關于排污許可證與環評制度的銜接的思考

摘要：排污許可證及環境影響評價均為我國環境治理的關鍵制度，二者能夠覆蓋工業生產項目的全生命周期，協同發揮生產活動監管及環境治理作用。本文分析排污許可證與環評制度的銜接問題，探究如何進一步強化二者的協調、配合關系，相互補充，更顯著地發揮環境治理效果，以供借鑒參考。

關鍵詞：排污許可證;環境影響評價;制度銜接

Abstract：Discharge permits and environmental impact assessments are both key systems for environmental governance in China.Both can cover the entire life cycle of industrial production projects， and play a synergistic role in the supervision of production activities and environmental governance.This article analyzes the connection between the pollution permit and the EIA system， and explores how to further strengthen the coordination and cooperation between the two，complement each other， and play a more significant role in environmental governance for reference.

Key words：Discharge permit;Environmental impact assessment;System linkage

1 排污許可證與環境影響評價關系辨析

《通知》中指出，環評制度為建設項目的準入門檻，也是其申請排污許可的基礎。排污許可是企事業單位運營期間合法排污的依據，為落實環評制度的重要保障。二者之間存相互補充、相輔相成的關系，這也給二者的有效銜接提供了可能。但從現有的制度規范上看，排污許可證與環境影響評價之間尚未形成良好的互動、合作關系，因二者相脫節，導致各自的監管職能并未得到最大化發揮，隨著環境治理需求的加劇，排污許可證與環境影響評價銜接備受關注。

導致排污許可證與環境影響評價相脫節的原因主要是二者在管理階段、核算方法、管理規范等方面均存在明顯差別。例如，環境影響評價作用于事前，在項目建設開始之前，從環境監管的角度出發，通過環境影響預測手段，提出可行的治理措施，因此其污染源核算主要參考項目設計方案進行，且執行最大化原則[1]。而排污許可證對污染源的核算要更加真實，例如，制革工業水污染物中，鉻的許可排放量依照車間或生產設備排口位置的許可排放濃度、產品產能及含鉻廢水基準排量進行計算。若參考環境影響評價中按照理論產能核算出的污染源頒布排污許可證，且結果并不能真實反映企業排污情況。反之，環境影響評價的評價對象、要素更寬泛，涵蓋環境質量及特定環境目標，較污染許可證更為嚴格。

2 排污許可證與環境影響評價銜接措施

2.1 銜接路徑

2.1.1 管理內容銜接

環境影響評價覆蓋全部建設項目，因此在管理內容體系上也更為寬泛，如環境空氣、地表水、地下水、生態環境、土壤、噪音等，都作為重點監管內容。環境影響評價涉及項目建設的方案規劃、項目內容、環保措施、技術論證等模塊，在環境污染治理上更強調全面性。想要實現排污許可證與環境影響評價的銜接，使排污許可證覆蓋到更大的監管范圍，需要著重進行垂直化的管理變革，進行分層、針對性管理。例如，新建項目在相關部門完成建設項目審批之后，可由省市級管理部門結合審批結果直接頒發項目許可，并對排污單位生產過程的污染排放情況進行全面監管。

2.1.2 管理對象銜接

排污許可證采用分類管理的方式，國家有關部門依照工業生產單位排放污染物的屬性、體量及環境危害程度，對固定污染源實行分類管理，是重點監管與簡化管理的結合，即結合固定污染源排污許可分類管理名錄，實行重點管理和簡化管理。而環境影響評價的評估指標為項目建設活動本身對環境的影響程度，依照程度輕重進行分類管理，其特點在于，除工業生產企業外，還可覆蓋到各行各業的建設項目，在管理對象體系上更為完善。排污許可證與環境影響評價對象的銜接，就是將環境影響評價的評價對象逐一列出，并搭建更加科學、系統的分類管理名錄，對比排污許可分類管理名錄，從名錄中劃定雙重管理的對象，納入到排污許可證的重點管理范圍內。通過管理對象的銜接，不但能讓環境治理制度覆蓋到各個行業，還能明確行業、企業體系中的監管重點，以合理分配監管資源，做到全面管理與重點監管相結合。

