.1 部分項(xiàng)目登記不符合備案程序

環(huán)境影響登記表備案系統(tǒng)網(wǎng)上備案時(shí)為避免填報(bào)人員擅自降低環(huán)評(píng)類別，設(shè)定超出系統(tǒng)指定范圍的項(xiàng)目無法填報(bào)，但由于登記表備案企業(yè)填報(bào)人員普遍缺少專業(yè)知識(shí)，對(duì)評(píng)價(jià)類型和登記程序難以把握，導(dǎo)致出現(xiàn)環(huán)評(píng)降等現(xiàn)象[3]。有些跨行業(yè)、復(fù)合型建設(shè)項(xiàng)目，根據(jù)規(guī)定其環(huán)境影響評(píng)價(jià)類別應(yīng)按其中單項(xiàng)等級(jí)最高的確定[4，5]，例如某印務(wù)有限公司實(shí)際生產(chǎn)中既有紙制品切割，又有紙制品印刷，其中紙制品切割屬于可做備案登記程序的造紙和紙制品業(yè)，紙制品印刷屬于應(yīng)做環(huán)評(píng)報(bào)告表的印刷和記錄媒介復(fù)制業(yè)，故應(yīng)履行環(huán)評(píng)報(bào)告表程序。另外，一些建設(shè)單位或法定負(fù)責(zé)人在項(xiàng)目建成并投入生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)前發(fā)生變更，未按照要求進(jìn)行再次辦理備案手續(xù)。一些家庭作坊式場(chǎng)所本身也較難按照建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)評(píng)管理，例如，季節(jié)性利用山中腐殖物粉碎自然發(fā)酵出售的家庭作坊式肥料制造場(chǎng)所。

2.2 登記表填寫技術(shù)問題突出

企業(yè)登記表填報(bào)通常由企業(yè)人員自己填報(bào)，企業(yè)人員由于對(duì)環(huán)保政策要求理解不到位，普遍存在填報(bào)內(nèi)容不完整、不準(zhǔn)確、漏填等問題，填報(bào)內(nèi)容不當(dāng)可能導(dǎo)致公眾無法及時(shí)全面地了解建設(shè)項(xiàng)目的真實(shí)情況，難以起到公眾監(jiān)督的作用，部分建設(shè)項(xiàng)目甚至存在關(guān)鍵信息錯(cuò)誤，誤導(dǎo)公眾。主要表現(xiàn)在：一是選址問題不合適。一些備案項(xiàng)目選址存在排氣筒在居民樓下，與敏感區(qū)距離不夠等情況。企業(yè)在類似地址設(shè)立除非搬遷很難整改，一方面企業(yè)損失較大，另一方面也帶來監(jiān)管壓力，易引發(fā)污染糾紛和社會(huì)矛盾[6]。二是企業(yè)備案填寫缺乏約束。由于監(jiān)管部門權(quán)限較小，只能指導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行網(wǎng)站登錄填報(bào)，告知其備案流程等，企業(yè)填寫隨意性比較大，例如，實(shí)際生產(chǎn)木托盤，備案建設(shè)內(nèi)容卻寫建設(shè)圍墻，實(shí)際存在廢油等危廢產(chǎn)生，備案中卻未填寫該項(xiàng)內(nèi)容等，甚至出現(xiàn)企業(yè)未建設(shè)在登記的地點(diǎn)且企業(yè)聯(lián)系人無法找到的情況。另外，有些企業(yè)同一地址、同一法人、同一單位多次重復(fù)備案，不利于統(tǒng)計(jì)和監(jiān)管工作開展。

2.3 登記表執(zhí)行過程中缺乏事中事后監(jiān)管體系

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案制全面推開實(shí)施以來，其登記內(nèi)容的完整性以及信息的真實(shí)性尚無核查機(jī)制，對(duì)無自主誠(chéng)信意識(shí)或環(huán)保管理不專業(yè)的企業(yè)，存在很大的不符合管理要求排污的風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，環(huán)境影響登記表事后監(jiān)管體系尚未建立完善，部分排污企業(yè)不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)，企業(yè)也未進(jìn)行排污監(jiān)測(cè)，環(huán)境管理臺(tái)賬不完善，企業(yè)環(huán)保主體責(zé)任沒有完全落實(shí)。

2.4 建設(shè)單位主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)具體責(zé)任認(rèn)識(shí)不清

