長江經濟帶濕地公園立法問題研究

楊添添 江瑋哲 雷怡 王小雨

摘要：濕地公園是集濕地保護、觀光休閑、科普教育、濕地研究等多功能于一體的生態型主題公園，融合生態、經濟與社會效益，是生態保護與綠色發展二元價值協調的一種制度建設。完善的立法是長江經濟帶濕地公園有序發展的重要保障。長江經濟帶濕地公園立法中存在的問題主要是：濕地公園立法體系不完善、管理體制機制不健全、缺乏系統的建設標準。接下來應著力完善濕地公園立法體系、健全濕地公園管理體制機制和制定系統科學的濕地公園建設標準。

關鍵詞：長江經濟帶;濕地公園;生態保護;立法;對策

Abstract：Wetland Park is a kind of ecological theme parks integrated with multifunction of wetland protection， sightseeing and leisure， popular science education and wetland research.It is a system to realize ecological protection in coordination with green development.All-round legislation system is very important to keep Wetland park of Yangtze River Economic Zone orderly development.The existing problems of legislation of wetland park of Yangtze River Economic Zone include that the incomplete legislation systems，unsmooth management system and mechanism of wetland park，and shortage of systemic construction standards.So，the following task is to improve the legislation system from the above three aspects.

Key words：Yangtze River economic zone;Wetland park;Ecological protection;Legislation;Countermeasures

長江流域生態系統是我國重要的生態安全屏障，濕地是長江流域生態系統中的重要組成部分。在長江經濟帶發展中，習近平總書記多次強調，“推動長江經濟帶發展必須從中華民族長遠利益考慮，把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護、不搞大開發，努力把長江經濟帶建設成為生態更優美、交通更順暢、經濟更協調、市場更統一、機制更科學的黃金經濟帶，探索出一條生態優先、綠色發展新路子。”習近平總書記的這一深刻思想與重要指示是長江經濟帶發展中的根本遵循。濕地公園是濕地保護中的一種制度發展，它是集生態保護、生態觀光休閑、生態科普教育、濕地研究等多功能于一體的生態型主題公園，可以將生態保護與綠色發展二元價值有機融合、協調發展。在長江經濟帶建設中，加強濕地公園建設，尤其是從立法上建立制度保證長江經濟帶濕地公園規范、有序地發展，對于長江經濟帶“共抓大保護”具有重要意義。本文較為全面地研究了長江經濟帶濕地公園建設立法的現狀和問題，并提出了相應的對策建議，以期對長江經濟帶濕地公園建設有所裨益。

1 濕地公園的法律內涵

有關濕地公園的定義，與濕地的概念密切相關。濕地被譽為“地球之腎”和“天然物種庫”，具有涵養水源、凈化水質、調蓄洪水、調節氣候、維持碳循環和保護海岸等極為重要的生態功能，是生物多樣性的重要發源地之一。1971年，《關于特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》（簡稱《國際濕地公約》）對濕地進行了界定，“是指不問其為天然或人工、長久或暫時之沼澤地、濕原、泥炭地或水域地帶，帶有或靜止或流動、或為淡水、半咸水或咸水水體者，包括低潮時水深不超過6m的水域。”該定義對世界各國的濕地保護產生重要影響。美國、加拿大等發達國家在此基礎上，增加了濕地的生態特性，在濕地法律概念上強調了“科學性要素”的攝入，并適度平衡“管理性要素”的需求。[1]我國基本沿用了《國際濕地公約》的定義，《濕地保護管理規定》中規定“濕地，是指常年或者季節性積水地帶、水域和低潮時水深不超過6m的海域，包括沼澤濕地、湖泊濕地、河流濕地、濱海濕地等自然濕地，以及重點保護野生動物棲息地或者重點保護野生植物原生地等人工濕地。”

