日本推動(dòng)沖之鳥(niǎo)礁“島嶼化”的歷史與現(xiàn)實(shí)

盧昊

近期，日本方面聲稱，中國(guó)海洋科考船“大洋號(hào)”于7月9日～18日期間在沖之鳥(niǎo)礁（日稱沖之鳥(niǎo)島）附近活動(dòng)，“創(chuàng)下十年來(lái)在該水域停留時(shí)間最長(zhǎng)紀(jì)錄”。日本內(nèi)閣官房長(zhǎng)官菅義偉為此向中方提出抗議，稱中國(guó)科考船“在日本的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)進(jìn)行未經(jīng)授權(quán)的研究活動(dòng)”。然而，根據(jù)國(guó)際法，沖之鳥(niǎo)礁無(wú)權(quán)擁有專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及大陸架，日本的訴求并無(wú)合法依據(jù)。但為了拓展“海洋領(lǐng)土”、擴(kuò)大戰(zhàn)略利益，日本一直謀求擴(kuò)建沖之鳥(niǎo)礁，使其“島嶼化”并爭(zhēng)取國(guó)際上的承認(rèn)。

沖之鳥(niǎo)礁的“島嶼化建設(shè)”

沖之鳥(niǎo)礁位于日本南部的西太平洋海域，在東京西南方向約1730公里處，為一組無(wú)人居住的珊瑚環(huán)礁，東西全長(zhǎng)4.5公里，南北全長(zhǎng)1.7公里。根據(jù)日本上世紀(jì)30年代調(diào)查記載，當(dāng)時(shí)有六塊巖礁露出海面。但到80年代后期，僅有兩塊巖礁在漲潮時(shí)露出海面，即北露巖與東露巖（日稱北小島與東小島），合計(jì)面積約8平方米，漲潮時(shí)露出海面高度僅6～16厘米左右。日本聲稱沖之鳥(niǎo)礁屬于小笠原群島的一部分，并依據(jù)1951年《舊金山和約》與1968年日美《小笠原歸還協(xié)定》對(duì)其領(lǐng)有主權(quán)，行政上由東京都小笠原村管轄。2005年，日本國(guó)土交通省在沖之鳥(niǎo)礁北露巖上樹(shù)立碑牌，公開(kāi)宣示其為日本領(lǐng)土最南端島嶼。在日本看來(lái)，沖之鳥(niǎo)礁的最大戰(zhàn)略意義在于提供了擴(kuò)大海洋領(lǐng)土的“基點(diǎn)”，同時(shí)，它處于東海至太平洋航道附近，亦具有控制海上戰(zhàn)略通道的潛在價(jià)值。

依據(jù)沖之鳥(niǎo)礁，日本提出了47萬(wàn)平方公里的專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)與約25.5萬(wàn)平方公里的外大陸架主張。但根據(jù)1982年《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，不能維持人類(lèi)居住及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的巖礁無(wú)法擁有專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)及外大陸架。而且由于風(fēng)化與海浪沖擊，沖之鳥(niǎo)礁現(xiàn)有巖礁也在逐漸被侵蝕下沉。為了避免這一“基點(diǎn)”被大洋淹沒(méi)，上世紀(jì)80年代后期，日本政府開(kāi)始“修繕加固”沖之鳥(niǎo)礁，如1988年至1989年斥巨資在巖礁附近筑起鋼筋混凝土護(hù)岸層，1997年又加裝了鈦合金防護(hù)網(wǎng)。2005年，日本在沖之鳥(niǎo)礁上架設(shè)了氣象海洋觀測(cè)設(shè)備，2007年又在巖礁上建筑了燈塔并投入使用。同期，日本還開(kāi)始實(shí)施“珊瑚增殖計(jì)劃”，在沖繩人工養(yǎng)殖珊瑚蟲(chóng)卵，再將長(zhǎng)成的珊瑚“移植”到?jīng)_之鳥(niǎo)礁，以達(dá)到緩慢加固、擴(kuò)大珊瑚礁基盤(pán)的效果。同時(shí)，日本還積極開(kāi)展科研實(shí)驗(yàn)，嘗試在巖礁開(kāi)展?jié)O業(yè)、發(fā)電等活動(dòng)，并鼓勵(lì)日本漁民到附近捕魚(yú)，批準(zhǔn)游輪航線經(jīng)由該海域，開(kāi)展所謂“人類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)”。

