關于長三角區域人大聯動協同的實踐與思考

江蘇省人大常委會秘書長 陳蒙蒙

推動長三角區域一體化發展是由習近平總書記親自謀劃、親自部署和親自推動的重大國家戰略，事關中國改革開放空間布局的完善，對于國家發展全局意義十分重大。2019年，中共中央、國務院印發了《長江三角洲區域一體化發展規劃綱要》（簡稱《規劃綱要》）。今年8月20日，習近平總書記主持召開扎實推進長三角一體化發展座談會并發表重要講話，對推動長三角一體化發展不斷取得成效作出新部署、提出新要求，進一步明確了長三角一體化發展的前進方向。如何發揮長三角區域各級人大聯動協同作用，把人民代表大會制度優勢轉化為區域治理效能，在推進長三角一體化發展中更好展現人大作為、貢獻人大智慧，是需要各級人大認真研究思考的一個重要課題。

長三角區域各級人大聯動協同取得的初步成效

早在2014年，三省一市人大常委會就通過了《滬蘇浙皖人大常委會座談會制度》，2018年，在杭州簽署了《關于深化長三角地區人大工作協作機制協議》，形成了三省一市人大常委會主任座談會機制、秘書長溝通協商機制、地方立法工作協同機制等。法制、社會、財經、代表聯絡、環資城建、民宗僑外等有關委員會也相繼建立協作機制，就長三角地區共性問題加強研究，開展立法、監督協同，推動執行層面協作不斷深化。

2018年11月，三省一市人大常委會同步作出支持和保障長三角地區更高質量一體化發展的決定，為推進長三角一體化發展提供了有力法治保障。近兩年來，長三角各級人大充分發揮地方國家權力機關應有作用，在助推長三角地區更高質量一體化發展上謀創新、求實效，取得了初步成效。

一是推進基礎設施互聯互通。2019年，三省一市人大常委會組織部分全國人大代表開展了以“長三角區域交通基礎設施建設和運營管理一體化”為主題的視察調研活動，今年還將繼續深入開展代表聯合視察調研，充分發揮人大代表在推進區域交通基礎設施一體化建設中的積極作用。寧滁兩地部分全國和省、市人大代表圍繞江北軌道交通建設、干線公路互聯互通情況開展聯合視察。長三角生態綠色一體化發展示范區中的“青吳嘉”三地人大選擇對基礎設施互聯互通建設情況開展聯動監督，為暢通三地交通連接助力。

二是促進生態環境共保聯治。早在2013年，三省一市人大常委將制定、修訂大氣污染防治條例列入了各自的五年立法規劃，并在此后制定或修訂的條例中，設專章對區域大氣污染聯合防治作出規定，這一實踐開創了我國區域立法協同的先河。2018年9月，三省一市人大常委會組織22名全國人大代表圍繞“太湖流域水環境治理”開展聯合視察，2019年同步開展水污染防治法執法檢查，今年還將同步開展土壤污染防治法執法檢查，共同推進區域生態環境持續向好。

三是共同打造優良營商環境。2019年，圍繞推動民營經濟更好發展，江蘇省人大常委會聽取審議省政府關于全面優化民營經濟發展環境情況的報告并開展專題詢問，上海市人大常委會聽取審議關于促進民營經濟健康發展的若干意見貫徹落實情況報告，浙江、安徽省也都聽取審議了政府相關工作報告。今年，三省一市人大常委會持續發力，如江蘇省人大常委會把優化營商環境條例列入今年立法計劃，還將對相關專項工作開展評議。上海市人大常委會新增加優化營商環境條例專項監督，并聽取審議相關工作報告，推動形成更加優良的營商環境。

四是推動新冠肺炎疫情聯防聯控。在年初新冠肺炎疫情防控最吃勁的關鍵時刻，三省一市人大常委會及時作出關于做好疫情防控工作的決定，分別調整立法和監督工作計劃，將傳染病防治、動物防疫等地方性法規的立法修法列入今年立法計劃，把相關監督工作議題提上重要議事日程。上半年，針對新冠肺炎疫情防控工作情況同步開展聽取政府專項工作報告，組織開展對野生動物保護等法律法規和決定的執法檢查，推動完善公共衛生和重大疫情防控體制機制。此外，三省一市人大常委會還將中醫藥條例列入協同立法，力爭在重點條款的制度設計上保持一致。

