組織環(huán)境變遷視角下的國務院機構(gòu)改革研究(1978-2018年)

劉 錦，謝燕裕，班 戈

(廣東培正學院 公共管理系，廣東 廣州 510630)

伴隨中國社會的發(fā)展與變遷，政府組織結(jié)構(gòu)為適應社會發(fā)展和進行社會管理的需要，不斷進行著組織結(jié)構(gòu)及其職能的調(diào)整與變換。因此，政府機構(gòu)改革一直是理論界普遍關(guān)注的熱點問題，它不僅指引著政府管理實踐的發(fā)展，同時也對政府組織理論提出了新的挑戰(zhàn)。國務院機構(gòu)改革是全國政府機構(gòu)改革的最高指引，因此對其研究有著重要理論和實踐價值。在對國務院機構(gòu)改革的相關(guān)研究中，研究者普遍將重點集中在政治行政理論研究和政府職能轉(zhuǎn)變與服務型政府的構(gòu)建上[1]。

基于政府職能轉(zhuǎn)變和服務型政府構(gòu)建層面研究的學者認為，我國的行政機構(gòu)改革進程與經(jīng)濟體制改革同步適應，市場經(jīng)濟體制改革是行政機構(gòu)改革的主要原因，并總結(jié)了中國政府機構(gòu)改革的主要邏輯是從全能型政府向有限型政府、管制型政府向服務型政府轉(zhuǎn)變[2]。政府的職能轉(zhuǎn)變在經(jīng)濟體制改革的推動下，政府實現(xiàn)自身與市場和社會關(guān)系的雙重調(diào)整[3]。基于政治行政理論視角的學者,認為中國政府機構(gòu)改革目的是要構(gòu)建服務型政府[4]，重點是建設大部門體制[5]，并應從現(xiàn)代化國家的要素出發(fā)，推動機構(gòu)改革由精簡化向理性化轉(zhuǎn)變[6]。

從政治或行政的視角研究國務院機構(gòu)改革，能在一定程度上揭示政府機構(gòu)改革的內(nèi)在關(guān)聯(lián)，但忽略了其他可能影響機構(gòu)改革的相關(guān)因素，在這一點上組織與環(huán)境的相關(guān)理論能有效解決這一問題。組織與環(huán)境理論主要強調(diào)組織與環(huán)境之間的關(guān)系，首先，組織需要適應環(huán)境的變化；其次，組織與環(huán)境相互依賴，互為促進因素；最后，組織需要尋求與環(huán)境的平衡結(jié)構(gòu)[7]。組織適應環(huán)境的過程中就是尋求與環(huán)境平衡的過程，以減低環(huán)境變化對組織帶來的風險[8]。從這個意義上而言，組織與環(huán)境關(guān)系互動發(fā)展的過程，提供了一個審視政府機構(gòu)變遷的獨特理論視角，能夠闡釋政府機構(gòu)發(fā)展變化的內(nèi)在組織與環(huán)境邏輯。

國務院機構(gòu)改革的歷程，可以作為審視組織機構(gòu)在環(huán)境變遷過程中調(diào)整變化的重要研究對象來考查。本文借用組織與環(huán)境互動的理論視角，探討國務院機構(gòu)在改革變遷過程中的以下問題：首先，國務院機構(gòu)改革在機構(gòu)類型和人員編制呈現(xiàn)何種變化特征？這些機構(gòu)和人員的調(diào)整，揭示了怎樣的變遷發(fā)展模式？此外，影響國務院機構(gòu)變遷的環(huán)境因素有哪些，以及怎樣發(fā)揮作用？對這些問題的探討，將揭示組織機構(gòu)變遷與組織環(huán)境的相互關(guān)系及其互動模式。

一、1978-2018年國務院組成機構(gòu)演變進程

國務院機構(gòu)整體數(shù)量的變化呈精簡趨勢，機構(gòu)數(shù)量變化經(jīng)歷了兩次上升、三次精簡。1982-1993年機構(gòu)總數(shù)由1982年的61個上升到1993年的87個，上升幅度為26個；2003-2008年機構(gòu)總數(shù)由2003年的76個上升到2008年的82個，上升幅度為6個。1978-1982年機構(gòu)總數(shù)由1978年的76個下降到1982年的61個，下降幅度為15個；1993-2003年機構(gòu)總數(shù)由1993年的87個下降到2003年的76個，下降幅度為11個；2008-2018年機構(gòu)總數(shù)由2008年的82個下降到2018年的68個，下降幅度為14個。