近年來(lái)，在海洋戰(zhàn)略思維引導(dǎo)下，日本政府通過(guò)行政規(guī)劃，試圖強(qiáng)化離島管理。2010年，日本出臺(tái)《低潮線保全和基地設(shè)施整備法》及《低潮線保全和基地設(shè)施整備基本計(jì)劃》，積極推進(jìn)沖之鳥(niǎo)礁等所謂離島上的港灣建設(shè)。這些法案也被日方稱為“沖之鳥(niǎo)島保全法”。同年，日本政府宣布啟動(dòng)沖之鳥(niǎo)礁“一攬子基建”，包括泊位水深8米的碼頭、160米長(zhǎng)的岸堤及臨港道路等，使其具備“海洋活動(dòng)據(jù)點(diǎn)能力”。但是由于巖礁附近環(huán)境復(fù)雜，施工難度很大。2014年，該項(xiàng)目施工中發(fā)生棧橋傾覆事故，造成七人死亡，工程暫停一年。日本還計(jì)劃強(qiáng)化政府與自衛(wèi)隊(duì)合作，加強(qiáng)對(duì)該海域的監(jiān)控及執(zhí)法。

通過(guò)法律手段爭(zhēng)取“國(guó)際承認(rèn)”

在通過(guò)基建手段推動(dòng)沖之鳥(niǎo)礁“島嶼化”，使其具備所謂“支持人類(lèi)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)能力”的同時(shí)，日本積極利用國(guó)際法規(guī)則，向聯(lián)合國(guó)相關(guān)機(jī)構(gòu)提出申請(qǐng)，力爭(zhēng)使日本的海洋領(lǐng)土訴求獲得國(guó)際法意義上的承認(rèn)。2008年11月，日本政府向聯(lián)合國(guó)大陸架界限委員會(huì)提出了七個(gè)海域區(qū)塊的大陸架延伸申請(qǐng)，總面積約達(dá)74萬(wàn)平方公里。經(jīng)過(guò)審議，2012年4月，該委員會(huì)通知日本政府，承認(rèn)其中31萬(wàn)平方公里，其中包括沖之鳥(niǎo)礁以北17萬(wàn)平方公里的四國(guó)海盆區(qū)塊。但該委員會(huì)同時(shí)對(duì)日本提出的沖之鳥(niǎo)礁以南、總面積25萬(wàn)平方公里的九州—帕勞海嶺南部區(qū)塊“推遲審議”。對(duì)此，日本外務(wù)省聲稱“日本將沖之鳥(niǎo)島作為基點(diǎn)（擴(kuò)大大陸架）的主張得到委員會(huì)的認(rèn)可”，日本輿論則大造聲勢(shì)，稱聯(lián)合國(guó)決議“使得日本向進(jìn)一步擴(kuò)大海洋權(quán)益邁出了重要一步”。

表面看，日本通過(guò)法律手段為沖之鳥(niǎo)礁爭(zhēng)取“作為島嶼的國(guó)際承認(rèn)”似乎取得了較大進(jìn)展。但實(shí)際上，是日本官方對(duì)聯(lián)合國(guó)大陸架委員會(huì)的決議做了明顯有利于己的解讀。該決議中支持日本四國(guó)海盆區(qū)塊大陸架申請(qǐng)的理由，實(shí)際上是基于該海域其他島嶼及海洋地質(zhì)存在，而非沖之鳥(niǎo)礁;而之所以暫不支持九州—帕勞海嶺南部區(qū)塊的申請(qǐng)，正是由于沖之鳥(niǎo)礁作為大陸架基點(diǎn)的爭(zhēng)議性。日本試圖在這一點(diǎn)上制造“模糊區(qū)域”，以引導(dǎo)內(nèi)外輿論，強(qiáng)調(diào)自己訴求的所謂合法性。為了進(jìn)一步制造“既成事實(shí)”，2014年，日本政府還通過(guò)政令形式，將沖之鳥(niǎo)礁附近海域明確劃定為日本專(zhuān)屬大陸架，其范圍大于聯(lián)合國(guó)大陸架委員會(huì)的認(rèn)可范圍。

