臨危受命，德國能否引領歐盟走出危機

金玲

7月1日，德國接任歐盟輪值主席國，開啟為期半年的任期。德國接任恰逢歐洲一體化的危機時刻，在新冠疫情沖擊下，歐盟不僅面臨衛(wèi)生危機，還需要應對疫情所帶來的前所未有的經濟和社會沖擊。歐洲一體化進程面臨自啟動以來最嚴峻挑戰(zhàn)。作為歐盟內最大的經濟體，德國“臨危受命”，承載著歐洲伙伴的期待。

歐洲的危機關頭

新冠疫情不僅考驗了歐洲各國的衛(wèi)生體系，更是對各國經濟韌性、治理結構，以及歐盟成員國間合作精神的考驗，歐洲一體化面臨歷史性關鍵節(jié)點。面對疫情，由于準備不足、醫(yī)療物資缺乏、歐盟機構權能有限、成員國之間協(xié)調不力等種種原因，歐洲付出了慘痛的代價，成為受疫情打擊最為嚴重的地區(qū)之一。當前，一些成員國正面臨著第二波疫情的風險。更為嚴峻的是，在疫情封控措施下，歐洲經濟和社會正承受前所未有的沖擊，失業(yè)率不斷上升，尤其是年輕人失業(yè)情況嚴重。5月份西班牙和意大利年輕人的失業(yè)率分別高達32.9%和23.5%。疫情沖擊下，歐盟的衛(wèi)生危機正不斷擴展為經濟和社會危機。

疫情還對歐盟成員國合作和協(xié)調精神提出挑戰(zhàn)，考驗了一體化的韌性。疫情早期，成員國各自為政，各行其是，歐洲團結受到嚴重質疑。此后，雖然各方顯著加強協(xié)調，但在該踐行怎樣的團結原則方面仍齟齬不斷。圍繞經濟復蘇方案，南歐國家指責以“節(jié)儉四國”（荷蘭、奧地利、瑞典、丹麥）為代表的歐洲北方國家缺乏團結精神，沒有跳出應對歐債危機政策的“窠臼”;北方國家則認為南歐國家需要反思為何無法有效應對疫情及其帶來的沖擊。與此同時，西歐和東歐國家圍繞民主和法治問題的沖突也因疫情而加劇。可以說，疫情再次撕開了近十年來歐盟多重危機留下的傷痕。老牌政治家、歐洲共同體委員會前主席德洛爾針對疫情期間歐洲缺乏團結提出警告，認為這對歐盟而言是“死亡威脅”。成員國缺乏團結不僅影響聯(lián)合行動的可能，還極大沖擊了歐洲民眾對歐盟的支持。一份民調顯示，由于疫情初期意大利向歐洲的求助沒有得到有力回應，有67%的意大利人認為歐盟成員國身份對意大利不利。

新冠疫情成為德國歐洲政策轉折點

德國在歐洲一體化中的角色一向備受爭議。2007年，德國接任歐盟輪值主席國，恰逢法國和荷蘭否決《歐盟憲法條約》。德國斡旋各方，推動達成《里斯本條約》，帶領歐盟走出“憲政危機”。然而，在之后的歐洲債務危機和難民危機中，有很多聲音認為德國給歐洲帶來了更多分歧，而不是團結和應對。債務危機期間，雖然德的作用不可替代，但因為其堅決反對發(fā)行共同債券，堅持嚴肅財政紀律，強推緊縮政策，被多方認為是將德國本國的利益置于歐洲利益之上，缺乏戰(zhàn)略視野。難民危機中，德國“單邊”對難民開放邊境的政策更是被波蘭、匈牙利等中東歐國家認為是“道德帝國主義”。法國總統(tǒng)馬克龍上臺以來，提出一系列雄心勃勃的歐洲改革計劃，希望重啟法德軸心，“重建一個獨立、統(tǒng)一和民主的歐洲”。但是，對于法國的倡議，德國一直未能給予實質和有效支持，更多是做出象征性回應，導致法德軸心陷入空轉。德國在回應法國訴求方面的遲滯，除了自身的內政掣肘和法德在諸多歐洲議題上的分歧等因素外，還與德國的歐洲角色定位相關。如何在實現(xiàn)領導力的同時，展現(xiàn)其作為“歐洲的德國”，而不是引發(fā)“德國的歐洲”之憂，一直是德國面臨的悖論。