有關濕地公園的定義，目前尚無統一規定。《國家濕地公園管理辦法》中將“國家濕地公園”定義為“以保護濕地生態系統、合理利用濕地資源、開展濕地宣傳教育和科學研究為目的，經國家林業和草業局批準設立，按照有關規定予以保護和管理的特定區域。”《城市濕地公園管理辦法》將“城市濕地公園”定義為：“在城市規劃區范圍內，以保護城市濕地資源為目的，兼具科普教育、科學研究、休閑游覽等功能的公園綠地。”從這兩部規章可以看出，我國目前對濕地公園的定義并無明確界定，而是為了管理的便捷采用了分類規定的方法。根據上述定義不難看出，濕地公園的法律屬性包括：（1）生態性。濕地公園首要目的就是為了保護濕地生態系統。濕地公園“以具有一定規模的濕地景觀為主體，在對濕地生態系統及生態功能進行充分保護的基礎上，對濕地進行適度開發（不排除其他自然景觀和人文景觀在非嚴格保護區內的輔助性出現），可供人們開展科學研究、科普教育以及適度生態旅游的濕地區域，是基于生態保護的一種可持續的濕地管理和利用方式。”[2]（2）主題性。“濕地公園既不是自然保護區，也不同于一般意義的城市公園，它是兼有物種及其棲息地保護，生態旅游和生態教育功能的濕地景觀區域，體現“在保護中利用，在利用中保護”的一個綜合體系，是濕地與公園的復合體。”[3]（3）自然性。濕地公園“是具有一定自然特性、科學研究和美學價值的濕地生態系統。”[4]它是以自然濕地生態系統為依托而人為劃定的特定區域，自然性特征是其重要特征。

2 長江經濟帶濕地公園立法現狀

2.1 濕地公園的地域分布及數量現狀

據不完全統計，迄今，長江經濟帶11個省市建設有各類濕地公園約572個，其中云南省16個、貴州省45個、四川省55個、重慶市13個、湖南省60個、湖北省66個、安徽省57個、江西省99個、江蘇省61個、上海市69個、浙江省31個。其中國家濕地公園291個，占全國國家濕地公園比重的32%。總體上，長江經濟帶濕地公園呈現由向東向西逐步遞減的空間分布規律。長江經濟帶大部分省市在濕地公園建設上都采取城市濕地公園模式，利用濕地公園作為水資源調節與凈化空間，緩解或部分解決城市化進程中水資源瓶頸問題。

2.2 國家層面的濕地公園立法現狀

當前在國家層面，沒有專門的濕地保護法律，有關濕地公園的立法主要有1件國務院政策文件，即國務院辦公廳2016年頒布的《濕地保護修復制度方案》（國辦發〔2016〕89號）。另有3件部門規章，即原國家林業局于2017年修改制定的《濕地保護管理規定》《國家濕地公園管理辦法》《城市濕地公園管理辦法》。這四部法律文件是長江經濟帶濕地公園建設的主要法律依據。

2.3 長江經濟帶各省市濕地公園地方立法現狀

據不完全統計，迄今長江經濟帶11省市頒布濕地相關的地方性法規或政府規章約125件。11省市因其各自地理位置、發展政策、經濟水平等差異導致在濕地公園立法上差異明顯。在立法數量和空間上，江蘇、上海的立法數量顯著多于其他省市，中部省市總數要多于東西部地區。在頒布機關上，普遍是由省級人大及其常委會和省級人民政府制訂的，少數省市如湖北省水利廳制訂了相關政策文件，這與該省屬于千湖之省，重視濕地保護有關。在立法對象上，大多數省市針對河流、灘涂、湖泊、水庫等常見濕地類型進行立法，較少對濕地公園進行專門立法，浙江、湖南、安徽、重慶、貴州五省市在其濕地保護規定中有專門規定濕地公園建設的條款，但規定比較粗略，在濕地公園的管理體制和行政管理制度上尚未有系統科學的規定。

