城鎮化背景下湖南貧困地區村民自治現狀及困境分析

向林峰

摘要：建立城鄉發展一體化機制是湖南省“十三五”規劃的一個重點工作，而城鄉一體化的推進必然會打破農村自治原有體系，給村民自治帶來困境。通過問卷調查對湖南省貧困地區130個村莊村民進行調查，發現在新型城鎮化進程中，貧困地區村民自治出現實際參與率低、鄉（鎮）政府干預過度、行政化傾向明顯、宗族家長影響嚴重、村干部能力不足、參與主體弱化等困境。針對這些困境，可以從村民自治制度體系、村民素質、村干部能力、信息化技術等方面提升村民自治的有效性。

關鍵詞：貧困地區;村民自治;城鎮化;參與率;鄉（鎮）政府干預;行政化傾向;宗族家長;村干部能力;參與主體

中圖分類號：D638

文獻標志碼：A

文章編號：1002-1302（2020）16-0001-06

村民自治作為我國農村基層的民主政治制度，30多年來為我國民主政治的發展和政治文明建設作出了巨大貢獻。但村民自治制度誕生于城鄉分治的二元體制框架下，天生具有“純農式”特征，主要體現在參與主體的封閉性、管理內容的事務性和基層性[1]。而新型城鎮化的本質是人的城鎮化，是農村原有的產業結構、就業方式、人居環境、社會保障等一系列由“鄉”到“城”的逐漸轉變，最終消除城鄉差別、工農差別和城鄉分治的格局，實現城鄉一體化[2]。隨著城鄉一體化的深入，農村人口流動加劇、城市元素融入增多，必然會沖擊現有的村民自治體系，帶來農村基層治理困境。因此，加強對城鎮化背景下村民自治發展研究不僅是我國基層民主理論研究必須面對的課題，更是新型城鎮化問題研究、鄉村振興戰略實施的重要內容。自2013年黨的十八大明確提出走新型城鎮化的發展道路后，新型城鎮化背景下村民自治的發展問題成為學術界的關注熱點。已有的相關文獻普遍認為新型城鎮化背景下的村民自治存在以下幾個方面的問題：民眾參與積極性不高、參與度較低[3];村治主體缺失[4]且嚴重弱化[5];參與者以老年人為主，思想素質保守，且村干部領導能力不足[6];在相關法律法規和制度缺位的情況下，基層政府行政嵌入過度，村干部被越來越多自上而下的規范要求束縛住手腳，失去了主體性和主動權[7]，行政化傾向明顯，并最終導致村民自治制度完全處于空轉狀態、村民自治功能的弱化[8]、村民自治社會失靈[9]、偽“鄉賢”勢力干擾鄉村民主管理[10]等問題。不可否認，這些研究結果都具有非常強的現實依據。但我國農村地域遼闊，地區發展不平衡，農村研究須要準確把握“地”和“類”的屬性和特質，需要研究者在學術目標指導下進行實地調查，收集資料，通過分析來完成[11]，且已有研究偏重于宏觀，主要以個案研究為主，缺少與農村中具體的“類”相結合。綜上，本研究從“湖南省貧困地區”這一具體“類”出發，通過對湖南省貧困地區村民的問卷調查了解村民自治的現狀，明確貧困地區村民自治的困境，進而對新型城鎮化背景下村民自治提出建議。

1 數據與調查

1.1 樣本分布

本研究采用問卷調查法，調查對象為湖南省貧困地區農村年滿18歲的村民。由于選擇研究貧困地區這一大類，調查區域選定為湖南省《2014年統計年鑒》中的46個貧困縣中距離城鎮5 km以上的村莊。由于調查內容具有一定的敏感性，需要熟人進行調查，因此調查人員從湖南化工職業技術學院在校學生中招聘，要求生源地來自湖南省以上46個貧困縣，所在村莊離城鎮5 km以上，招聘到的調查人員共130名，分布于33個貧困縣的130個村莊（表1）。由調查人員利用春節假期2017年12月至2018年3月對其所在村村民進行面對面調查，每個村調查5份以上，共發出調查問卷1 000份，收回855份，其中有效問卷730份，有效率達85.4%。調查對象中男性315人，女性415人;從年齡狀況來看，30歲以下455人，30～45歲140人，45～60歲105人，60歲及以上30人;從身份來看，普通村民690人，村干部40人;從文化程度來看，小學文化76人，初中文化的147人，高中或中專143人，大專及以上364人;從居住情況看，常居村里的120人，常年在外的有610人。