五是助推跨界區域協同發展。根據鹽城市人大常委會提議，江蘇省人大常委會人代聯委邀請部分全國人大代表、上海市人大代表到鹽城市大豐區開展調研，著力推動“滬蘇大豐聯動集聚區”規劃、建設與發展。南京都市圈、杭州都市圈以及寧杭生態經濟帶等區域相鄰或同屬相同流域的市縣級人大圍繞一體化發展的重點工作和項目聯動開展監督。長三角生態綠色一體化發展示范區主體的“青吳嘉”三地人大常委會達成合作框架協議，建立工作推進機制和統一的管理機制，以人大之力推動長三角一體化高質量發展。

當前長三角區域人大之間聯動協同存在的問題

長三角一體化發展上升為國家戰略后，三省一市人大常委會在各個方面的協同聯動方面做了不少探索，取得了初步成效，但與黨中央對長三角區域更高質量一體化發展的要求相比還有不少差距。具體表現在以下三個方面：

一是立法監督實招不多。長三角一體化發展是一項全新的開創性事業，沒有現成的經驗模式可供參考。人大工作聯動協作也一樣，雖然在一些方面取得了一定進展，但從立法、監督整體工作來看，聯動的實招仍然不多。對于做什么、怎么做、如何保證做好，大家都在摸索，尚未形成成熟的路數招數。

二是交流互動頻次不夠。當前省級層面已經建立起相應的交流聯動機制，但落實上還停留在淺層次、僅限于“規定動作”，主要是三省一市人大常委會主任交流座談會和有關專工委間的互動座談，開展的活動屈指可數，往來的頻次不夠經常，難以開展深入交流。部分人大干部還缺乏一體化發展思維，使得互動協同效果大打折扣。

三是一體化發展研究不深。《規劃綱要》印發后，三省一市共同編制三年行動計劃，出臺了實施方案。但三省一市人大常委會在編制過程中參與不足，對實施過程中如何發揮人大優勢思考不深，尤其是總體工作部署上還沒有將人大相關工作深入到位地置于一體化發展中去謀劃落實。

一體化背景下區域人大聯動協同工作路徑思考

當前，長三角一體化發展進入緊鑼密鼓的“施工期”，長三角區域各級人大肩負著重要的使命，必須深入貫徹習近平總書記重要講話精神，以高度的政治自覺，堅持和依靠黨的領導，充分發揮國家權力機關職能作用，以人大的擔當作為助推長三角更高質量一體化發展，為完善改革開放空間布局、打造我國發展強勁活躍增長極作出新的更大貢獻。

以高質量協同立法保障一體化發展制度供給。立法是人大的首職，在助推長三角一體化發展中發揮規范引領作用。全國人大高度重視長三角區域協同立法，多批次組織立法調研。長三角三省一市開展協同立法有著厚實的經濟社會文化基礎，更要乘勢而為、率先推進。一方面要加快區域協同立法節奏。開展區域協同立法，保障和推動國家戰略貫徹實施，是全國人大對立法工作提出的新要求新舉措。當前，最緊要最急迫的就是要以一體化的制度供給提高政策協同，打破“行政區經濟”束縛、打通要素流通“看不見的壁壘”，形成統一高效的市場體系，促進生產要素在更大范圍暢通流動，發揮各地區比較優勢，實現更合理分工，凝聚更強大合力，促進高質量發展。要緊扣長三角一體化發展規劃綱要及具體實施方案，把協同立法的選題聚焦在一體化發展必要、可行、急需的項目上，使立法供給端與需求端同頻共振。要把總書記提出的實現長三角地區生態環境共保聯治、建立公共衛生等重大突發事件應急體系等項目及時擺上議事日程，圍繞生態環境共建、公共醫療資源共享、基礎交通設施互通等人民群眾關注的一體化發展的重點領域相同議題加快協同立法節奏，提高長三角一體化發展水平，保證人民群眾共享一體化發展成果。另一方面要探索開展區域立法實踐。對涉及市場準入機制協同、科技創新協作、產業發展協同等一體化發展必須解決的“硬骨頭”，共同爭取全國人大常委會授權開展區域統一立法，用制度破除制約一體化發展的行政壁壘和體制機制障礙，為規劃對接、戰略協同、市場統一、生態共治、民生共享等重大事項提供有力法治保障。