3 長江經濟帶濕地公園立法中存在的主要問題

3.1 立法體系不完善

在國家法律層面有關濕地保護與管理的立法分散，迄今我國沒有一部濕地保護和管理法律。與濕地有關的法律分散在《環境保護法》《水法》《水污染防治法》《水土保持法》《草原法》《森林法》以及《海洋環境保護法》中，大多數的法律規定較為原則抽象，如《環境保護法》中只在對環境的定義中，提及本法所稱環境包括濕地，并沒有展開規定，其中并未明確涉及濕地公園。缺乏效力層級較高的上位法指導，對于長江經濟帶濕地公園建設和地方立法產生了較大影響。當前，地方在濕地公園建設方面明確的上位法律依據主要是2017年原國家林業局修訂頒布的《濕地保護管理規定》，其中，第二十條規定：“以保護濕地生態系統、合理利用濕地資源、開展濕地宣傳教育和科學研究為目的，并可供開展生態旅游等活動的濕地，可以設立濕地公園。”;第二十四條規定：“地方濕地公園的設立和管理，按照地方有關規定辦理。”這兩個條款為長江經濟帶各省建設地方濕地公園提供了重要的依據。但是，迄今有關地方濕地公園建設的法律依據也僅限于此，相關的配套政策處于空白。此外，國家層面與長江流域濕地相關的生態保護立法也長期缺位。建設濕地公園、保護濕地生態系統是貫徹“共抓大保護”，堅持“生態優先”原則的重要舉措。由于長江流域生態保護的立法缺位，使長江經濟帶各省市在濕地公園建設地方立法中缺少了重要依據。

總體來看，在國家層面的環境保護綜合法中，有關濕地及濕地公園的法律僅為原則性宣示、抑或條文規定點到為止，濕地保護立法的系統性、完整性不夠。單項資源立法中，濕地保護管理規定呈現出零散化和碎片化趨向，難以對多元濕地要素達成統一保護目標，[5]目前，國家并未將長江經濟帶乃至整個長江流域的濕地公園立法提升到國家高度，各省市出臺的地方性法規和政府規章等管轄范圍不一，部分省市有濕地公園的相關立法，但無專門立法;一半以上的省份沒有相關立法，更別提專門立法。濕地公園建設立法數量失衡，總體看來雜亂無序，缺乏系統性。[6]這與長江經濟帶濕地公園建設的現實要求極不適應，對于局部甚至流域濕地生態系統的完整性保護難免產生消極影響。

3.2 管理體制機制不健全

在涉及長江經濟帶各省市的濕地公園建設與管理上，具有長江流域的特殊性問題。長江流域的涉水事務管理權限呈現嚴重的分散性，在中央層面分屬15個部委、76項職能;在地方層面分屬19個省級政府、100多項職能。[7]這對流域的濕地保護極其不利。長期以來，長江經濟帶濕地公園建設，城市濕地公園主要由城市建設部門負責，國家或地方其他濕地公園由林業主管部門負責，同時由于濕地公園依托的濕地生態系統不同，如湖泊、河流等，可能還會涉及水利、交通等部門。條塊分割和職能交叉比較嚴重，區域與部門之間尚未建立有效的協調機制，缺乏具有整體性、專業性、協調性的大區域合作平臺。現有的長江流域綜合機構長江水利委員會，職能偏向水利，主要負責防洪和水電。職能的嚴重分散，造成濕地公園建設與管理“各自為政”的現象突出，使濕地公園保護濕地生態系統的功能難以發揮。一些城市濕地公園至今沒有明確的管理機構，一些則委托給旅游企業管理，但企業更多關注的是濕地公園的開發和利用，而對公園的生態保護卻往往忽略。[8]濕地公園管理的體制機制不健全使長江經濟帶濕地公園發展不充分，未將充分發揮其生態保護與綠色發展的協調功能。

