煤矸石納入排污許可管理的初步思考

安廣楠 曹曉紅 黃德彬 李敏

摘要：《固體廢物污染環境防治法（2020年修訂）》（以下簡稱《固廢法》）將于2020年9月1日正式施行，明確提出固體廢物將納入排污許可管理。煤矸石是我國累計堆存量和年產生量最大的一種工業固廢，納入排污許可管理勢在必行。本文將根據煤矸石現行環境管理政策及其污染特征，結合現行排污許可制度設計，從基礎信息填報、許可排放限值核算方法等方面提出煤矸石納入排污許可管理的初步思路和建議。

關鍵詞：煤矸石;排污許可管理;建議

Abstract：The law of the peoples Republic of China on the prevention and control of environmental pollution by solid waste （revised in 2020，hereinafter referred to as the “solid waste law”） will be formally implemented on September 1st，2020，which clearly proposes that solid waste will be included in the management of Discharge Permit System.Coal gangue is a kind of industrial solid waste with the largest storage and annual output in China.It is imperative to fit it into the management of pollutant discharge permit.According to the current environmental management policy and its pollution characteristics of coal gangue，combined with the design of the current emission permit system， this paper puts forward the preliminary ideas and suggestions for coal gangue to be fit into the emission permit management from the aspects of basic information filling， permitted emission limit calculation method，etc.

Key words：Coal gangue;Emission permit management;Suggestion

我國是全球煤炭開采量最大的國家，2019年原煤產量38.5億t，約占全球煤炭產量的47.3% [1]。煤矸石是煤礦在開拓掘進、采煤和煤炭洗選等過程中排放出的含碳巖石，也是我國累積堆存量和年產生量最大的一種工業固體廢物，約占全國工業固體廢物總量的40%[2，3]。《固廢法》第三十九條中明確提出“產生工業固體廢物的單位應當取得排污許可證”。由此，煤矸石需依法納入排污許可管理。但現行排污許可制度管理對象主要為廢氣、廢水，煤矸石環境影響特征與廢氣、廢水明顯不同，其管理技術與任務要求還存在較大差距，亟須研究并提出有針對性的管理思路、管理內容和管理要求。

1 煤矸石污染特性及環境管理現狀

1.1 煤矸石污染特性

煤矸石無機成分主要是硅、鋁、鈣、鎂、鐵的氧化物和微量金屬成分，受不同區域地質構造、煤層性質等影響，各區煤矸石理化性質也有些許差異[4]，經固廢屬性鑒別，大多為第Ⅰ類工業固體廢物，也有少部分的Ⅱ類一般工業固體廢物甚至危廢[5]，其污染特性除本身含微量重金屬物質外，主要為自燃排放以及淋溶液遷移導致的污染影響。截至2018年底，我國已有矸石山約2 600余座，煤矸石累積堆存量約50億t[6]，堆存壓占了大量居民用地、工礦用地、耕地、林地，自燃時還釋放出CO、CO2、SO2、H2S和NOx等有害氣體，淋溶過程還將導致賦存在其中的微量元素溶出，進入到外環境，污染周邊水環境和土壤[7]。

1.2 煤矸石環境管理現狀

為促進煤矸石“資源化、減量化、無害化”，減緩矸石堆存的環境影響，國家先后出臺了一系列管理政策，鼓勵和倒逼煤炭企業合理處置和利用煤矸石。1996年8月，國務院發布了《批轉國家經貿委等部門進一步開展資源綜合利用意見的通知》（國發﹝1996﹞36號），首次明確要求煤矸石等固體廢物可用于建材生產，鼓勵固體廢物的資源化。“十二五”期間，相關政策細化了矸石綜合利用途徑，提出了矸石具體利用方向的技術要求。“十三五”期間，相關政策強化了煤矸石綜合利用環境保護要求，例如，2017-2018年相繼發布了《工業固體廢物資源綜合利用評價管理暫行辦法》《國家工業固體廢物資源綜合利用產品目錄》《煤炭行業綠色礦山建設規范》（DZ/T 0315-2018）等。將煤矸石等工業固廢納入排污許可一證式管理：一是有利于推進污染物綜合許可管理，避免為煤矸石自燃、浸出液導致的污染物跨向大氣、水體、土壤等環境介質轉移。二是有利于推進實現全過程管理，在煤矸石大量堆存的背景下，倒逼煤炭企業對其實施綜合利用或無害化處置。三是有利于摸清底數，提高環境管理水平，為管理部門污染物普查提供數據支撐。