盡管日本尚未完全實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，但加強(qiáng)對(duì)沖之鳥(niǎo)礁的實(shí)控開(kāi)發(fā)，并爭(zhēng)取國(guó)際法對(duì)其大陸架基點(diǎn)地位的承認(rèn)，已經(jīng)成為其長(zhǎng)期目標(biāo)。

與周邊國(guó)家和地區(qū)海洋權(quán)益矛盾升級(jí)

日本擴(kuò)建沖之鳥(niǎo)礁使其“島嶼化”，并試圖排斥其他國(guó)家和地區(qū)在附近海域的合法活動(dòng)，這使日本與中韓等鄰國(guó)圍繞海洋領(lǐng)土權(quán)益的矛盾進(jìn)一步加劇。日本一方面聲稱對(duì)于沖之鳥(niǎo)礁的主權(quán)歸屬各國(guó)“均無(wú)異議”，另一方面亦不得不承認(rèn)，中韓等國(guó)并不承認(rèn)沖之鳥(niǎo)礁的“島嶼身份”及其擁有專(zhuān)屬經(jīng)濟(jì)區(qū)的權(quán)利。2004年，中國(guó)海洋科考船進(jìn)入了沖之鳥(niǎo)礁附近海域，日本政府首次向中國(guó)提出正式抗議，而中國(guó)外交部則明確回應(yīng)：沖之鳥(niǎo)礁不是島嶼，日本的主張不具備合法性。2008年，日本向聯(lián)合國(guó)大陸架委員會(huì)提出大陸架延伸申請(qǐng)后，中韓兩國(guó)多次照會(huì)委員會(huì)，要求其不審議認(rèn)可日本有關(guān)申請(qǐng)。中韓外交部門(mén)多次針對(duì)日本舉措表示，日本利用沖之鳥(niǎo)礁強(qiáng)行擴(kuò)大管轄海域的做法不符合國(guó)際海洋法，也嚴(yán)重?fù)p害了國(guó)際社會(huì)的整體利益。

圍繞沖之鳥(niǎo)礁，日本還與中國(guó)臺(tái)灣發(fā)生了摩擦。如2016年4月下旬，臺(tái)灣漁船“東圣吉16號(hào)”在沖之鳥(niǎo)礁附近海域遭到日本巡視船登檢與扣押。時(shí)任臺(tái)灣當(dāng)局領(lǐng)導(dǎo)人馬英九堅(jiān)持沖之鳥(niǎo)礁“是礁非島”立場(chǎng)，強(qiáng)調(diào)“捍衛(wèi)公海捕魚(yú)自由”，并向沖之鳥(niǎo)礁海域派出海巡船。但5月下旬民進(jìn)黨蔡英文當(dāng)局上臺(tái)后，立即決定撤回海巡船，聲稱對(duì)沖之鳥(niǎo)礁究竟是礁還是島“在法律上不持特定立場(chǎng)”，而且還在新聞稿中將“沖之鳥(niǎo)礁公海”改稱“沖之鳥(niǎo)海域”。民進(jìn)黨當(dāng)局此舉犧牲了臺(tái)灣的利益，并為日本強(qiáng)化權(quán)利提供了口實(shí)。2016年，臺(tái)灣當(dāng)局還與日本啟動(dòng)所謂“海洋事務(wù)對(duì)話”，并簽署了“海難搜救合作備忘錄”。但是，日本依然單方強(qiáng)調(diào)對(duì)沖之鳥(niǎo)礁的管轄治理權(quán)，臺(tái)灣漁船在此捕魚(yú)仍隨時(shí)可能被抓扣。

圍繞沖之鳥(niǎo)礁的爭(zhēng)議，一定程度上反映出日本“擴(kuò)張性海洋戰(zhàn)略”引發(fā)的連鎖負(fù)面效應(yīng)。正如一些外國(guó)觀察者指出的，在東亞國(guó)際關(guān)系、特別是各國(guó)歷史現(xiàn)實(shí)矛盾交錯(cuò)的背景下，日本的這類(lèi)主張“往往帶有排他性與強(qiáng)硬性”，并導(dǎo)致矛盾升級(jí)。有日本外交專(zhuān)家也認(rèn)為，日本希望改善與鄰國(guó)關(guān)系，解決“外交懸案”，前提之一就是改善對(duì)外海洋政策中的“僵硬部分”，嘗試從多邊協(xié)調(diào)而非單方主張出發(fā)，增加靈活性，拓展對(duì)話乃至合作內(nèi)容。