圖1 國務院機構(gòu)總數(shù)變化

本文將國務院機構(gòu)劃分為宏觀調(diào)控類、專業(yè)經(jīng)濟類、社會事務類、政務部門類四大類，并參照1998年關(guān)于國務院機構(gòu)改革方案的說明和其他文獻的概念，將宏觀調(diào)控類定義為：保持經(jīng)濟總量平衡，抑制通貨膨脹，優(yōu)化經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)經(jīng)濟持續(xù)快速健康發(fā)展；健全宏觀調(diào)控體系，完善經(jīng)濟、法律手段，改善宏觀調(diào)控機制的部門；將專業(yè)經(jīng)濟部門類定義為：制定行業(yè)規(guī)劃和行業(yè)政策，進行行業(yè)管理；引導本行業(yè)產(chǎn)品結(jié)構(gòu)的調(diào)整；維護行業(yè)平等競爭秩序的部門；將社會事務類定義為：管理有關(guān)教育事業(yè)、科技事業(yè)、文化事業(yè)、社會保障和資源管理的職能部門；將政務部門類定義為：處理有關(guān)政治事務、行政事務、司法事務等的職能部門。

在變化上這四類機構(gòu)的變化存在一定的關(guān)聯(lián)性，專業(yè)經(jīng)濟類與宏觀調(diào)控類在數(shù)量的變化上呈相反趨勢，政務部門與社會事務機構(gòu)的變化則具有相似性。在數(shù)量上，政務部門類與社會事務類的機構(gòu)數(shù)量明顯高于專業(yè)經(jīng)濟類與宏觀調(diào)控類，而專業(yè)經(jīng)濟類與宏觀調(diào)控類的變化程度則要強于政務部門類與社會事務類。

宏觀調(diào)控類機構(gòu)的變化以2003年為轉(zhuǎn)折點，前后的機構(gòu)數(shù)量變化呈相反趨勢。1978-2003年宏觀調(diào)控類的機構(gòu)數(shù)量逐年增加， 2003-2018年宏觀調(diào)控類的機構(gòu)數(shù)量逐年減少。宏觀調(diào)控類機構(gòu)的最大值出現(xiàn)2003年，機構(gòu)總數(shù)為12個，最小值出現(xiàn)在2018年，機構(gòu)總數(shù)為6個，兩者數(shù)值相差為6。

專業(yè)經(jīng)濟類機構(gòu)在2008年和2018年的改革中有小幅度增長，此后在1978-2013年的改革中機構(gòu)總數(shù)持續(xù)下降。這類機構(gòu)的變化幅度由1978年的28個下降到2018年的13個，下降幅度為15個。

政務部門類機構(gòu)的變化趨勢與國務院機構(gòu)的總體變化基本相符。政務部門類機構(gòu)的改革以1993年、2008年為轉(zhuǎn)折點，前后機構(gòu)數(shù)量由上升轉(zhuǎn)為下降；以1982、1998(2003年中該類機構(gòu)總數(shù)與1998年相同)為轉(zhuǎn)折點，前后機構(gòu)數(shù)量由下降轉(zhuǎn)為上升。

社會事務類機構(gòu)在機構(gòu)改革的過程中呈波動變化，并出現(xiàn)了兩個高峰點和低谷點。這類機構(gòu)的變化以1988年、2008年為轉(zhuǎn)折點，前后機構(gòu)數(shù)量由上升轉(zhuǎn)為下降；以1982年、1993年(1998年中該類機構(gòu)總數(shù)與1993年相同)為轉(zhuǎn)折點，前后機構(gòu)數(shù)量由下降轉(zhuǎn)為上升。

圖2 國務院不同性質(zhì)的組成機構(gòu)變化

二、國務院機構(gòu)改革中的組織變遷模式

(一)內(nèi)部整合模式

對國務院機構(gòu)進行內(nèi)部職能整合是國務院機構(gòu)改革的特點之一，常用的內(nèi)部職能整合方式是合并、拆解。合并是既做加法也做減法，通過合并形成新的部門，通過合并撤銷舊的部門。拆解是做加法，將原先的機構(gòu)一分為二，目的是將部門機構(gòu)的職能進行合理劃分。

如圖2-1所示，多機構(gòu)職能整合模式通過將多個機構(gòu)職能整合在一起組成新的部委，這種整合不是簡單職能的合并，而是對機構(gòu)職能進行內(nèi)在整合。例如2018年國務院機構(gòu)改革中文化部、國家旅游局被合并成新的部委機構(gòu)文化和旅游部。

