地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制管理研究

李瑞

【摘? 要】隨著經(jīng)濟(jì)新常態(tài)發(fā)展，尤其是受新冠病毒肺炎疫情影響，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷增大，因此，發(fā)行地方政府性債券成為財(cái)政政策提升有效需求的重要手段。然而由于地方政府性債務(wù)率的不斷提高，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)日益凸顯，因此，如何有效防范政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為確保政府性債務(wù)不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)。論文立足于地方性債務(wù)現(xiàn)狀，闡述地方政府性債務(wù)所存在的風(fēng)險(xiǎn)，最后提出加強(qiáng)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制管理的具體對(duì)策。

【Abstract】With the development of the new normal economy， especially affected by the COVID-19 epidemic， the downward pressure on the economy is increasing. Therefore， issuing local government bonds has become an important means for fiscal policy to enhance effective demand. However， due to the continuous improvement of the local government debt rate， the government debt risk has become increasingly prominent， so how to effectively prevent the government debt risk has become the basis to ensure that the government debt does not have systemic risks. Based on the present situation of local debt， this paper expounds the risks existing in local government debt， and finally puts forward specific countermeasures to strengthen the control and management of government debt risks.

【關(guān)鍵詞】政府性債務(wù);風(fēng)險(xiǎn)控制;財(cái)務(wù)管理

【Keywords】government debt; risk control; financial management

【中圖分類號(hào)】F812.5? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)志碼】A? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文章編號(hào)】1673-1069（2020）08-0026-02

1 引言

我國(guó)已經(jīng)進(jìn)入經(jīng)濟(jì)新常態(tài)，面對(duì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境不斷惡化、經(jīng)濟(jì)下行壓力不斷增加以及新冠病毒疫情影響，發(fā)行地方政府債券成為財(cái)政政策提升有效需求的重要手段。然而基于各種因素的制約影響，地方性債券發(fā)行呈現(xiàn)規(guī)模增加、期限延長(zhǎng)以及利率下行的特點(diǎn)，地方性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不斷增加。黨的十九大報(bào)告明確提出要將防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)作為三大攻堅(jiān)戰(zhàn)的首要位置，可見在新常態(tài)環(huán)境下，防范地方性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)成為財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)管理的重要內(nèi)容。

2 地方政府性債務(wù)現(xiàn)狀分析

地方政府性債務(wù)是地方政府專門成立的基礎(chǔ)設(shè)施性企業(yè)為提供基礎(chǔ)性、公益性服務(wù)直接借入的債務(wù)和地方機(jī)關(guān)提供擔(dān)保形成的債務(wù)。地方政府性債務(wù)具有積極的作用，例如，地方政府債務(wù)有效地促進(jìn)了我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，拉動(dòng)國(guó)內(nèi)消費(fèi)需求，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。但是如果不能有效控制地方政府性債務(wù)則會(huì)產(chǎn)生系列的風(fēng)險(xiǎn)，例如，會(huì)導(dǎo)致財(cái)政收支矛盾突出，影響政府形象等。面對(duì)國(guó)內(nèi)外經(jīng)濟(jì)環(huán)境的不斷惡化、經(jīng)濟(jì)下行壓力增加，尤其是中美關(guān)系的持續(xù)惡化等因素，導(dǎo)致我國(guó)地方政府償債壓力比較大，隱形債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依然存在。根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)披露，截至2020年5月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額242075億元，地方債券存量占比不斷升高，意味著地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)亦在不斷增長(zhǎng)。一季度各級(jí)政府杠桿率均在上升，中央政府杠桿率小幅增至17.2%，地方政府杠桿率上升2.4個(gè)百分點(diǎn)至32.7%。

通過調(diào)查地方政府性債務(wù)現(xiàn)狀，其呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：一是地方政府債券整體發(fā)行速度加快，發(fā)行明顯前置。例如，2020年3月地方債債券余額22.6億元，同比增長(zhǎng)17.68%。二是專項(xiàng)債券的發(fā)行比例大幅上漲。三是債券發(fā)行期限明顯延長(zhǎng)，中長(zhǎng)期地方政府債券發(fā)行比例大幅增加。

3 地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制管理所存在的問題

地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)依然存在，因此，采取有效的舉措防范政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。為了有效防范政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，2014年中央出臺(tái)《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，2018年度，財(cái)政部下發(fā)了《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》（財(cái)預(yù)〔2018〕34號(hào)）等。雖然國(guó)家加大了政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理力度，但必須要清晰地認(rèn)識(shí)到地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理工作仍然還存在不少的問題。

3.1 政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)有待提升

地方政府性債務(wù)雖然能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是地方債券在新冠病毒肺炎疫情防控中發(fā)揮了重要作用，使得地方政府熱衷于通過發(fā)行債券投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在地方政府不斷加大債券發(fā)行比例的背后暴露出地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)的淡薄：一是地方政府存在重視業(yè)績(jī)的現(xiàn)象，忽視對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重視。地方政府為了追求所謂的“大城市”目標(biāo)，往往采取超規(guī)模債券發(fā)行的方式，擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，以此換取政府領(lǐng)導(dǎo)的業(yè)績(jī)，結(jié)果忽視了政府債券發(fā)行的風(fēng)險(xiǎn)，導(dǎo)致地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)比較大。二是地方政府對(duì)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知能力不足，存在重視顯性債務(wù)而輕視隱性債務(wù)的現(xiàn)象。

3.2 政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)控體系不合理，預(yù)警機(jī)制不完善