2.2 促進措施

2.2.1 完善法律法規

近年來國家高度重視環境污染治理問題，制定大量法律法規推進污染治理工作的順利落實。完善的法律體系能夠為排污許可證及環境影響評價的有效銜接提供良好的外部環境，因此在促進二者有效銜接的過程中，首先要加快法律制度完善，彌補當前的法律空白，以保證污染許可證與環境影響評價的聯合執行有法可依[2]。例如，環保部門將著手搭建統一的建設項目環評審批信息申報系統，并與現有的排污許可證管理信息平臺有效銜接，建設項目在進行環評審批申報時，登錄平臺上傳真實、完善的項目信息，其信息可在兩平臺之間實現高度共享，給之后排污許可的頒發積累信息基礎。同時對排污許可證管理法規做進一步完善，加強排污許可證的事后監管，賦予環境影響評價報告及項目審批文件同等的法律地位。各企事業單位可憑借環境影響評價報告，向環境監管部門申請頒發排污許可證，同時對各企事業單位排污許可證的執行情況做嚴格監管及信息反饋。

2.2.2 搭建技術體系

排污許可證與環境影響評價均為環境污染治理制度，但其有效執行必須得到先進理念、技術的支持，在促使二者銜接時，環境監管部門必須充分落實環保、可持續發展的理念，并著重于綠色技術的科研創新。具體來講，就是建議相關部門對環境治理機制標準作統一規范，進一步提高環境影響評價技術的綠色環保屬性，最大限度降低項目建設活動對環境造成的負面影響。

2.2.3 促進相互滲透

2.2.3.1在環境影響評價中融入排污許可證

之前一段時間內，環境影響評價與排污許可證之間未形成有效的銜接關系，由此引發的最突出問題就是環境影響評價無法對某具體項目正式運行后的污染物排放情況做量化分析。現有技術導則中提到，建設項目投入使用后，在滿足環境保護、污染物排放指標要求、清潔生產的基礎上，可依照節能減排標準計算主要污染物的排放量。然而由于對“主要污染物”的定義比較模糊，其提到的污染物是否與排污許可證中的概念相一致無法得到充分證實。若二者在概念上即存在區別，那么對污染物排放總量的計算也無法得到統一。因此，環境影響評價中源強核算、環境監測管理制度等可以根據各行業的排污許可證申請與核發技術規范的核算方法、產污系數、自行監測管理要求等進行銜接，建議優先對排污許可證中污染物排放總量進行評估，并以此作為環境影響評價中的參考。

2.2.3.2在排污許可證中融入環境影響評價

排污許可證與環境影響評價的銜接以分類管理作為基本原則，因此銜接之后，環境影響評價必然會受到某種程度的弱化，在銜接過程中，就要重點考慮環境影響評價被削減的監管效果如何進行彌補[3]。有學者提出排污許可證執行負面清單制度的主張，即根據生態功能區的劃分情況、三線一單及產業分布結構，制定相應的負面清單，在清單基礎上再進行項目建設文件、環境影響評價文件及排污許可證相關制度的制定，如圖1。除負面清單制度外，還要加強制度聯動，將排污許可證載入環評要求，以此作為企業守法準則和監督執法依據。

3 結論

排污許可證與環境影響評價有效銜接是應對未來環境污染治理形勢的必然選擇，通過完善法律法規、搭建技術體系、促進相互滲透等措施，將排污許可證與環境影響評價建設為統一的環境污染治理制度體系，以更好發揮其環境污染治理功能。

參考文獻

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[3]高亮升.淺談環境影響評價與排污許可制的銜接對策[J].綠色環保建材，2020（01）：75.

[4]牟全君.如何界定環境影響評價咨詢服務已履約完成[J].北方環境，2012，24（03）：93-96+103.

收稿日期：2020-06-22

作者簡介：朱惠珍（1985-），女，漢族，本科學歷，注冊環評工程師，研究方向為環境影響評價。