3.3 缺乏系統的建設標準

實踐中，長江經濟帶各省市的濕地公園建設與實際的濕地生態保護差距較大。濕地公園的建設應該與濕地生態系統保護與修復結合起來。在長江經濟帶生態保護措施與修復方面，應該突破局地尺度的恢復治理范式，要根據生態脆弱區的主導生態功能，開展基于生態功能的退化生態系統評價技術與診斷方法研究，識別區域生態退化的關鍵指標，建立基于生態服務功能的退化生態系統評價指標體系、等級判別標準及相應的技術方法，分析導致區域生態退化與生態服務功能下降的驅動因素，通過建立區域調控與局地修復技術相結合、區域生態功能提升與經濟發展相協調的修復模式，探尋不同類型生態脆弱區的適宜修復模式。 [9]但是，從我國濕地公園建設的法規政策來看，并沒有為長江經濟帶濕地公園建設提供系統的、科學的標準。

在國家的立法層面。《濕地保護管理規定》規定了可以建設國家濕地公園和地方濕地公園兩種類型的濕地。《國家濕地公園管理辦法》為2018年1月1日至2022年12月31日期間的國家級濕地公園建設規定了較為明確的標準。地方濕地公園的建設則沒有規范指引，《濕地保護管理規定》第二十四條授權地方制定。實踐中，長江經濟帶對地方濕地公園建設進行專門立法的省份幾近于零。現有在有濕地公園立法的5個省份都是在濕地保護的相關立法中同時予以規定。但是，由于沒有國家層面的規范標準指引，地方規范較為混亂，有的只有個別條款籠統規定，造成實踐中地方濕地公園劃定隨意性很大。值得一提的是，國家在濕地公園建設的標準上沒有類型化和規范化，現有的規定甚至造成混亂。依據《濕地保護管理規定》《國家濕地公園管理辦法》和《城市濕地公園管理辦法》，可能推論出我國可以建設的濕地公園包括如下類型：國家濕地公園、地方濕地公園、國家城市濕地公園、地方城市濕地公園（省、市、縣三級）。其中國家濕地公園與國家城市濕地公園之間界分標準是什么？地方濕地公園是否包括省、市、縣三級？省、市、縣三級城市濕地公園的界分標準是什么？這些直接影響濕地公園建設的標準在現有的規定中沒有明確規定，即使是原則性的規定都沒有，詳細的技術指引就更是缺乏。國家立法上的不足對長江經濟帶地方濕地公園建設帶來了不少困擾，有些省市規定縣級政府可以設立濕地公園，有的省市則規定縣級政府不可以設立濕地公園，只能設立濕地保護小區，這些不足非常不利于長江經濟帶濕地生態系統的保護。

4 完善長江經濟帶濕地公園立法的對策建議

4.1 完善濕地公園立法體系

堅持用最嚴格制度最嚴密法治保護生態環境，保護生態環境必須依靠制度、依靠法治是習近平生態文明思想的重要原則。濕地公園立法體系完善既要從國家層面進行，也要從長江經濟帶各省市層面進行。首先，長江經濟帶是國家的重要生態屏障，濕地生態系統面積大，分布廣，而且過去破壞嚴重，需要經濟帶所屬各省市加大力度進行保護。但同時，長江經濟帶各省市的經濟發展也屬于國家的重要任務。為了解決保護與發展之間的矛盾，發展濕地公園不失為一種好的制度選擇，即可以將濕地生態保護與綠色發展統籌協調起來共同進行。為了保障濕地公園建設的有序進行，國家有必要制定一部統籌全國各方利益和管理規范的國家級濕地立法，如《濕地保護法》或者《濕地法》，其中將濕地公園作為濕地保護的一種重要制度予以規定，同時可以授權國務院配套制定如《濕地公園條例》等法律文件，從而為長江經濟帶濕地公園建設提供國家法律依據。其次，也可以利用《長江保護法》正在制訂的契機，在其中規定有關長江流域濕地公園建設的相關條款，規范長江經濟帶濕地公園的開發利用、檢測、評價和補償等事項，建立相應的制度體系，明確責任主體，建立跨界、跨部門協調銜接機制，協調濕地公園建設中涉及的各方利益。最后，各省市完善濕地公園相關的地方立法。總之，應從國家、流域或地方3個層面完善濕地公園立法體系，才能為長江經濟帶濕地公園建設與管理提供嚴密的法治保障。