1.2 問卷設計與調查

調查問卷從已有研究發現的問題出發，同時圍繞民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督等4個方面共設計33個問題，主要包括被調查村的基本情況，被調查者的基本情況，被調查者參與民主選舉、民主管理、民主決策、民主監督等方面的情況及滿意度，被調查者對村莊管理的建議等4個部分，其中后2個部分是調查重點?？紤]到調查內容具有敏感性，要求調查員在調查之前再三強調調查信息的保密性，并對關鍵問題缺失進行追問，這在一定程度上保證了問卷數據的有效性和問卷的回收率。

2 新型城鎮化背景下湖南省貧困地區村民自治現狀

被調查村莊普遍分布在偏遠山區，以農業生產為主，城鎮化水平低，人力資源整體水平不高，資金短缺。在城鎮化浪潮中，雖然這些地區農民的收入不斷增加，但主要來源于外出務工，農村的本質在今后相當長時期內仍難以改變。因此，作為農村基層政治制度的村民自治仍將長期存在。城鎮化對村民自治的影響也主要來源于人口的流動。通過對調查數據的分析發現，湖南省貧困地區村民自治取得了一系列成就。

2.1 選舉制度日益規范，村民對選舉滿意度高

民主選舉是村民委員會組成成員產生的途徑，是村民自治的前提和基本環節。只有通過有效和民主的選舉，選出代表組成的村民自治組織才是真正的自治組織。本研究調查的130個村都已建立了規范的村干部選舉制度，能按照《中華人民共和國村民委員會選舉法》的基本原則進行。在村干部的選舉模式上普遍采用2種形式：第1種是兩票制，即成立村民選舉委員會—選民公示—村民直接（提名）投票選舉候選人—村民直接投票選舉村民委員會成員;第2種形式是海選，即成立村民選舉委員會—選民公示—村民直接投票選舉村民委員會成員。但在具體實施上，在不同階段不同的村略有不同。從調查數據來看，村民對選舉的滿意度整體較高。在“本屆村民委員會的選舉您是否滿意？”的問題上，選擇很滿意的有46人，選滿意的有529人，滿意度達78.77%（圖1）。

2.2 民主管理與決策的實現形式基本成型，村民民主管理與決策的意識日益加強

民主管理即村民依據國家的法律法規和黨的方針政策，結合當地的實際情況，全體村民討論制定村民自治章程或村規民約，對日常村務進行管理。在調查的130個村莊中，基本都制定了“一事一議”制和一系列村規民約。而民主決策即村民有權參與對涉及村民利益的重大事項并進行決策。民主管理和民主決策是村民落實自我管理、自我教育、自我服務的關鍵環節，其實現的重要民主形式就是村級會議，具體包括村民會議、村民代表會議、村民委員會會議。在調查的130個村莊中，都已制定了明確、規范的村級會議制度，且村民對村級會議的認識也較深刻。在問題“您覺得村里的大事該由誰決定？”的回答中，有510人選擇村級會議，占總調查人數的69.86%，且村民參加民主管理、民主決策的主動性較高。在問題“村里的大事需要村民參與討論和決定嗎？”的調查中，選擇“有必要”的有620人，占總樣本的84.93%。在問題“邀請您參加村里大事決策您去參加嗎？”的調查中，選擇“愿意”的有420人，選擇“看情況”的有275人，選擇“不愿意”的只有35人，僅占總樣本的4.79%。而在選擇“愿意”和“看情況”的695人中，在問題“您愿意參加村里決策的原因是什么？”的調查中，回答“我有權利參加”的有230人，占33.09%。

2.3 民主監督機制日趨完善，村民民主監督熱情較高

民主監督即通過村務公開、民主評議村干部、村民委員會定期報告工作等形式，由村民監督村中重大事務，監督村民委員會的工作和村干部行為。民主監督是實現村民自治的重要保證，但在實踐中長期處于弱勢地位，其重點是財務公開。調查數據顯示，本研究調查的每個村都建立了財務公開制度，同時也實行“村財鄉管”制度。在村級層面也建立了各種形式的監督組織，如有14個村建立了民主理財小組、30個村建立了村務公開監督小組、33個村建立了民主評議干部制度小組。村民參與民主監督的熱情較高，在調查的730人中，了解村務公開制度的村民有550人，占75.34%;在財務公開時，主動去看并積極討論的有385人，占52.74%。

