近代中國公共安全問題應對芻議

楊冠亞 王佩

摘? ? 要： 近代中國的晚清政府、北洋政府、南京國民政府和中國共產黨政權，在涉及公共安全問題的問題上，進行了一系列應對。中國幅員遼闊、人口眾多，地理條件復雜、氣候狀況多樣，各種自然災害不斷發生，要有效防災減災;食品供應問題，主要指糧食是否在需要時間內有滿足人們生存所需的必要安全量;城市安全問題應對，要在社會安全方面解決亂象、消除危機、實現治安。

關鍵詞： 自然災害? ? 食品供應? ? 城市安全

新時代，黨中央依然居安思危，在堅持國家總體安全觀的基礎上，著力健全公共安全體系、推進平安中國建設。這既有馬克思主義中國化的現實考量，又有中國歷史發展的傳統依據。正如習近平總書記所說：“國泰民安是人民群眾最基本、最普遍的愿望。實現中華民族偉大復興的中國夢，保證人民安居樂業，國家安全是頭等大事。”①“中國近現代史綱要”與“毛澤東思想和中國特色社會主義理論體系概論”是各有特點且相互補充的兩門課程，需要“史”與“論”結合。本文僅從近代中國主要政權關于公共安全問題的應對方面著手，試圖找尋與新時代中國公共安全事業的些許關聯。

一、近代中國關于自然災害問題的應對

（一）晚清政府關于自然災害問題的應對。鴉片戰爭以來，在外部列強入侵、內部革命迭起的形勢下，面對自然災害的威脅，清朝政府勉強應對著自然災害。在山東，旱災、澇災、蝗災時有發生，災害發生后，除了朝廷和地方衙門組織賑災外，民間義賑、慈善和自救也紛紛展開;在湖北，長江、漢江兩條水系災害頻發，湖北地方的專門人才花費了大量時間繪制出兩條水系的地圖，隨后，地方衙門組織士紳修建了大量的防洪堤壩，全省各地廣修水利以應對水患……這些措施和中國古代對于自然災害的應對沒有太大區別。

（二）北洋政府關于自然災害問題的應對。倉促組建的北洋政府起初無力關注自然災害，但隨著災害過后的社會動蕩，北洋政府開始認真審視這一問題，通過總結國內外經驗教訓，開啟了中國自然災害應對的近代化時代。在繼承清朝荒政政策、救災措施的基礎上，北洋政府在另外三個方面體現了變革：其一，政府以先進的鐵路運輸將災民有計劃地疏散到安全地區解決生計問題;其二，政府認識到了植樹造林是解決水患的有效辦法，隨即頒布了中國第一部森林法、確立了中國第一個植樹節，在全國倡導植樹造林行動;其三，政府開啟了將建設與救災相結合的以工代賑新局面。

（三）南京國民政府關于自然災害問題的應對。南京國民政府嘗試推行“以種子肥料，施放災區;應用賑款，低利借貸，使得添置耕牛農具，扶助其回復元氣，恢復生產能力”②（1）的農賑模式，將他救與自救相統一，收效頗佳。南京國民政府還成立應對自然災害的管理機構，利用金融手段募資賑災、設立救災專款等措施，使整個應對過程實現了制度化與規范化。除此之外，南京國民政府還將科學技術運用到對自然災害的應對中，在一定程度上提高了管理應對的科學性、有效性。此外，相關的法律體系也是在此時建立起來的。

（四）中國共產黨政權關于自然災害問題的應對。早在1930年，毛澤東同志就將帝國主義和中國反動政府認定為造成全國范圍內的自然災害與社會安全問題泛濫的總根源，認為建立人民民主專政的新政權，才是解決上述問題的根本手段。這一時期，共產黨建立的民主政府始終把人的安全放在公共安全的首位，“不餓死一個人”“挽救每一個人”成了當時公共安全工作常見的口號。民主政府重視發動群眾的力量進行生產自救，同時把防治自然災害納入政府工作的重要環節。如1942年晉察冀邊區政府出臺的《關于救災工作的指示》就要求下轄的各地方政府成立防治自然災害的專門公共安全問題應對機構。