2 煤矸石納入排污許可管理初探

排污許可制度是固定污染源監管制度體系中的核心，整合了環境統計、環境保護稅、排污權交易等多項環境管理制度[8]。生態環境部發布的《固定污染源排污許可分類管理名錄》，明確了排污許可證核發范圍、分類管理和實施時限。2018年發布的《排污許可管理辦法（試行）》，規定了排污許可證核發程序等內容，細化了環保部門、排污單位和第三方機構的法律責任，為規范排污許可證核發和監管提供政策支撐[9]。已發布的70余項排污許可證申請與技術核發規范明確了排污許可證的填報內容。具體內容以環境標準體系為依據、以環境技術體系為依托、以環境影響評價各項技術導則為銜接，主要包括項目名稱等基本信息，生產設施、產排污環節、總量控制指標等登記信息，排放口位置和數量、排放方式和去向、許可排放濃度和許可排放量等許可事項以及承諾書。煤矸石納入排污許可管理可按照通用工序進行管理，通過發布工業固廢的排污許可申請與技術核發規范指導企業填報;也可按照行業進行管理，將固廢產生量較大的煤炭開采等采礦行業納入排污許可管理名錄統一管理，并出臺行業排污許可申請與技術核發規范。但無論通過何種手段，都應在現行排污許可制度條件下，研究將煤矸石納入管理的具體要求。

2.1 基礎信息填報要求

基礎信息填報建議包括以下三點：（1）填報其生產規模、開采方式、煤層夾矸量、洗選工藝（如有）等基礎信息，以便核實煤矸石實際產生量。（2）填報其煤矸石實際產生環節（掘進過程、洗選過程）、實際產生量、有毒有害物質占比、物理性狀等。（3）填報其煤矸石處置及委托處置、綜合利用的污染防治措施及其處理能力。處置包括矸石場堆存、填溝造地、沉陷區治理、矸石倉貯存等，利用包括井下充填、發電、生產建筑材料、回收礦產品、提取化工產品、筑路等。處置及委托處置能力建議按照環境影響評價文件及其審批文件確定，與其不符的建議說明原因。

2.2 許可排放限值核算方法初探

許可排放限值的確定與廢氣、廢水思路不同，廢氣、廢水許可排放限值的確定大多依據污染物排放標準限值，但行業排放標準和固體廢物控制標準中鮮有對固廢排放量的控制要求，在《煤炭工業污染物排放標準》（GB 20426）中也僅明確了煤矸石堆置場污染控制措施要求，許可排放量確定難度較大。現結合排污許可制度要求及煤矸石污染特性簡要分析如下。（1）建議綜合利用和委托處置的煤矸石量不納入許可管理，煤矸石用于井下充填、發電、生產建筑材料、回收礦產品、提取化工產品、筑路等綜合利用方式后，實現了廢物的資源化、無害化，委托處置的煤矸石應由接收單位填寫排污許可證。（2）建議對不能進行綜合利用的煤矸石進行固廢屬性判別，煤矸石雖大多為第Ⅰ類工業固體廢物，也有少部分的Ⅱ類一般工業固體廢物甚至危廢，應針對實際固廢屬性與處置要求確定許可排放量。（3）建議前期參照環境影響評價文件及其審批文件中給出的量確定，但煤炭企業服務年限少則幾年，多則幾十年、甚至上百年，單依靠環境影響評價一次性審批不足以對企業實際運行過程中固廢的排放實施有效監管，后續建議在環評的基礎上考慮貯存和處置的實際方式以及所在區域環境容量，倒推許可排放排量。具體實施框架如圖1。

2.3 可行技術、自行監測及環境管理臺賬編制要求

可行技術建議采用環境影響評價及審批意見中要求的煤矸石治理技術。土壤和地下水自行監測要求可按照行業自行監測技術指南和固體廢物污染控制標準的要求確定。環境管理臺賬應真實記錄煤矸石產生、利用、處置、貯存設施運行管理信息。