圖2-1 多機構(gòu)職能整合

如圖2-2所示，機構(gòu)職能拆解合并模式是將一個機構(gòu)原本承擔的職能進行拆解，重新劃分機構(gòu)職能，此外這種模式還會將兩個機構(gòu)的職能進行再合并。如1988年勞動人事部被拆分成人事部和勞動部之后，1998年勞動部改為勞動和社會保障部，2008年人事部與勞動人事部合并成人力資源和社會保障部。

圖2-2 機構(gòu)職能拆解合并

如圖2-3所示，機構(gòu)職能分解模式是將一個機構(gòu)的職能分解出來，劃分到其他部門中的一種機構(gòu)職能調(diào)整模式，變遷的過程通常伴隨著原機構(gòu)的撤銷。如2018年國務院機構(gòu)改革中，被撤銷的國土資源部的職能被分解到自然資源部、生態(tài)環(huán)境保護部、農(nóng)村農(nóng)業(yè)部、應急管理部、國家林業(yè)和草原局當中。

圖2-3 機構(gòu)職能分解

(二)部委外設模式

除部委之外，直屬機構(gòu)、事業(yè)單位、部委管理的局、辦公廳(辦公廳下轄的機構(gòu))機構(gòu)的變遷存在一定的關(guān)聯(lián)性。本文根據(jù)部委之外的機構(gòu)的變遷情況，總結(jié)出五大變遷模式：拆解變遷模式、直線錯位變遷模式、歸屬性質(zhì)變遷模式、回歸變遷模式、平行變遷模式。

如圖2-4所示，拆解變遷模式有三條變遷路徑。在第一條變遷路徑下，直屬機構(gòu)在改革中升為部委，在之后的改革中又降為直屬機構(gòu)，最后被拆分成了直屬機構(gòu)與事業(yè)單位。如中央廣播事業(yè)局，在1988年被改組為廣播電影電視部，1998年被降為直屬機構(gòu)，2018年又被拆分為廣播電視總局(直屬機構(gòu))和中央廣播電視總臺(事業(yè)單位)。在第二條變遷路徑中(文中用虛線表示)，直屬機構(gòu)先升為部委，再由部委降為事業(yè)單位，如1982年新華通訊社由直屬機構(gòu)變?yōu)椴课?988年后歸入事業(yè)單位的機構(gòu)序列中。在第三條變遷路徑中，直屬機構(gòu)升為事業(yè)單位，如國家氣象局在1993年的機構(gòu)改革中變遷為事業(yè)單位。

圖2-4 拆解變遷模式

如圖2-5所示，直線錯位變遷模式有兩條變遷路徑。在第一條路徑中，直屬機構(gòu)先是轉(zhuǎn)為部委管理的局后再轉(zhuǎn)為直屬機構(gòu)。如國家技術(shù)監(jiān)督局在1993年被改為部委管理的局，1998年被改為國家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局后歸入直屬機構(gòu)的序列。在第二條變遷路徑中，直屬機構(gòu)先轉(zhuǎn)為部委管理的局后再轉(zhuǎn)為直屬機構(gòu)，最后改為部委管理的局。如國家醫(yī)藥管理局在1993年被改為部委管理的局，1998年被改為國家藥品監(jiān)督管理局，2008年轉(zhuǎn)為國家食品藥品監(jiān)督管理局后劃入部委管理的局的機構(gòu)序列。

圖2-5 直線錯位變遷模式

圖2-6所示，在歸屬性質(zhì)變遷模式下原先由辦公廳管轄的機構(gòu)轉(zhuǎn)為了部委管理的局，如2013年國家信訪局由國務院辦公廳下轄歸入部委管理的局的機構(gòu)序列中。在國務院機構(gòu)改革中，這種由辦公機構(gòu)管轄的機構(gòu)轉(zhuǎn)為其他屬性的機構(gòu)的模式在歷次改革中比較少見。

圖2-6 歸屬性質(zhì)變遷模式

如圖2-7所示，在回歸變遷模式中部委管理的局轉(zhuǎn)為事業(yè)單位后，再轉(zhuǎn)為部委管理的局。如國家地震局在1998變?yōu)槭聵I(yè)單位后，在2018年變?yōu)椴课芾淼木帧?/p>