4.2 健全濕地公園管理體制機制

長江流域是一個以水為紐帶的復合生態系統，在濕地公園管理體制機制的完善方面，應該堅持整體主義的思維方法，正確認識和把握長江流域生態系統完整性與統一性特征，協調好江河湖泊、上中下游、干支流、左右岸、水中岸上的關系，維護流域生態系統的相對穩定和完整，保護流域整體性生態服務功能。鑒于此，首先，應該從長江全流域考慮建立流域生態保護與管理機構。當前《長江保護法》正在起草制訂中，據悉該法將會立足于全流域建立流域生態環境保護機構。有專家指出，應在《長江保護法》中，明確長江流域生態環境保護與管理的目標、原則、體制、機制，明確相關部門的職責與任務，建立覆蓋全流域的水資源保護、水生態修復、水污染防治等體制機制。[10]這一主張符合長江流域生態環境保護的實際需要，因此建議立法者在《長江保護法》中吸納這一思想，結合現實，可以通過強化和調整長江水利委員會的事權得以實現。在這一前提下，結合長江經濟帶濕地保護的需要，可以授權長江水利委員會下設長江流域濕地管理委員會作為專門的管理機構，負責包括濕地公園在內的濕地生態綜合保護、利用與管理。從而為長江經濟帶濕地生態系統的整體性保護提供組織保障。其次，各省市應該加快本轄區的機構改革步伐，盡快將濕地保護職能整合到自然資源部門，明確具體的濕地保護的機構與部門，加強與其他相關部門的溝通協調，提高工作效率，共同配合做好本轄區濕地公園的建設與管理工作。最后，長江經濟帶各省市應該加強協調聯動，共同解決跨界濕地保護中的問題。總之，只有從流域到地方統籌完善濕地公園管理體制機制，才可能使長江經濟帶濕地公園建設有序進行，從而協調好濕地生態環境資源的開發利用，維護好流域的生物多樣性與整體性。

4.3 建立系統、科學的濕地公園建設標準

針對長江經濟帶濕地公園建設中缺乏系統科學的建設標準的問題，應重點從以下幾個方面著手完善：一是，在濕地公園的相關概念上，國家有關主管部門應該厘清濕地概念過于寬泛的問題，建議在借鑒《濕地公約》概念基礎上，借鑒美國、加拿大等濕地立法比較發達的國家的做法，加入生態科學元素，使濕地的定義不再只局限于管理的需要，更是建立在生態科學的基礎上，尊重濕地生態系統的科學規律，形成科學的濕地定義。在對濕地科學定義基礎上，再對濕地公園進行明確的界定，并且對國家濕地公園、城市濕地公園、地方濕地公園等要建立清晰的界分標準，使濕地公園概念科學規范、類型明晰清楚，從而為濕地公園的建設奠定良好基礎。二是，國家應為省、市、縣建立地方濕地公園制定規范指引，要分類建立統一的標準，以解決濕地公園建設實踐中因標準不統一而帶來的混亂問題。三是，完善濕地公園的制度體系。國家應進一步完善濕地公園建設的制度標準。無論是國家濕地公園、城市濕地公園還是地方濕地公園建設，都要從立法上對濕地公園建立科學的環境評價制度，嚴格各方職責，做好預防工作;建立監測管理制度，要求管理部門定期對濕地公園進行專項監測，做好數據收集工作，制定資料檔案庫，做到“一園一檔”;建立濕地公園生態補償制度、濕地公園開發利用準入制度等制度、生態紅線管控等制度。只有建立了系統、科學的地濕地公園建設標準，長江經濟帶的濕地公園建設才能依法有序進行。