二、近代中國關于食品供應問題的應對

（一）晚清政府關于食品供應問題的應對。由于朝廷的過分控制及制度的落后、政治的腐敗，在清朝末期，漕運最終被廢止，朝廷不再成為糧食流通的主渠道，糧食流通失去了統一的管理，出現了市場的混亂局面，這一切催生了商會的產生。商會通過籌資調糧、糧食運輸、市場監管等方面的工作，基本穩定了糧食市場。但是，糧食短缺在整個晚清時期都是不爭的事實。

（二）北洋政府關于食品供應問題的應對。連年的混戰，使糧食的數量再次擺在了中國食品供應的重要位置。如果沒有糧食的大量進口，北洋政府就無法做到糧食安全。北洋政府建立起了一系列相對完備的中央與地方農業管理機構，先對土地情況進行摸底排查，掌握了土地的實際規模，再通過稅收減免等方式鼓勵拓荒耕種。北洋政府還通過人才的培養與使用、技術的學習與應用增加糧食產量。農商部專門發布命令，指導各省糧食選種工作：“檢查優劣，頒示全國，一面遴選良種，酌發各省農事試驗場，重加選種試驗，為宣傳良種之準備。”③（255）對于糧食作物病蟲害的防治，政府相繼出臺了《征集植物病害規則》《寄送植物病害標本規則》《征集植物害蟲規則》《寄送昆蟲標本規則》《農作物病蟲害防除規則》等一系列法令。為了保證農業灌溉與其他方面的公共安全，政府還組建了專門的水利機構和學校并開展了一系列切實可行的工作。為了保證食品的質量安全，政府還頒布了《管理飲食物營業規則》指導專項管理，對食品出售者、禁售食品名目、食品生產加工場所衛生條件作出了明確的要求，并對違反者給予處罰。但是，北洋政府內憂外患不斷，很多管理無法施行，加之封建勢力對于土地的兼并，無法從根本上實現糧食等食品供應。

（三）南京國民政府關于食品供應問題的應對。為了擺脫糧食依靠進口形成的困局，南京國民政府頒布了《中國米麥自給計劃》，試圖通過科學增產與控制成本、改善流通與降低運費、質量保障與關稅保護等措施建立起國家級的糧食安全保障體系。南京國民政府還相繼頒布了對于食品加工場所、食品質量問題、食品添加問題、食品器具問題、牲畜屠宰場所的管理規定并開展了相應的管理。全面抗戰開始后，為了保證糧食安全，南京國民政府又出臺了一系列適應戰爭形勢的糧食管制法規，在各戰區建立糧食管理處專門負責糧食的儲備和流通，要求地方政府偕同地方商會等組織平定糧價。由于產糧地區大量落入敵手，南京國民政府還在擴大生產、限制消費的問題上出臺一些有效的措施。隨著戰爭的推進，面對居高不下的糧食價格，南京國民政府又調整了相關的措施：在各大市場指派專人了解糧食行情，為政府出面議定糧價提供參考;政府統一采購糧食，避免行業內部競爭;成立全國糧食管理局，依照1940年出臺的《糧食市場管理辦法》對糧食市場進行管控;以嚴刑峻法來震懾投機糧商……這些措施取得了一定的成效，但依然沒能根本性解決糧食緊張的問題。南京國民政府又于1941年組建了糧食部替代原先的全國糧食管理局，實現了戰爭期間政府對糧食的全面管理。其中“田賦征實、定價征購、糧食征借”三項政策使政府獲得了大量的糧食，對保障大后方軍民所需起到了很好的作用。在抗日敵后的廣大地區，伴隨著自然災害、軍隊擴編、難民涌入等問題，糧食成為最大的食品供應問題。

（四）中國共產黨政權關于食品供應問題的應對。共產黨領導的各邊區政府也展開了一系列行動保證食品供應。如：擴大種植面積、提高種植技術、政府精兵簡政、區域糧食調劑等，這里，尤其關鍵的是減租減息制度。此舉在團結抗日民族統一戰線的前提下，減輕了農民的負擔，最大限度地激發了廣大農民的生產熱情，促進了糧食產量的增加，化解了糧食危機。