圖2-7 回歸變遷模式

如圖2-8所示，在平行變遷模式中事業(yè)單位轉(zhuǎn)為直屬機構(gòu)后，最終變?yōu)椴课芾淼木帧Ｈ?998年改革中，中國專利局由事業(yè)單位變?yōu)閲抑R產(chǎn)權(quán)局(直屬機構(gòu))，并于2018年劃入部委管理的局的機構(gòu)序列。

圖2-8 平行變遷模式

(三)外部新立模式

從1978年機構(gòu)改革以來，先后有部委以及部委管理的局和直屬機構(gòu)轉(zhuǎn)變成了公司或行業(yè)協(xié)會，實現(xiàn)了政企分開，進一步轉(zhuǎn)變了政府職能。總結(jié)這些機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楣净蛘咝袠I(yè)協(xié)會的模式主要有漸進轉(zhuǎn)變、直接轉(zhuǎn)變、混合轉(zhuǎn)變、復設轉(zhuǎn)變模式四種模式。

本文把圖2-9這種轉(zhuǎn)變方式總結(jié)為漸進轉(zhuǎn)變模式，主要是因為這種類型的行政機構(gòu)在轉(zhuǎn)變成公司或行業(yè)協(xié)會的過程中，出現(xiàn)了類似過渡性質(zhì)的機構(gòu)，在過渡階段完成后再撤銷具有過渡性質(zhì)的機構(gòu)。如核工業(yè)部于1988年被整合為能源部，同時組建中國核工業(yè)總公司，1993年能源部被撤銷。而2013年鐵道部的轉(zhuǎn)變則只完成了漸進轉(zhuǎn)變模式的前半階段。

圖2-9 漸進轉(zhuǎn)變模式

本文把圖2-10這種轉(zhuǎn)變方式總結(jié)為直接轉(zhuǎn)變模式，在這個模式下機構(gòu)直接轉(zhuǎn)變?yōu)楣净蛐袠I(yè)協(xié)會，沒有存在具有過渡性質(zhì)的機構(gòu)與公司或行業(yè)協(xié)會并存的情況。在這個模式中有兩條轉(zhuǎn)變路徑，第一條路徑是將原機構(gòu)直接重組成公司或行業(yè)協(xié)會，如航空航天工業(yè)部于1993年撤銷，建立了航空工業(yè)總公司、航天工業(yè)總公司。第二條路徑則是將原來的機構(gòu)重組成新的行政機構(gòu)，新的行政機構(gòu)相對于原先的機構(gòu)在國務院機構(gòu)中的重要性會相對下降，之后再將機構(gòu)改組成公司或行業(yè)協(xié)會。如輕工業(yè)部于1993年轉(zhuǎn)變?yōu)橹袊p工業(yè)總會(事業(yè)單位)并于2001轉(zhuǎn)為中國輕工業(yè)聯(lián)合會(行業(yè)組織)。

圖2-10 直接轉(zhuǎn)變模式

本文將圖2-11這種轉(zhuǎn)變方式總結(jié)為混合轉(zhuǎn)變模式。在這種模式下行政機構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)楣?行業(yè)協(xié)會的過程十分曲折，先經(jīng)歷了第一種漸進轉(zhuǎn)變模式后，又經(jīng)歷了第二種直接轉(zhuǎn)變模式的第二條路徑。這種模式是漸進轉(zhuǎn)變模式與直接轉(zhuǎn)變模式的混合，原石油工業(yè)部的機構(gòu)變遷體現(xiàn)了這種模式的轉(zhuǎn)變方式。

圖2-11 混合轉(zhuǎn)變模式

本文將圖2-12這種轉(zhuǎn)變方式總結(jié)為復設模式，原先的機構(gòu)在成功轉(zhuǎn)變成公司/行業(yè)協(xié)會后又轉(zhuǎn)變回了機構(gòu)。在改革開放后的歷次改革中，這種轉(zhuǎn)變模式的應用比較少，只有煤炭工業(yè)部的機構(gòu)變遷符合這種模式。1988年國務院撤銷煤炭工業(yè)部，同時組建中國統(tǒng)配煤礦總公司，1993年中國統(tǒng)配煤礦總公司撤銷，重新組建煤炭工業(yè)部，1998年煤炭工業(yè)部改為煤炭工業(yè)局，2018年則將國家煤礦安全監(jiān)察局(與煤炭工業(yè)局一個機構(gòu)兩塊牌子)并入應急管理部。