以高質效聯動監督助力一體化發展有力推進。開展聯動監督、協同發力，共同推進長三角一體化國家戰略的貫徹實施，是當前區域人大協作的一個重點領域，也是人大發揮保障作用的重要方式。精當選擇監督題目。圍繞長三角地區主要領導座談會確定的重大事項任務清單，結合人大各專工委職責，按照“黨委有要求、群眾有期盼、政府能辦到”的工作思路，排出年內及下一年度擬推進的聯動監督項目和需要協調解決的重要問題，列入監督工作計劃，確保人大監督導向鮮明、靶向精準。例如，圍繞“戰疫一盤棋、奪取雙勝利”、落實“六穩”“六保”各項政策舉措開展聯動監督，推動政府優化和穩定產業鏈、供應鏈，統籌推進疫情防控和經濟社會發展雙勝利。又如，圍繞提升長三角城市發展質量、夯實長三角地區綠色發展基礎等開展聯動監督，推動城市長遠發展和區域可持續發展。精細用好監督方式。用好各種監督方式，堅持問題導向，推動長三角一體化中的難點重點問題得到有效解決。可以每年聯動聽取長三角一體化進展情況報告并形成常態化機制，可以圍繞共同打造區域內國際一流標準營商環境同步開展專題詢問，可以聚焦中小企業政策扶持聯合開展執法檢查，也可以總結借鑒基層開展工作評議的經驗做法，圍繞重大基礎設施對接、基本公共服務便利共享、生態環境共治共保等共同議題，探索同步開展工作評議。寓支持于監督之中，緊扣一體化和高質量兩個關鍵詞，提出切實可行的意見建議，督促各地政府同向發力，加快區域深度融合。精深求得監督實效。提高監督工作的組織化程度，做深做實做細各個環節的工作。加強三省一市聯動監督工作中的溝通協調，落實落細監督過程中的相互通報工作，對重點議題打出“組合拳”，對難點議題打好“持久戰”，以高質效聯動監督更好助推長三角一體化發展。

以高水平代表工作凝聚一體化發展民智民力。人大代表是人民代表大會的主體。只有發揮好代表聚合支撐作用，才能有效匯聚民意、集中民智、贏得民心。增強代表互動交流。組織區域內代表聯合視察等活動，可以從全國人大代表拓展到省市級，圍繞促進一體化發展示范區建設、打造寧杭生態經濟帶、推進淮河生態經濟帶建設等議題，組織開展雙邊、多邊調研視察，吸收相關代表參與常委會立法監督工作，讓代表從更多角度提出真知灼見。聯合提出議案建議。組織三省一市全國人大代表就長三角一體化發展遇到的機制體制瓶頸，共同提出議案或建議，從國家層面為長三角一體化發展爭取更廣空間。協同督辦代表建議，每年從三省一市人代會上代表提出的議案建議中，選擇長三角一體化發展相同或相近的議題聯合開展督辦，共同解決長三角一體化中的普遍性問題，把代表的智慧轉化為推動發展的動能。發揮示范引領作用。三省一市有五級人大代表30萬名，他們是各個領域、各條戰線的中堅和骨干，具有帶頭示范作用，是長三角一體化發展和人大協同聯動可以依靠的重要力量。既要發揮行業領軍人才的創新示范效應，也要發揮基層代表聯系群眾匯聚民智的橋梁作用，凝聚起全社會力量，營造參與和支持長三角一體化更高質量發展的社會氛圍。

以高標準研究成果提供一體化發展理論支撐。站在更高層面協同發展，需要扎實的理論支撐和有效的智力支持。推進智庫共建共享。長三角地區擁有全國約四分之一的“雙一流”高校。發揮好這些資源優勢，既可以從不同地域、領域中選擇部分專家學者充實到現有的人大智庫中，也可以考慮組建長三角人大智庫，實現共建共享，以智庫的共建推動一體化發展。加強課題協同研究。各級人大應充分利用研究室系統力量，發揮理論研究會平臺作用，圍繞貫徹落實長三角一體化發展戰略，推動人大制度和人大工作創新發展等重點領域，開展跨區域調研交流，每年形成一批具有前瞻性、針對性、指導性的高質量研究成果。去年在上海舉辦的長三角三省一市紀念地方人大設立常委會40周年研討會就是一個很好的探索，可以把這一交流平臺制度化，每年圍繞共同關注的重要問題舉辦論壇，在更廣范圍內謀劃人大工作創新與協作。深化研究成果運用。建立常態化的聯系制度，宣介研究成果，聯合開展研究成果評比，加強成果簡報和匯編工作，為長三角人大工作聯動提供更加厚實的理論依據和經驗借鑒，不斷提升人大協同聯動的科學化水平。