新冠疫情成為德國歐洲政策的轉折點。德國總理默克爾就已經明確認識到疫情危機是歐洲一體化面臨的有史以來的最嚴重危機，歐盟如何應對將決定自身未來的走向和在世界的地位。

疫情進一步凸顯了德國對德與歐洲利益一致性的認知。債務危機時，德國民眾認為救助計劃是替南歐國家的“高福利”買單。而疫情作為系統(tǒng)性危機，德國也不能幸免，其所帶來的價值鏈沖擊讓德國人深刻認識到德國與其他歐洲國家一榮俱榮、一損俱損的關系。德國貝塔斯曼基金會報告顯示，作為歐洲最大的經濟體，德國從單一市場每年額外獲利860億歐元，是成員國中絕對獲利最多的國家。德國經濟受益于統(tǒng)一的大市場，對歐元區(qū)出口占德國總出口的40%。恰是深知單一市場下利益和產業(yè)鏈的緊密聯(lián)結，德國產業(yè)界發(fā)出了推進救助計劃的呼聲。5月21日，德國最強大商業(yè)游說集團德國工業(yè)聯(lián)盟與法國、意大利的工業(yè)聯(lián)合會聯(lián)合發(fā)表聲明，表示為了減少危機對商業(yè)和社會的影響，需要強大的財政政策，要發(fā)揮團結精神，支持受損嚴重的地區(qū)。可見，與歐債危機時不同，德國當前對于其經濟利益根植于健康的歐洲市場有更深刻的認識。德國外長馬斯表示德法推動的救助計劃不僅是為了展現(xiàn)歐洲團結，即使從純經濟的角度看，對于德國也是必要的。默克爾在面向德聯(lián)邦議院闡述德國歐洲政策立場時則表示，“歐洲需要德國，恰如德國需要歐洲”，幫助歐洲符合德國的核心利益。

2020年7月21日，德國總理默克爾（右）與法國總統(tǒng)馬克龍在位于比利時布魯塞爾的歐盟總部出席記者會。

新冠疫情的暴發(fā)及其應對也賦予了默克爾政府更為寬松的內政環(huán)境，有利于其調整歐盟政策。近年來，歐盟的多重危機導致歐洲議題在德國高度“政治化”，內政因素掣肘明顯。無論是聯(lián)盟黨（由基督教民主聯(lián)盟與基督教社會聯(lián)盟組成）內部的分歧，綠黨的異軍突起，還是德國選擇黨影響力的上升，都一度讓默克爾所屬聯(lián)盟黨的第一大黨地位岌岌可危，顯著制約了其在制定歐洲政策方面的空間。但疫情暴發(fā)后，由于應對得力，默克爾政府的支持率顯著提升，默克爾本人更是聲望大增。2020年6月份的民調顯示聯(lián)盟黨的支持率為38%，默克爾成為最受歡迎的政治家，甚至國內呼吁她繼續(xù)第五任期的聲音也不斷增加。此外，德國內部也發(fā)生了經濟學家的代際更替，債務危機期間主導辯論的老派經濟學家讓位于更贊同救助政策的年輕一代。聯(lián)盟黨內部基社盟領導人的變更，較保守的老一代領導人的卸任，也為德國在財政問題上展現(xiàn)更加靈活立場提供了有利條件。