圖2-12 復設轉(zhuǎn)變模式

(四)機構(gòu)轉(zhuǎn)企業(yè)模式

將政府管理職能中的微觀部分分離出來，是實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的關(guān)鍵著力點。在實踐中對應的變化即是將介入經(jīng)濟活動的政府機構(gòu)轉(zhuǎn)換為企業(yè)。政府機構(gòu)轉(zhuǎn)換為國有企業(yè)之后，管理模式與行政機構(gòu)類似。國有企業(yè)的大部分人事由中共中央組織部和國務院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會聯(lián)合任免，黨委成員與集團管理人員實行一體化組織結(jié)構(gòu)。以中國機械工業(yè)集團為例，在組織架構(gòu)上，中國機械工業(yè)集團的董事會與黨委是并列機構(gòu)，實際上黨委的作用要高于董事會。集團的人力資源部也是黨委組織部，這充分表明了黨委在中國機械工業(yè)集團中的人事任免中的重要地位。其次是紀委下轄5個重要部門，由此可見黨委在企業(yè)集團中的地位如同黨委在政府機構(gòu)中一樣。從組織機構(gòu)的設置上看，中國機械工業(yè)集團設有組織部、辦公廳、紀檢監(jiān)察部，這些設置與政府機構(gòu)內(nèi)部設置無異。其次國有企業(yè)有“上司”國資委，國企的基本運作也有相關(guān)的文件規(guī)定，與私有企業(yè)相比國企不具有完全的運營決策權(quán)。

圖2-13 中國機械工業(yè)集團組織架構(gòu)

三、組織環(huán)境變化對國務院機構(gòu)變遷的影響分析

(一)政治換屆是機構(gòu)變革的“啟動器”

政府機構(gòu)的變革有政治領(lǐng)導人意志的作用。政府機構(gòu)如何改革的重任最終仍落到政治領(lǐng)導人身上，因此政治領(lǐng)導人對機構(gòu)改革的意志，必然也會影響到政府機構(gòu)的改革。

政治行為的延續(xù)性對國務院機構(gòu)改革產(chǎn)生影響。中國是一個由中國共產(chǎn)黨執(zhí)政，多黨參政的單一制國家，政治環(huán)境的延續(xù)性為政治行為的延續(xù)提供了條件。政治行為的延續(xù)性表現(xiàn)在國務院機構(gòu)改革的時間不是隨機的，而是計劃性的。這種計劃性體現(xiàn)在兩個方面，一是機構(gòu)改革的準備上，國務院機構(gòu)的改革首先是由黨的代表大會提出，由黨的會議通過后，國務院再制定具體的改革方案提交到全國人民代表大會進行審議。二是機構(gòu)改革的時間點與政治領(lǐng)導人的換屆時間緊密關(guān)聯(lián)，從改革的時間點上看，提出機構(gòu)改革要求的是黨的代表大會，一般這個時期是黨內(nèi)領(lǐng)導人換屆的時期。提交由全國人大審議的時期則是國家和政府領(lǐng)導人換屆的時期，機構(gòu)改革開始的時間與政治領(lǐng)導人換屆時間基本吻合。政治環(huán)境變化影響了機構(gòu)改革的時間進度，政治行為的延續(xù)性導致之后的政治領(lǐng)導人也要按“慣例”在換屆期間進行機構(gòu)改革，原有的政治環(huán)境對現(xiàn)有的政治行為產(chǎn)生了影響。

(二)經(jīng)濟環(huán)境變化推動機構(gòu)的整合

以經(jīng)濟領(lǐng)域為起點的中國改革帶來的環(huán)境變化，是國務機構(gòu)改革的重要推動力。1978年以經(jīng)濟建設為中心的執(zhí)政導向確立之后，原本臃腫、職能重疊現(xiàn)象突出的組織機構(gòu)，無法適應國務院領(lǐng)導經(jīng)濟建設的現(xiàn)實需求。1982年的機構(gòu)改革既精簡機構(gòu)，也為下一步國家的經(jīng)濟體制改革做了鋪墊。這次改革前后伴隨著農(nóng)村經(jīng)濟體制改革和城市經(jīng)濟體制改革，這是中國經(jīng)濟體制改革的兩大部分。經(jīng)濟體制改革需要一個與之相匹配的行政組織來保障，1982年的機構(gòu)改革將國務院100個工作部門減少到61個，解決了機構(gòu)臃腫、效率低下的弊端，廢除了領(lǐng)導職務終身制，加快了干部隊伍年輕化建設步伐。可以說這次改革是在為經(jīng)濟體制改革掃除行政組織體系的弊端，是國務院政府機構(gòu)改革為適應經(jīng)濟體制改革做出的一次有益探索。1988年市場經(jīng)濟改革進一步深化，要求政府機構(gòu)轉(zhuǎn)變職能和管理方式，在此次機構(gòu)改革中提出的“轉(zhuǎn)變職能”成為國務院機構(gòu)改革的新思路。因此，此次改革沒能實現(xiàn)機構(gòu)總數(shù)與人員編制的縮減。總的來講1988年的改革是根據(jù)經(jīng)濟環(huán)境的變化將改革的重點集中在了增強宏觀、減微觀，調(diào)機構(gòu)三個層面上，在這次改革中宏觀機構(gòu)的數(shù)量得到增長，微觀干預層面的專業(yè)經(jīng)濟機構(gòu)數(shù)量得到一定程度的縮減。