三、近代中國關于城市安全問題的應對

（一）晚清政府關于城市安全問題的應對。鴉片戰爭以來的列強入侵，使清政府對于城市公共安全問題應對有心無力，隨著社會治安每況愈下，安全問題此起彼伏，庚子問題更是將這種混亂局面推向頂峰。清政府在不得已的情況下推行新政，在這期間創立了中國警察制度。但由于制度缺陷、官員覺悟、執法水平等一系列問題，此舉在施行過程中存在諸多問題，不能作為維護城市公共安全長治久安的完善制度，只能成為突發問題發生時的應急手段。無論如何，此舉確實推進了中國城市公共安全問題應對的近代化進程。

（二）北洋政府關于城市安全問題的應對。辛亥革命之后，孫中山先生曾試圖探索一條建立在總統制基礎之上的中央統管的救災之路，后來甚至已經設立了一些專職的救災機構，但由于種種原因，終成泡影。不過，民國時期的城市公共安全問題應對多少也是取得了一些成績的。與清朝末年政府所主導的城市公共安全問題應對不同，軍閥割據的北洋政府沒有條件和能力進行統一的城市公共安全問題應對，很多情況下要借助市場組織和第三方組織的力量。但在統治的核心區域，北洋政府確實也進行了不少關于城市公共安全問題應對的有益嘗試。比如北洋政府設立了京師警察廳，專門負責北京城郊的治安、管理、慈善工作，中國近代最早的巡警隊、消防隊也是在這一時期組建的。此舉對北京的城市公共安全問題應對收效甚大。在公共衛生方面，北洋政府在1916年與1918年分別出臺了《傳染病預防條例》和《清潔方法消毒方法》，并在1918年確立了應對傳染病的檢疫制度。

（三）南京國民政府關于城市安全問題的應對。南京國民政府形式上實現了國家的統一后，又把各種公共安全問題應對的組織整合到政府周圍，在政府的主導下，統一開展公共安全問題應對，尤其在傳染病防治等方面取得了一些成績。南京國民政府在1928年先后出臺了《傳染病預防條例》和《種痘條例》，之后又有不少專門的法令被頒布實施。南京國民政府還將北洋政府時期的檢疫制度進一步細化為海港、交通兩個方面，每一方面都有著較為完善的管理體系。

（四）中國共產黨政權關于城市安全問題的應對。中國共產黨在這一時期，也在艱難的環境下積極進行城市公共安全問題應對的探索。最早可以追溯到1927年中國共產黨建立的第一個城市公共安全問題應對專門機構——南昌起義之際成立的南昌公安局。而中國共產黨真正意義上開始的城市公共安全問題應對工作，則要到1946年。作為第一個解放的大城市，哈爾濱的公共安全問題應對作用重大且意義深遠。當時的哈爾濱人口構成極為復雜，經濟處于崩潰邊緣，社會中潛伏著大量的敵、偽、特、匪，對公共安全造成了極大的危害，此問題若不解決，則根本無法談及政權的建設、經濟的恢復、人民群眾生活的改善。在這種情況下，當時的哈爾濱市政府出臺了一系列公共安全方面的法律法規，成立了專門的公共安全問題應對部門，依靠廣大人民群眾，一方面進行社會改造，另一方面肅清反動殘余、處置突發問題，很快穩定了形勢、恢復了秩序。

注釋：

①習近平在首個全民國家安全教育日之際作出重要指示強調：匯聚起維護國家安全強大力量，不斷提高人民群眾安全感幸福感[N].人民日報，2016-04-15（1）.

②王武科.中國之農賑[M].北京：商務印書館，1936.

③朱英，石柏林.近代中國經濟政策演變史稿[M].武漢：湖北人民出版社，1998.

參考文獻：

[1]本書編寫組.毛澤東思想和中國特色社會主義理論體系概論[M].北京：高等教育出版社，2018.

[2]本書編寫組.中國近現代史綱要[M].北京：高等教育出版社，2018.

[3]夏保成，張平吾.公共安全管理概論[M].北京：當代中國出版社，2011.