3 新型城鎮化背景下湖南省貧困地產村民自治面臨的困境

雖然湖南省貧困地區的村民自治取得了一定的發展，但這種發展主要得益于當地政府的大力宣傳和引導，屬于被動發展，如在調查的部分村莊，每家每戶都發有《村民自治守則》和《村民委員會選舉法》。當然，在此過程中也面臨不少的困境。

3.1 村民選舉實際參與率不高

從選舉參與率來看，在調查的730人中親自參與投票的有250人，委托他人投票的有125人，參與率為51.37%，剛好超過一半，且實際情況可能更低。在調查中了解到，每次選舉之前選舉委員會成員要花費很多時間和精力在動員參選和通知外地務工人員上，且要求他們一定參加，所以在“投票原因”的調查中，有5.6%的人選擇“村里強制參加”（圖2）。從參加投票人的身份來看，常居村的120人全部親自參加;而在長期在外的610人中，親自參加投票的只有130人，委托他人投票的有125人，因故未投的有355人，占外出人員的58.20%。從不參加選舉的原因來看，在未投的355人中，有239人選擇“不在村莊”，占67.32%（圖3）?？梢?，人口大量流動是導致村民參與率低的關鍵因素。

3.2 鄉鎮政權干預過度

由圖4可知，在被調查的730人中，認為村干部與鄉（鎮）干部關系非常好的有213人，占29.18%;認為村干部與鄉（鎮）干部關系不好的只有14人，僅占1.92%。村干部與鄉（鎮）干部關系密切的主要原因在于湖南省貧困地區村民自治過程中鄉（鎮）政府的積極引導和參與。調查發現，每當換屆選舉來臨時，為了確保選舉工作的順利進行，負有“指導”之責的鄉（鎮）政府都會投入大量的人力和物力參與到選舉的各個環節，包括初期的宣傳活動、推選村民選舉委員會、聯名提名候選人、確定正式候選人、組織選舉計票、解釋投票結果等。當然，政府的參與主要是由于鄉（鎮）政府會對村民自治產生顧慮，擔心由于村民文化程度和自治能力低下、自身精力有限等原因，導致村民自治走偏。如在所調查的大部分村莊，村民民主選舉只能選出有一定差額的備選村民委員會成員，這些備選成員只有鄉（鎮）政府通過“犯罪、違紀違規審查”篩選后，剩下的人員才能正式成為村民委員會成員。但在指導關系不明確和不公開的情況下，這種“保姆式”的指導也給鄉（鎮）政權干預選舉留下了余地。例如，在調查的D村，2013年6月的選舉中王某非黨員也非村干部，但與該鄉黨委書記是同學關系，為確保王某成為村主任，鄉政府直接提名王某為候選人，并任命其為選舉委員會主任。所以，調查中仍有3.97%的村民認為村干部是政府決定的，在對民主選舉不滿意的75位村民中，有37%的人提出不滿意的原因是村干部選舉由鄉（鎮）政府內定。

3.3 行政化傾向日益明顯

從村民自治的日常運行來看，行政化日益明顯，主要表現在2個方面：第一，從村干部的身份來看，村干部日益由兼職化轉變成專職化。調查發現，所有村莊都新修了村部服務中心，村干部基本實現了集中辦公，周一到周五都要按時上班，部分鄉（鎮）政府還安排專人對村干部上班情況進行督查。村干部普遍反映已基本沒有時間從事農業生產，其收入主要來源依賴于村干部工資收入。第二，從村干部的日常事務來看，村干部須要完成鄉（鎮）政府安排的社會服務、生態環境、精準扶貧、民政等方面的事項平均有20余項。導致村民自治行政化的原因主要來自鄉（鎮）政府對村干部誘導性的控制。特別是在新時代，鄉（鎮）政府雖然從沉重的農業稅中解放出來，但仍有美麗鄉村建設、扶貧等多項指標任務需要村干部配合完成。隨著基層民主制度的不斷完善，鄉（鎮）政府不能再依靠傳統的人事任命來控制村民委員會的決策過程。但在新型城鎮化背景下，鄉（鎮）政府控制的資源日益增多，如村財鄉管、貧困戶指標、危房改造指標等。為了獲得這些資源，村民委員會完全處于被動位置。在這種情況下，鄉（鎮）政府常常會不斷整合壟斷在手中的資源誘使、迫使村民委員會來實現其意志。調查發現，在對村干部不滿意的105份調查問卷中，有44%的人提出不滿意的原因是村干部“只聽政府的”。