目前政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部體系建設(shè)存在以下問題：一是缺乏有效的信息公開披露機(jī)制，導(dǎo)致公眾對(duì)政府性債券情況不了解。目前對(duì)于政府債務(wù)信息的公開披露還沒有明確的法律規(guī)定，導(dǎo)致公眾難以對(duì)政府性債務(wù)進(jìn)行有效的監(jiān)督，雖然部分地方政府對(duì)債務(wù)公開情況做出了明確的規(guī)定，但是在具體的實(shí)施中存在信息披露不及時(shí)、信息不全面的問題。二是內(nèi)部控制制度不合理，尤其是缺乏完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流程，導(dǎo)致政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)診斷不及時(shí)。例如，在PPP過程中，項(xiàng)目論證、財(cái)政承受能力論證等流于形式，存在重建設(shè)、輕運(yùn)營(yíng)的現(xiàn)象，無形中增加政府隱性風(fēng)險(xiǎn)。三是預(yù)警機(jī)制不完善，政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)存在人為設(shè)置的缺陷，導(dǎo)致難以及時(shí)有效地預(yù)測(cè)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理手段單一，缺乏全過程監(jiān)管機(jī)制

政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控是化解重大風(fēng)險(xiǎn)的重要內(nèi)容，因此需要采取有效的手段強(qiáng)化政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。但是目前我國(guó)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理的手段主要是采取傳統(tǒng)的人工核算或者利用計(jì)算機(jī)平臺(tái)對(duì)資金使用方面進(jìn)行核算，而沒有利用大數(shù)據(jù)平臺(tái)對(duì)政府債券資金情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)化的監(jiān)管，導(dǎo)致政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理存在滯后性。另外，政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理存在重視事后監(jiān)管而忽視事前、事中的監(jiān)管。在政府債務(wù)監(jiān)管中存在主體單一的問題，例如，在我國(guó)地方政府債務(wù)管理中，由于政府內(nèi)部以及中介機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾等各方監(jiān)督力量缺失，進(jìn)一步誘發(fā)地方政府舉債融資行為有失規(guī)范。

4 控制地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的具體對(duì)策

黨的十九大將防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)置于三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之首，體現(xiàn)了“把防控風(fēng)險(xiǎn)放在更加突出的位置”的憂患意識(shí)和底線思維。

4.1 提升政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)

針對(duì)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理中所存在的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)淡薄的問題，一方面，我國(guó)要加大對(duì)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的宣傳，提升相關(guān)工作人員的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)。雖然政府性債券推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是如果不能有效控制債券比例將會(huì)產(chǎn)生系列反應(yīng)，因此，基于經(jīng)濟(jì)新常態(tài)發(fā)展，我國(guó)要利用各種新媒體載體開展宣傳教育活動(dòng)，提升政府工作人員的風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)。另一方面要強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)，突出對(duì)政府性債務(wù)的績(jī)效考核，解決地方政府所存在的重政績(jī)，而輕資金效益的問題。例如，要將政府性債務(wù)比例、債券使用效率等作為地方領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要內(nèi)容。

4.2 健全內(nèi)部控制體系建設(shè)，完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制

一是要建立完善的信息披露制度，充分發(fā)揮社會(huì)公眾的參與監(jiān)督作用。政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的關(guān)鍵就是要提高信息披露制度，因此，政府部門必須要建立完善的債務(wù)信息系統(tǒng)，強(qiáng)化對(duì)債務(wù)信息的披露質(zhì)量。例如，政府部門要及時(shí)將債務(wù)資金使用方向、債務(wù)的余額、債務(wù)利率等社會(huì)進(jìn)行公布，以此讓社會(huì)民眾參與到監(jiān)督中，提升風(fēng)險(xiǎn)防控能力。二是健全內(nèi)部控制制度建設(shè)，強(qiáng)化內(nèi)控執(zhí)行力度。雖然我國(guó)建立了相對(duì)完善的政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制制度，但是其在具體的實(shí)施中存在執(zhí)行不嚴(yán)的問題，因此，我國(guó)必須要強(qiáng)化制度的執(zhí)行力。例如，針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流程不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯栴}，一方面要加強(qiáng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別，準(zhǔn)確把控風(fēng)險(xiǎn)種類;另一方面則要根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)種類建立明確的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估流程，明確各部門的職責(zé)。三是要構(gòu)建完善的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警的關(guān)鍵就是設(shè)置明確的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警指標(biāo)，對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)超過警戒線的地區(qū)及時(shí)給予風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警或風(fēng)險(xiǎn)提示，并根據(jù)監(jiān)測(cè)結(jié)果劃分風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，并且采取相應(yīng)的防范舉措。

4.3 豐富政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控手段，強(qiáng)化全過程風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督

基于大數(shù)據(jù)技術(shù)的發(fā)展，政府部門要充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)政府性債務(wù)的在線監(jiān)測(cè)，防范出現(xiàn)較大規(guī)模的風(fēng)險(xiǎn)：一方面政府部門要利用大數(shù)據(jù)技術(shù)構(gòu)建共享平臺(tái)，整合資源，實(shí)現(xiàn)政府性債務(wù)的統(tǒng)一管理。例如，政府部門通過大數(shù)據(jù)平臺(tái)可以及時(shí)將企業(yè)、融資擔(dān)保、政府以及銀行等連接起來，實(shí)現(xiàn)對(duì)債券資金使用情況的實(shí)時(shí)在線監(jiān)測(cè)。另一方面要突出全程監(jiān)督，尤其是要重視事前、事中的監(jiān)督工作，將政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制在最低范疇中。

5 結(jié)語

總之，地方政府性債務(wù)的存在很大程度上促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展，但是政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也對(duì)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)和金融體系帶來巨大的潛在威脅，因此，我國(guó)各級(jí)政府要采取切實(shí)有效的舉措提升我國(guó)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管理水平。

【參考文獻(xiàn)】

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