建設(shè)單位是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表內(nèi)容的責(zé)任主體，但目前存在部分建設(shè)單位的主體責(zé)任意識(shí)不強(qiáng)，有的企業(yè)甚至不知道自己應(yīng)當(dāng)履行和遵守的環(huán)保責(zé)任，主要表現(xiàn)在：一是建設(shè)單位對(duì)登記表備案不重視，存在內(nèi)容填寫不完善、填寫有誤、甚至不清楚環(huán)保要求的現(xiàn)象。二是對(duì)企業(yè)登記表備案工作認(rèn)識(shí)不清，自以為完成了登記表備案工作就完成了整個(gè)環(huán)保手續(xù)，環(huán)保設(shè)施缺乏運(yùn)行維護(hù)和管理，環(huán)保工作流于形式。

3 加強(qiáng)環(huán)評(píng)登記表備案管理的對(duì)策建議

3.1 完善備案登記程序

建議出臺(tái)技術(shù)指南，支撐《管理辦法》的實(shí)施，進(jìn)一步規(guī)范建設(shè)單位登記表備案行為。梳理全市登記表情況，針對(duì)不宜按照建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)評(píng)管理的項(xiàng)目類型出臺(tái)《豁免名單》，明確該類型項(xiàng)目的定義、范圍和要求。加強(qiáng)登記備案系統(tǒng)的日常管理，定時(shí)查驗(yàn)，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)糾正，除認(rèn)定登記備案無效、向社會(huì)公告外，還應(yīng)嚴(yán)格按照有關(guān)規(guī)定給予處罰。

3.2 規(guī)范登記表內(nèi)容填寫

進(jìn)一步完善全國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響登記表備案系統(tǒng)，明確填報(bào)原則和填報(bào)內(nèi)容，做好填報(bào)提示，對(duì)操作手冊(cè)進(jìn)一步細(xì)化，明晰區(qū)域環(huán)境敏感區(qū)保護(hù)范圍、工業(yè)企業(yè)衛(wèi)生防護(hù)距離標(biāo)準(zhǔn)要求、企業(yè)大氣環(huán)境防護(hù)距離限值等內(nèi)容，并附上相關(guān)案例供建設(shè)單位參考，全面提高平臺(tái)信息填報(bào)的全面性、準(zhǔn)確性。

3.3 完善登記表備案監(jiān)管制度，建立長(zhǎng)效管理機(jī)制

為強(qiáng)化監(jiān)管效果，建議出臺(tái)登記表備案監(jiān)管制度以及支撐監(jiān)管的技術(shù)評(píng)估制度。明確登記表備案監(jiān)管制度在事中事后監(jiān)管中的定位，建立各部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法工作機(jī)制，對(duì)登記表備案工作中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)行為，可做到依法依規(guī)實(shí)施處罰。如：充分發(fā)揮各級(jí)生態(tài)環(huán)境部門和公安部門職能優(yōu)勢(shì)，聯(lián)動(dòng)執(zhí)法;委托技術(shù)支撐單位全面開展登記表備案評(píng)估工作。根據(jù)建設(shè)項(xiàng)目污染排放情況的不同，加大污染物排放相對(duì)較大的工業(yè)類建設(shè)項(xiàng)目抽查比例，檢查結(jié)果應(yīng)定期向社會(huì)公開。建立長(zhǎng)效機(jī)制，為地方管理部門提供了有力的制度保障，同時(shí)確保了企業(yè)登記表備案工作開展的自覺性、有效性和可持續(xù)性。

3.4 加強(qiáng)政策宣貫，提高企業(yè)自主責(zé)任意識(shí)

進(jìn)一步加強(qiáng)相關(guān)政策法規(guī)和技術(shù)要求的宣貫，定期對(duì)建設(shè)單位開展培訓(xùn)，對(duì)環(huán)保相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行解讀，增強(qiáng)企業(yè)的法律意識(shí)，同時(shí)加大宣傳力度，拓展宣傳渠道，采用文件宣講、企業(yè)座談、政府網(wǎng)站公示、微信號(hào)推送信息等多種方式，強(qiáng)化企業(yè)的責(zé)任意識(shí)。建立建設(shè)單位誠(chéng)信評(píng)價(jià)體系，將失信企業(yè)信息公布于眾，并與個(gè)人征信系統(tǒng)、企業(yè)征信系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)。涉及重大問題的，依法依規(guī)追究責(zé)任，對(duì)重復(fù)發(fā)生的故意性違法違規(guī)行為，取消其終身經(jīng)營(yíng)權(quán)。對(duì)違法行為嚴(yán)懲不貸，降低守法成本，提高違法成本，對(duì)建設(shè)單位起到震懾作用，使建設(shè)單位真正意識(shí)到自己的主體責(zé)任，真正做到不敢，也不愿在建設(shè)項(xiàng)目登記表填報(bào)備案上違法違規(guī)。

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收稿日期：2020-06-20

作者簡(jiǎn)介：馮婧（1989-），女，碩士，工程師，研究方向?yàn)榄h(huán)境監(jiān)測(cè)與環(huán)境管理。