3.4 宗族家長影響嚴重

由圖2可知，在“投票原因”的調查中，親自參與選舉和委托他人選舉的375人中有222人選擇“要選舉自己的人當村干部”，占59.20%以上?？梢姡诮碳议L思想在貧困地區村民自治中仍然影響嚴重。主要是因為村民自治的文化基礎是鄉村文化，其中鄉土文化、家族文化、禮俗文化等對村民的影響根深蒂固。雖然在新時代下的宗族一般不會明顯介入正式的政務中，但是其對村民的選舉行為、村干部的工作態度和工作方式都起著潛移默化的影響。如在某村調查中，一個普通黨員抱怨“我已充分發揮了黨員的先鋒模范作用，把我家族的貧困戶帶脫貧了，但村書記家族的‘貧困戶不僅沒脫貧，反而變多”。且在民主決策上，宗族背景強弱會影響到村干部是否具有發言權和決策權，如來自大房的村干部雖然不一定是主要的村干部，但是其卻擁有更大的發言權，而來自小房的雖然位居主位，卻要處處規避忍讓。

3.5 村干部能力不足

由圖5可知，在被調查的730人中，選擇“很滿意”“滿意”的分別有87、276人，總體滿意度只有49.73%;選擇“有些不滿意”“很不滿意”的分別有87、24人，不滿意度達15.21%。而在村干部滿意與不滿意的原因調查中，主要原因都是村干部的能力，其中滿意的原因中選擇村干部能力的占66.00%，不滿意的原因中選擇村干部能力的占32.00%?？梢娫诤鲜∝毨У貐^，村干部能力是影響滿意度的重要因素。究其原因主要是因為在新型城鎮化整合背景下，農村涌現出諸多新的社會治理問題，如社會治安紊亂、農村抵押貸款問題、戶籍制度問題、農村醫療保障問題等，對村干部的服務能力提出了新時代的挑戰和要求。所以，在“村莊管理中有哪些方面需要改進”的問題調查中，“環境污染”“垃圾管理問題”“醫療建設不夠完善”等問題頻繁出現。

3.6 參與主體弱化

由表2可知，男性村民中親自參與率為33.65%，女性村民中親自參與率為34.70%;小學、初中、高中（中專）、 大專及以上村民中的親自參與率分別為50.00%、42.18%、39.16%、25.82%，可見村民自治的積極參與者都以女性、初中及以下學歷村民為主。由于村民自治參與主體文化素質和政治主體意識有限，同時對自身缺乏信心，在官本位思想影響下，只愿“官管民”，不敢“民管官”，對村民自治的監督乏力。調查結果顯示，在“村子應該由誰來管理？”問題上，選擇“村干部”“政府”的人數占79%，選擇“村民自己”的人數僅占18%;且在宗族家長制絕對權威下，村民也只敢服從，不敢監督。因此，民主監督形同虛設，實際上沒人敢實行。

4 小結與政策建議

綜上，湖南省貧困地區村民自治面臨的困境主要來源于實際參與率低、鄉（鎮）政府干預過度、行政化傾向明顯、宗族家長影響嚴重、村干部能力不足、參與主體弱化等6個方面。而深究產生這些困境的根源，主要是由于鄉村關系不明確、村民民主意識和法制意識低、村干部能力不足、村民民主參與成本高，因此，可以從以下幾個方面努力，提升湖南省貧困地區村民自治的有效性。

4.1 健全村民自治制度體系，實現基層民主的法制化，理順鄉村關系

在城鎮化進程中，我國農村社會急劇變遷，地區經濟社會資源流動性加大，鄉（鎮）政府與村民委員會之間的利益邊界模糊化，因此，須進一步健全和明確基層民主實施中的各項制度和程序。