1993-1998年這個階段，是我國不斷完善社會主義市場經(jīng)濟體制的過程。1992年十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制，1993年機構(gòu)改革把“適應社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的要求作為改革的目標”。此次改革在延續(xù)上一輪改革增宏觀、減微觀的基礎(chǔ)上，重點轉(zhuǎn)變政府職能，實現(xiàn)政企分開。在這次改革中航天工業(yè)部被改組成航天工業(yè)總公司、航空工業(yè)總公司，輕工業(yè)部、紡織工業(yè)部被改為行業(yè)總會。1998年的機構(gòu)改革是在國內(nèi)面臨多重挑戰(zhàn)的背景下進行的，東亞金融危機的爆發(fā)使我國的金融體制和國際競爭力面臨挑戰(zhàn)，這一時期國有企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營陷入困境，國有企業(yè)的發(fā)展也遇到挑戰(zhàn)。社會經(jīng)濟發(fā)展的加速，加快了行政組織與市場經(jīng)濟發(fā)展間的不適應性，雖然經(jīng)過1993年的改革，到1998年國務院機構(gòu)仍無法適應市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，機構(gòu)設置與社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展的矛盾日益突出。針對機構(gòu)存在政企不分、機構(gòu)重疊龐大、人浮于事的現(xiàn)象，1998年的改革在精簡機構(gòu)和人員、轉(zhuǎn)變職能實現(xiàn)政企分開方面取得了一定的成果，在一定程度上適應了市場經(jīng)濟體制發(fā)展的需要。1998年的機構(gòu)改革思路可以概括為以“轉(zhuǎn)職能”促“減機構(gòu)”的思路，這一年的國務院機構(gòu)中宏觀調(diào)控機構(gòu)數(shù)量持續(xù)上升，專業(yè)經(jīng)濟機構(gòu)得到大幅度的下降，國務院機構(gòu)總數(shù)也呈下降趨勢。這兩次改革中宏觀機構(gòu)的數(shù)量持續(xù)增長，微觀干預層面的專業(yè)經(jīng)濟機構(gòu)持續(xù)下降，政府的人員編制得到一次全面的精簡。

2003年的改革是國家入世的需要，這一輪改革在完善宏觀調(diào)控體制，健全金融監(jiān)管體制方面做了突破，增設了銀保監(jiān)會。宏觀調(diào)控機構(gòu)的數(shù)量在2003年的改革中達到頂峰。此外2003年的機構(gòu)改革，還進一步深化了對國有資產(chǎn)管理體制的改革，設立了國資委。2008-2018年我國市場經(jīng)濟體制改革不斷深化的階段，從更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用，到讓市場在資源配置中起決定性作用，再到加強市場在資源配置中的決定性作用，市場經(jīng)濟體制的改革不斷深入，這也對我國的行政管理職能提出了更高的要求。原有的機構(gòu)設置不再適應新環(huán)境的變化，機構(gòu)改革迫切需要解決行政管理體制不適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要的問題。以2008年機構(gòu)改革為起點，機構(gòu)改革開始強調(diào)政府職能的轉(zhuǎn)變，探索構(gòu)建大部門體制，2013年在延續(xù)大部門體制探索的同時，重組機構(gòu)職能，將轉(zhuǎn)變政府職能視為是深化行政體制改革的核心。2018年改革繼續(xù)堅持轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化職能配置，對一些職能相近的部門進行了大合并，目的是要“堅決破除制約使市場在資源配置中起決定性作用、更好發(fā)揮政府作用的體制機制弊端”。