疫情背景下，各成員國期待德國承擔更多責任，發(fā)揮領導作用，“德國的歐洲”問題暫退居其次。歐洲智庫歐盟對外關系委員會的調查報告顯示，當前歐盟內部其他國家對德國認知更加正面，97%的受訪者認可德國是歐盟的核心力量也是最有影響力的國家。幾乎所有的受訪者都認為與德國有共同利益，在所有政策領域都尋求與德國聯(lián)合，并認為德國是能夠做出回應的國家。

2020年5月，德法聯(lián)合提出總額高達5000億歐元的“恢復基金”倡議，其中包含數額龐大的撥款、贈款，以幫助受疫情沖擊最嚴重的國家實現(xiàn)經濟復蘇。拒絕聯(lián)合發(fā)債和預算外財政轉移支付，一直是德國歐洲財政政策的紅線。德國也一直與歐洲北方國家站在一起，抵制南歐國家的相關訴求。因此，法德的聯(lián)合倡議，不僅見證了法德軸心的重啟，更是德國在歐洲財政一體化問題上立場前所未有的轉變，徹底重塑了歐盟內部在財政議題方面的南北力量均衡。德國立場的轉變?yōu)槠湓跉W洲贏得了信任，也為其進一步展現(xiàn)領導力打下了基礎。

歐洲的“德國時刻”

2020年7月1日，德國開始為期半年的歐盟輪值主席國任期，歐洲進入“德國時刻”。面對疫情沖擊，德國喊出“團結起來，讓歐洲再次強大”的口號，致力于帶領歐盟擺脫新冠疫情危機，實現(xiàn)經濟復蘇并增強歐洲的凝聚力。為實現(xiàn)這一目標，德國發(fā)布了歐盟輪值主席國任期內的工作計劃，重點關注六大方面：克服疫情帶來的不利影響，著力于經濟和社會復蘇;更強大和更具創(chuàng)新性的歐洲;公平的歐洲;可持續(xù)的歐洲;安全并擁有共同價值觀的歐洲，以及在世界舞臺上強大的歐洲。

7月21日，歐盟特別峰會經歷長達90個小時的馬拉松式談判，最終就“恢復基金”和未來七年歐盟財政預算框架達成協(xié)議，兩者總計給歐盟提供了高達1.82萬億歐元的財政資源。盡管最終達成的協(xié)議與法德倡議略有差距，但保持了其核心財政轉移要素。談判中，德國立場堅定，始終聯(lián)合法國進行多方協(xié)調，展現(xiàn)了其作為“積極領導者”和“誠實居間人”的角色，回應了歐盟各方對其領導力的期待，成為德國作為輪值主席國邁出的堅實一步，為歐洲注入了信心。這是歐盟歷史上第一次成員國聯(lián)合發(fā)債，也為歐盟未來的合作創(chuàng)新了模式，成為歐洲一體化發(fā)展的關鍵節(jié)點。默克爾在會后表示，協(xié)議傳遞出積極的信號，表明特殊形勢下，多樣化的27國可以聯(lián)合開辟新天地。

不能忽視的是，未來的挑戰(zhàn)依然嚴峻：預算的有效執(zhí)行;避免英歐談判陷入無協(xié)議結局;促成恢復計劃與歐洲綠色和數字轉型目標融合;等等。更為重要的是，在地緣政治競爭日益加劇的背景下，德國能否有效協(xié)調成員國立場，真正實現(xiàn)歐洲的“戰(zhàn)略自主”，而不是被進一步邊緣化。歐盟作為27國的聯(lián)合體，德國的領導作用也需要與其他伙伴的合作，如果僅僅突出輪值主席國的領導角色，對于歐盟的長遠發(fā)展絕非可持續(xù)之舉。在歐洲未來的建設進程中，德國必須利用法德軸心的引擎作用，平衡成員國間多樣化的利益，同時加強與歐盟機構的聯(lián)合與協(xié)調，忠實居間，積極協(xié)調，才能有效“領導”。