第一，通過法律規范來明確鄉村之間的“指導與被指導”關系。到目前為止，我國對鄉村關系進行規定的正式法規和制度只有《村民委員會組織法》和《農村基層組織工作條例》。而在這2個文件中，對于鄉村之間關系的成文法律規定又過于粗略與原則化，選擇的隨意性較大。因此，為保證鄉村關系的健康發展，各地方都有必要根據當地的特點，制定詳細的《村民委員會組織法》和《農村基層組織工作條例》的實施制度，通過制度的形式明確哪些工作是需要鄉（鎮）政府對村民自治進行指導的，哪些工作是需要村民自治委員會協助鄉（鎮）政府完成的，哪些具體工作是村民自治自主管理的。同時，加快村民自治選舉制度、村級事務管理機制、村干部監督機制的創新，出臺可操作性強的《村民自治實施辦法》和《村民自治選舉辦法》，杜絕鄉鎮政權“非法”干涉村民自治的可能。

第二，加快鄉鎮政權行政體制改革，轉變政府職能。農業稅的取消標志著國家治理理念的改變，也標志著鄉鎮政權職能發展方向的改變。這就要加快推進鄉鎮政權行政體制改革，積極實現向服務型政府轉變，主要是做到科學界定鄉鎮政權的職能，把鄉鎮政權從以往“無所不管、政企不分、政社不分、政資不分”的職能中分離出來，認真做好那些必須由政府做的事，而那些政府不應管、也管不好的事決不插手。

第三，加強對村民們的思想和法制教育，形成強大的社會規范。政府應采用宣傳、集中學習等多種形式加強村民對村民自治政策和法律的了解和認識，提高村民的思想認識和民主意識，發動廣大群眾積極參與村民自治，提升民主監督水平;同時，成立隸屬于縣級以上政府部門的村民自治監督機構，加強對村民自治的合法性監督和處理村民對村民自治的投訴。

4.2 加強民主意識和法制觀念培訓，提升村干部和農民群眾的素質

在貧困地區精英流失嚴重，導致村干部和農民群眾素質普遍較低，在村干部中普遍存在不相信群眾，官僚主義、腐敗尋租、人治觀念、宗族家長制影響等現象;而在農村群眾中，則普遍存在文化程度較低、民主意識缺失、官本位思想嚴重等問題。要改變這些問題，首先，須要繼續提高村干部和村民的民主意識。可以結合一些具體案例，正反宣傳教育，加大有關村民自治法規的宣傳力度，提高群眾的素質以及對自治的認知程度，同時提高其政治參與的知識、技術和經歷，使之形成較成熟的現代民主觀念。其次，加大法制宣傳力度，制定明確、操作性強的條文規定，明確相應法律后果，嚴肅杜絕農民宗族本位思想和村干部腐敗的思想根源。最后，積極引導大力發展農村集體經濟。大力發展集體經濟是緩解干群關系、遏制宗族勢力、提高組織權威的重要基礎，只有有了雄厚的經濟，基層組織才有堅實的物質基礎，公共權力才能在與其抗衡中穩定運行。

4.3 “引培”結合，提升村干部服務能力

城鎮化進程中不斷出現的新問題、新現象都對村干部的管理能力提出了新時代的挑戰和要求，可以采取“引培”結合的方式，提升貧困地區村干部的服務能力。“引”即引導，通過大學生村官制度、村干部考公務員加分等政策吸引年輕有位的青年加入村干部隊伍;“培”即培訓，對在崗、有學習潛力的村干部，鄉（鎮）政府可以提供一定的經費支持，到相關高等院校、全國優秀示范村等進行考察學習。

4.4 采用現代信息技術，線上線下結合降低村民參與村民自治的成本，提高村民自治效率

民主選舉參與率低，選舉質量不高，民主監督不到位的主要原因是外出務工人員參與成本高，信息交流少，情況不熟悉。因此，可利用現代信息技術，線上線下結合降低村民參與村民自治的成本，提高村民自治效率。線下即現場，主要針對年齡大、常住村里、不會用信息化手段以及愿意來現場的村民，仍然按傳統的模式進行現場投票選舉，當面開村級會議，進行現場村務公開;線上即網絡形式，主要針對常年在外、年輕、懂信息化技術的村民，利用現有的某一個信息技術平臺，如深圳市騰訊計算機系統有限公司正在推廣的“為村”平臺等，把他們集中起來，多加強交流，重構熟人網絡，讓他們了解村莊的最新動態，同時通過網絡進行民主選舉、民主管理、民主決策以及民主監督，進而提高村民自治的水平。

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