1978年十一屆三中全會作出將國家建設重心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟建設中來，拉開了一系列的經(jīng)濟體制改革序幕。從整體來講，中國的社會主義市場經(jīng)濟體系是逐步建立起來的，期間經(jīng)歷了計劃經(jīng)濟體制、政府主導經(jīng)濟(雙軌制)再到市場起決定性作用的經(jīng)濟制度，它要求行政組織的變革速度與其保持同一步驟，不能太落后也不能太超前，需要穩(wěn)扎穩(wěn)打逐步推進。從機構(gòu)變遷的層面上看，它體現(xiàn)為職能的漸進轉(zhuǎn)變。在國務院機構(gòu)的改革中，機構(gòu)的行政職能與經(jīng)濟職能的分離不是一個階段完成而是分階段性的，總體來講可以總結(jié)為兩個階段，第一個階段是將機構(gòu)的行政與經(jīng)濟職能進行初步的分離，第二階段才將兩種職能完全分離。這種漸進的機構(gòu)改革模式在國務院機構(gòu)改革中十分常見，這是行政組織適應經(jīng)濟體制改革節(jié)奏的需要。

國務院機構(gòu)改革以經(jīng)濟環(huán)境的變化為背景，在改革的過程中既積極適應環(huán)境變化，進行組織創(chuàng)新，也通過組織重構(gòu)積極推動經(jīng)濟環(huán)境改善。環(huán)境與組織機構(gòu)之間相互影響，相互促進。

(三)社會環(huán)境調(diào)整推動機構(gòu)的重構(gòu)

政府在對社會進行有效管理的同時，必須積極回應、滿足和實現(xiàn)公民的正當需求[9]。政府的權(quán)力來源于公民的授予，政府需要通過調(diào)整自身的管理與服務模式，來適應公民日益變化的需求，社會環(huán)境的變化推動了政府機構(gòu)改革。

公民意識的崛起要求政府轉(zhuǎn)變職能。改革開放40年不僅帶來經(jīng)濟的高速發(fā)展，也是塑造了公民意識。公民意識的崛起是政府實現(xiàn)自身變革的重要推動力之一，主要體現(xiàn)在兩個方面，一是公民對政府有了更高的要求，公民根據(jù)自身發(fā)展的需求，要求政府要簡政放權(quán)，提供更好的管理服務。媒體的發(fā)展讓公民的呼聲匯聚成強大的力量，政府需要回應公民的訴求。二是公民參政意識的增強，要求政府實行政務公開，監(jiān)督政府行為。政務公開是公民行使監(jiān)督權(quán)的重要基礎(chǔ)，隨著公民參政議政熱情的高漲，政府不斷改變自身的管理模式，推行電子政務、實現(xiàn)政務公開。政府實行政務公開既是公民要求的結(jié)果，也是政府主動轉(zhuǎn)變職能適應社會管理需要的過程。

人口的自由流動給政府管理帶來了挑戰(zhàn)，政府需要轉(zhuǎn)變管理方式。相比于建國初期限制人口流動的政策，20世紀80年代以來人口自由流動的趨勢日益加快。這既帶動了經(jīng)濟的發(fā)展也為政府的管理帶來了挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)的人口流動限制，方便了政府管理，是計劃經(jīng)濟時期的需要。而人口流動帶來的戶籍管理、就業(yè)管理、教育與治安問題、社會保障等問題[10]，動搖了政府傳統(tǒng)的管理模式，實踐證明這些問題的解決需要一個管理更加靈活、高效的政府。傳統(tǒng)的計劃手段無法有效的解決這一問題，因此，在這一層面上講人口的自由流動促進了政府職能的轉(zhuǎn)變。

塑造服務型政府是現(xiàn)實發(fā)展的需要。市場經(jīng)濟的發(fā)展對政府的管理方式提出了巨大的挑戰(zhàn)，市場經(jīng)濟的自由要求政府減少市場干預和完善法治建設，服務型政府是市場經(jīng)濟發(fā)展的需要。此外，隨著社會的發(fā)展，人民群眾對公共服務設施的需求也越來越高，公共服務設施不均衡的問題也日益凸顯，政府迫切需要把更多的職能轉(zhuǎn)變到為人民服務中來，為社會提供更好的服務。國務院正是通過機構(gòu)改革去除不必要的職能、減少過度的微觀管理、實現(xiàn)政企分開，給政府瘦身，從而建設服務型政府。