此外，具體實施過程中還應明確許可事項，建議將煤矸石排放規模、排放方式、許可排放量、矸石屬性、重污染天氣或枯水期等特殊時期許可排放量等納入許可事項。并將自行監測方案、臺賬記錄、執行報告、排污許可證執行情況報告等的信息公開要求、企業應承擔的其他法律責任等納入管理要求。

3 存在的問題及相關建議

3.1 存在的主要問題

3.1.1 針對煤矸石的現行環境管理體系與排污許可制度設計尚未完全匹配

現行排污許可制度設計主要針對廢氣、廢水固定污染源，通過篩選重點行業、主要污染源、行業排放標準提出了相應環境管理要求，制度設計之初未考慮固廢相關指標和管理要求。

3.1.2 難以協調煤矸石處理處置的技術可行性與經濟可行性

煤矸石因區域不同，理化性質差異較為明顯，缺乏有針對性的處置技術指南和規范;且煤炭企業在考慮煤矸石處置方式時，成本問題是一個重要的制約因素，多數未能按照環境優先的原則處置煤矸石。

3.1.3 煤矸石產生量大，許可管理難度較大

煤矸石納入排污許可管理將對行業摸清排放底數，追蹤排放去向起到積極作用，但實施難度較大，對于多數煤炭企業的環境管理水平要求較高，加重了其環境管理負擔，政策落地有一定難度。

3.2 相關建議

煤矸石納入排污許可管理，應根據大宗工業固體廢物特性和相關管理制度要求進行頂層設計和制度優化，提出如下建議：

3.2.1 從頂層設計角度考慮煤矸石等固廢與排放許可的銜接方式

建議將固廢產生量較大的煤炭開采與洗選等采礦行業納入排污許可管理或出臺固廢通用工序的排污許可證申請與核發技術規范，并深入開展許可排放量核算方法研究。

3.2.2 開展煤矸石處理處置可行性方法研究

綜合考慮煤矸石理化性質、污染特性、綜合利用適宜性、經濟可行性，以現有煤矸石相關法律法規、標準、技術規范等為依據，制定相應處理處置可行技術指南，為煤矸石納入排污許可管理提供技術保障。

3.2.3 加強對煤炭企業的培訓力度，同時加強排污許可證后監管執法

對未取證和未按證管理所產生煤矸石的行為提高環境監督執法力度，對取得排污許可證的單位按要求對矸石產生、堆存、綜合利用等全過程開展后續監管。

參考文獻

[1]中國煤炭工業協會.2019煤炭行業發展年度報告[EB/OL].（2020-05）http：//www.coalchina.org.cn/index.php？m=content&c=index&a=show&catid=9&id=118819

[2]李超，趙亮，任啟欣.煤矸石綜合利用現狀分析與前景探討[J].環境與發展，2015，27（3）：72-74.

[3]董作超.煤矸石集料混凝土的力學性能與抗碳化試驗研究[D].徐州：中國礦業大學，2016.

[4]李敏，王琴，安廣楠，等.煤矸石堆存與綜合利用現狀調研報告[R].2017.

[5]李敏，楊德敏，李佳，等.煤矸石綜合利用適用性研究報告[R].2018.

[6]2018年度中國大宗工業固體廢物綜合利用產業發展報告[EB/OL][2018-07-09].http：//www.flyingash.com/basic/listck.php？cid=1&id=6117

[7]馬克富，武增禮，傅皓.煤矸石化學組分在自然堆存條件下的變化趨勢研究[J].煤質技術，2016，（2）：49-52.

[8]柴西龍，鄒世英，李元實，等.環境影響評價與排污許可制度銜接研究[J].環境影響評價，2016，38（6）：25-27.

[9]鄒世英，柴西龍，杜蘊慧，等.排污許可制度改革的技術支撐體系[J].環境影響評價，2018，40（1）：1-5.

收稿日期：2020-07-01

作者簡介：安廣楠（1989-），男，碩士，工程師，研究方向為建設項目環境影響評價、環境管理和環境影響技術評估。

通訊作者：李敏（1970-），女，副研究員，研究方向為建設項目環境影響技術評估和環境管理研究。