從本質(zhì)來看社會環(huán)境對國務院機構(gòu)改革的影響，體現(xiàn)在社會發(fā)展對國家的管理方式提出了挑戰(zhàn)。隨著社會的發(fā)展，國家行政管理要適應社會發(fā)展的需要，需要進一步厘清政府職能，其關(guān)鍵是要厘清政府的主要職能和次要職能，對一些隨著社會發(fā)展其重要性逐漸下降或在現(xiàn)階段不足以成為當前政府機構(gòu)的主要職能的部門，將其歸屬性質(zhì)做一個調(diào)整，這有利于國務院把握當前政府的主要職能。在機構(gòu)改革中不管是對機構(gòu)進行職能上的分離，還是將多個機構(gòu)職能進行合并、重組，其目標都是要對行政機構(gòu)的職能進行調(diào)整，從而提高行政組織在應對社會發(fā)展變化時的靈活性。

四、結(jié)語

從本文的研究中我們可以得出這樣的結(jié)論：國務院機構(gòu)改革的主要方式是內(nèi)部職能整合，此外國務機構(gòu)改革是基于與環(huán)境博弈過程中產(chǎn)生變遷的，是由政治環(huán)境、經(jīng)濟環(huán)境、社會環(huán)境幾個因素共同推動的結(jié)果。本文對國務院機構(gòu)改革作出結(jié)論的同時也發(fā)現(xiàn)一些新的特征。首先，國務院機構(gòu)改革具有職能整合的表象性特征。在1978-2018年間，國務院歷經(jīng)九次較大規(guī)模的機構(gòu)調(diào)整改革，雖然每個機構(gòu)的內(nèi)部職能變遷非常大，但是歷次改革幾乎都將原有機構(gòu)的內(nèi)部職能整合到新的機構(gòu)中。僅以2018年改革為例，在這次改革中新成立的文化旅游部、自然資源部、生態(tài)環(huán)境保護部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、退伍軍人事務部、應急管理部、國家衛(wèi)生和健康委員會等機構(gòu)幾乎都是把原有其他機構(gòu)的職能進行整合、合并后成立。國務院機構(gòu)在改革過程中，存在以表象性的整合方式進行機構(gòu)職能精簡與重組。其次，國務院機構(gòu)存在職能增加的“隱性”特征。在機構(gòu)改革中，國務院可以通過機構(gòu)改革的方式，將一些臨時性的機構(gòu)及其職能并入到正式組織機構(gòu)中，使其獲得正式化的機構(gòu)實體。此類情況，體現(xiàn)在國務院層面的臨時性領(lǐng)導小組職能被合并到國務院正式部委，比如1982年將國務院環(huán)保領(lǐng)導小組辦公室合并到城鄉(xiāng)建設環(huán)境保護部。第三，國務院機構(gòu)調(diào)整變化體現(xiàn)出組織適應環(huán)境變化的常態(tài)性特征。國務院機構(gòu)面對的環(huán)境具有不穩(wěn)定性。市場經(jīng)濟體制改革的階段性推進使經(jīng)濟環(huán)境具有不穩(wěn)定性，同時，社會環(huán)境的變遷也呈現(xiàn)出動態(tài)演進特征，政治換屆所帶來的領(lǐng)導人調(diào)整，也促使著組織存續(xù)的政治環(huán)境發(fā)生改變。國務院機構(gòu)要適應社會的發(fā)展，就必須保持一定的彈性，不斷地根據(jù)現(xiàn)實狀況調(diào)整自身的組織設置。因此，國務院機構(gòu)的改革不是一勞永逸的工程，而呈現(xiàn)出常態(tài)化調(diào)整的動態(tài)特征。

從研究方法角度而言，本文從組織環(huán)境視角對國務院機構(gòu)改革變遷進行因果邏輯的考查，雖然建立在一定的數(shù)據(jù)和經(jīng)驗資料的基礎(chǔ)上，但是囿于系統(tǒng)數(shù)據(jù)獲得的局限性，尚難以構(gòu)建精確的計量模型以驗證二者之間精確的因果數(shù)量關(guān)系。就對政府機構(gòu)變遷的研究方向而言，基于田野調(diào)查基礎(chǔ)上的規(guī)范實證研究是未來主要的導向。借于此，對政府機構(gòu)改革的研究，本文的描述性數(shù)據(jù)分析僅僅是一個開端。期待未來的研究，在掌握詳細數(shù)據(jù)的前提下，進行不同變量之間的數(shù)量關(guān)系檢測，從而更為深入地探究組織環(huán)境變化與組織機構(gòu)變遷之間的內(nèi)在邏輯。